Quyền đối với đất đai theo luật nhân quyền quốc tế và pháp luật Việt Nam
Quyền đối với đất đai theo luật nhân quyền quốc tế
và pháp luật Việt Nam
ThS Nguyễn Thuỳ Dương - ThS. Nguyễn Đăng Duy –PGS.TS Vũ Công Giao
(Khoa Luật ĐHQG Hà Nội)
Tóm tắt
Bài viết phân tích các quy định về quyền đối với đất đai trong luật nhân quyền
quốc tế và pháp luật hiện hành của Việt Nam, chỉ ra những đặc trưng và điểm nhấn trong
vấn đề này, đồng thời gợi mở phương hướng cải cách chính sách, pháp luật hiện hành
về quản lý đất đai của Việt Nam. Theo các tác giả, mặc dù không quy định cụ thể về
quyền sở hữu đất đai, luật nhân quyền quốc tế có nhiều quy định về quyền tiếp cận và
sử dụng đất đai, đặc biệt là của một số nhóm dễ bị tổn thương. Các tác giả cũng cho rằng
chính sách, pháp luật về quản lý đất đai của Việt Nam hiện nay cần được điều chỉnh để
cụ thể, rõ ràng và hợp lý hơn, qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai, phòng chống
tham nhũng và bảo đảm sự tương thích với các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế về quyền
đối với đất đai.
Dẫn nhập
Trong suốt chiều dài lịch sử, nhân loại đã luôn phải phụ thuộc vào đất đai và
những dạng tài nguyên thiên nhiên khác để tồn tại và phát triển. Ở khắp các khu vực, sự
gia tăng dân số và việc bị mất hoặc suy thoái đất đai do nhiều nguyên nhân đã dẫn đến
sự cạnh tranh gay gắt giữa các quốc gia, dân tộc, cộng đồng và thậm chí giữa các cá
nhân, gia đình về đất, đặc biệt là đất nông nghiệp. Điều đó khiến cho các vấn đề đất đai,
trong đó đặc biệt là vấn đề quyền tiếp cận, sử dụng, sở hữu đất đai đã nảy sinh từ lâu và
ngày càng thu hút sự quan tâm của công chúng, ở cả những nước phát triển và những
nước đang phát triển. Trong thời gian gần đây, mối quan ngại về mất an ninh lương thực,
biến đổi khí hậu, sử dụng không bền vững tài nguyên thiên nhiên và đô thị hóa nhanh
chóng tiếp tục đặt ra nhiều áp lực và thách thức hơn trong việc phân phối, sử dụng, kiểm
soát và quản lý đất đai. Vì vậy, nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam, đã
đặt vấn đề quản lý đất đai, trong đó bao gồm việc bảo đảm các quyền đối với đất đai,
lên hàng đầu trong các chương trình nghị sự của mình. Không chỉ vậy, vấn đề quyền đối
với đất đai cũng đã được đề cập trong luật nhân quyền quốc tế.
Sử dụng phưong pháp phân tích văn bản pháp luật, bài viết này bước đầu đánh
giá những quy định về quyền đối với đất đai trong luật nhân quyền quốc tế và pháp luật
Việt Nam, trên cơ sở đó nêu ra một số nhận xét và gợi ý với việc hoàn thiện pháp luật
về đất đai ở Việt Nam trong thời gian tới.
Quyền đối với đất đai theo luật nhân quyền quốc tế
Sở dĩ quyền đối với đất đai được đề cập trong luật nhân quyền quốc tế là bởi các
quyết định liên quan đến đất đai có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến nhiều
quyền con người, trong nhiều lĩnh vực, bao gồm cả dân sự, chính trị, kinh tế, văn hoá,
xã hội. Ví dụ, quyền sống có thể bị đe dọa trong tình trạng ô nhiễm đất đai dẫn đến nguy
cơ tổn hại về sức khỏe và tăng tỷ lệ tử vong ở các cộng đồng. Hoặc, quyền có lương
thực, thực phẩm thích đáng sẽ không thể được bảo đảm ở các vùng nông thôn khi mà
người dân không được tiếp cận với đất nông nghiệp. Từ một góc độ khác, việc bảo đảm
các quyền tham gia vào đời sống văn hóa, tự do tôn giáo và tự do quan điểm, biểu đạt,
137
hội họp và lập hội được coi là tiền đề quan trọng cho sự tham gia của người dân vào
việc ra quyết định liên quan đến đất đai. Thiếu những bảo đảm trên, vi phạm nhân quyền
liên quan đến lĩnh vực đất đai có thể diễn ra dưới nhiều hình thức và mức độ nghiêm
trọng khác nhau, ví dụ như việc giam giữ tùy tiện hoặc sử dụng vũ lực quá mức đối với
những nhóm người di cư từ nơi này đến nơi khác mà phải khai phá đất đai làm nguồn
sống, hay các nhóm người dân phản đối việc nhà nước thu hồi đất đai của họ, hoặc
những người nông dân yêu cầu phân phối đất đai theo hướng công bằng...Ngay cả việc
từ chối tiếp cận các địa điểm (khu đất) được sử dụng cho các lễ hội văn hóa, thờ cúng
và nghi lễ tâm linh cũng có thể là một hành vi vi phạm nhân quyền. Tình trạng vi phạm
nhân quyền có thể trở nên trầm trọng hơn khi không có cơ chế giải quyết tranh chấp
hoặc khiếu nại độc lập hoặc thiếu các biện pháp khắc phục hiệu quả đối với các khiếu
nại về đất đai chống lại các hành vi trái pháp luật từ phía các cơ quan nhà nước hoặc chủ
thể khác trong xã hội.
Tuy nhiên, các quyền kinh tế và xã hội, bao gồm quyền về lương thực, nhà ở, nước,
sức khỏe, công việc và mức sống thích đáng, có thể xem là chịu ảnh hưởng trực tiếp của
các quyết định về quản lý đất đai. Những quyết định này có thể đảm bảo việc thụ hưởng
các quyền nói trên hoặc cũng có thể dẫn đến sự suy yếu của mạng lưới an sinh xã hội,
từ đó cản trở việc thực hiện các quyền này trên thực tế. Tiếp cận đất đai và các nguồn tư
liệu sản xuất là cơ sở bảo đảm cho quyền có đủ lương thực, thực phẩm. Ngược lại, quyền
có đủ lương thực có thể bị vi phạm nếu như việc tiếp cận hoặc sử dụng đất sản xuất bị
hạn chế, chẳng hạn như đối với trường hợp của những nông dân sản xuất nhỏ và không
sở hữu đất đai, người làm công việc như chăn nuôi, đánh cá và các dân tộc bản địa.
Ở các vùng nông thôn và ven đô, đất đai là yếu tố quyết định để thực hiện quyền có
nhà ở thích đáng. Quyền này có thể bị vi phạm trong các tình huống thiếu quy định rõ
ràng về quyền sử dụng đất hay khi nhà nước thi hành những chính sách, biện pháp thu
hồi đất, trục xuất khỏi nơi cư trú. Bên cạnh đó, việc thụ hưởng các quyền liên quan đến
sức khoẻ cũng có thể chịu ảnh hưởng từ việc trục xuất, di dời và tái định cư do những
khó khăn, rủi ro có thể gặp phải trong việc tiếp cận các cơ sở và dịch vụ y tế trong toàn
bộ quá trình trục xuất, di dời và tái định cư. Ô nhiễm đất đai vì các chất thải độc hại
cũng có thể có tác động tiêu cực đến việc thụ hưởng quyền có sức khoẻ của cư dân, cũng
như các quyền về nước sạch và điều kiện vệ sinh, đồng thời cũng là minh chứng cho sự
yếu kém về quản lý đất đai ở khu vự xảy ra ô nhiễm.1
Nói tóm lại, việc tiếp cận đất đai có tầm quan trọng đặc biệt, vì nó tạo cơ sở để thụ
hưởng một số quyền con người cụ thể. Vấn đề này đã được đề cập trong một số văn kiện
quốc tế về nhân quyền.2 Tuy nhiên, quyền sở hữu đất đai lại chưa được ghi nhận một
cách rõ ràng, trực tiếp trong pháp luật quốc tế về quyền con người. Đây là một trong
những nguyên nhân khiến vấn đề nghĩa vụ của các quốc gia đối với quyền sở hữu đất
đai của cá nhân, gia đình và cộng đồng chưa được quan tâm đúng mức.
Mặc dù chưa được quy định một cách cụ thể, song như đã đề cập ở trên, một số
quyền đối với đất đai đã được viện dẫn trong một số văn kiện nhân quyền quan trọng,
1 Economic and Social Council (2014), Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, para
2 Một số tài liệu đề cập đến tầm quan trọng của việc tiếp cận đất đai trong việc bảo đảm quyền con người có thể
kể đến như: The Vancouver Declaration on Human Settlements, UN Conference on Human Settlements( Adopted
June 11, 1976); General Principles: Land; Voluntary Guidelines of the Food and Agriculture Organization of the
United Nations (FAO); ….
138
cho thấy sự quan tâm của cộng đồng quốc tế về vấn đề này, đồng thời mở ra triển vọng
cho sự phát triển của các văn kiện ghi nhận về quyền sở hữu về đất đai trong tương lai.
Trước hết, trong luật nhân quyền quốc tế, quyền đối với đất đai được ghi nhận trong
hai lĩnh vực cơ bản về quyền con người, bao gồm quyền của người bản địa và quyền của
phụ nữ, trong đó đặc biệt là trong lĩnh vực quyền của người bản địa.
Về quyền đối với đất đai của các dân tộc bản địa, Công ước 169 về Người bản địa
và Bộ lạc (Convention 169 on Indigenous and Tribal Peoples), được Tổ chức Lao động
Quốc tế (International Labour Organization - ILO) thông qua năm 1989 hiện là văn kiện
quốc tế duy nhất có tính ràng buộc liên quan đến quyền con người của người bản địa.
Theo Công ước này, người dân bản địa ở các quốc gia độc lập có thể “thực hiện quyền
kiểm soát trong chừng mực có thể đối với sự phát triển kinh tế, xã hội và văn hóa của
chính họ” trong một số lĩnh vực,3 trong đó có lĩnh vực đất đai.4 Cụ thể, Công ước thừa
nhận quyền sở hữu và quyền chiếm hữu các vùng đất đai mà người dân tộc bản địa đã
cư trú một cách truyền thống. Bên cạnh đó, Công ước cũng yêu cầu các quốc gia thành
viên đưa ra các biện pháp, trong những trường hợp thích hợp, để bảo vệ quyền của các
dân tộc bản địa được sử dụng các vùng đất đai mà họ cùng cư trú với các cộng đồng
khác, nhưng xét về mặt truyền thống, họ đã cư trú trên và khai thác các vùng đất đó từ
trước tới nay, đồng thời cần phải dành sự quan tâm đặc biệt với hoàn cảnh của các dân
tộc du cư và làm nông nghiệp.5 Đối với các dân tộc bản địa du cư và làm nông nghiệp,
các quốc gia thành viên Công ước có nghĩa vụ tiến hành những biện pháp cần thiết để
xác định những vùng đất đai mà họ cư trú theo truyền thống để bảo vệ các quyền sở hữu
và chiếm hữu của họ một cách hiệu quả. Công ước cũng yêu cầu các quốc gia thành viên
thiết lập các thủ tục pháp lý nhằm giải quyết các khiếu nại về đất đai của các dân tộc
bản địa, công nhận các quyền của họ đối với tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ họ chống lại
việc cưỡng bức di dời khỏi các vùng đất truyền thống của tổ tiên, và có các biện pháp
đền bù hoặc bồi thường thiệt hại cho họ trong những trường hợp phải di dời đến vùng
đất khác.6
Bên cạnh Công ước 169 của ILO, Tuyên bố về Quyền của Người bản địa (Declaration
on the Rights of Indigenous Peoples), được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua năm
2007, tiếp tục khẳng định “các dân tộc bản địa có quyền đối với các vùng đất, lãnh thổ
và tài nguyên mà họ có truyền thống sở hữu, chiếm đóng hoặc sử dụng hoặc có được
theo cách khác”.7 Các quốc gia có nghĩa vụ thừa nhận và bảo vệ bằng các biện pháp
pháp lý các vùng đất đai, lãnh thổ và tài nguyên của họ trên cơ sở phù hợp với tập quán,
truyền thống và hệ thống sở hữu đất đai của dân tộc bản địa đó. Không những vậy, quốc
gia còn có nghĩa vụ, trên cơ sở mối quan tâm của các dân tộc bản địa, thiết lập và thực
hiện một trình tự thủ tục công bằng, độc lập, toàn diện, minh bạch để thừa nhận và phân
xử các quyền dân tộc liên quan đến đất đai, lãnh thổ và tài nguyên của họ, bao gồm cả
phần mà họ có được hay chiếm được hay sử dụng lâu đời, với sự tham gia của mọi dân
tộc bản địa vào trình tự thủ tục này. Mặc dù không có tính ràng buộc, Tuyên bố đã tái
khẳng định lại nguyên tắc trong Công ước số 169 của ILO về vấn đề di dời nơi ở. Cụ
3 ILO (1989), Công ước 169 về Người bản địa và Bộ lạc, Điều 1. Link tham khảo: https://thuvienphapluat.vn/van-
ban/Linh-vuc-khac/Cong-uoc-ve-cac-dan-toc-va-bo-lac-ban-dia-o-cac-quoc-gia-doc-lap-1989-275845.aspx
4 Được ghi nhận thành một phần riêng trong Công ước (Phần II)
5 ILO (1989), tlđd, Điều 14
6 ILO (1989), tlđd, Điều 15 – 19.
7
Liên Hợp Quốc (2007), Tuyên bố về Quyền của Người bản địa, Điều 26.1. Link tham khảo:
139
thể, mọi dân tộc bản địa có quyền đòi trả lại đất đai trong trường hợp bị cưỡng bức di
dời bất hợp pháp, nếu không được thì có thể đòi bồi thường một cách thỏa đáng và công
bằng đối với đất đai, lãnh thổ và tài nguyên mà họ có được do chiếm hữu hoặc sử dụng
lâu đời nhưng bị tịch thu, lấy mất hoặc bị chiếm dụng hay bị làm thiệt hại mà không có
sự đồng ý tự nguyện và đã được họ thông báo. Nếu các dân tộc bản địa đồng ý thì bồi
thường cần được thực hiện bằng đất đai, lãnh thổ hoặc tài nguyên có chất lượng, kích
thước và tính pháp lý tương đương, hoặc có thể bồi thường bằng tiền hoặc thỏa thuận
khác.8
Như vậy, có thể thấy luật nhân quyền quốc tế đề cập vấn đề quyền đối với đất đai
của các dân tộc bản địa chủ yếu từ góc độ một quyền tập thể - tức là một quyền chung
của các thành viên của các dân tộc đó, mà việc hưởng thụ quyền này về cơ bản là được
bảo đảm dưới danh nghĩa tập thể. Đây là cách tiếp cận ít nhiều khác biệt so với các quy
định về quyền đối với đất đai của phụ nữ trong Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân
biệt đối xử đối với phụ nữ (Convention on the Elimination of all forms of Discrimination
Against Women – CEDAW 1979), mà trong đó được xem là quyền của mỗi cá nhân
phụ nữ. Cụ thể, CEDAW có các quy định về nghĩa vụ của quốc gia thành viên trong
việc đảm bảo quyền được đối xử bình đẳng của người phụ nữ trong cải cách ruộng đất
và nông nghiệp, cũng như trong các chương trình tái định cư đất đai; quy định về sự
bình đẳng về quyền sở hữu, mua, quản lý, điều hành, thụ hưởng và định đoạt tài sản giữa
nam giới và phụ nữ trong quan hệ hôn nhân. Mặc dù cũng không đề cập trực tiếp đến
quyền đối với đất đai, quy định về bình đẳng trong việc thừa kế, mua và định đoạt tài
sản theo CEDAW cũng thúc đẩy quyền của phụ nữ nói chung và quyền của phụ nữ trong
lĩnh vực đất đai nói riêng.
Không đề cập trực tiếp đến quyền đối với đất đai, nhưng Bộ luật Nhân quyền quốc
tế (International Bill of Human Rights, bao gồm Tuyên ngôn nhân quyền quốc tế
(Universal Declaration of Human Rights – UDHR 1948), Công ước quốc tế về các quyền
dân sự, chính trị (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR 1966)
và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá (International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights – ICESCR 1966) cũng ghi nhận một số quyền con
người cơ bản có liên hệ chặt chẽ với quyền đối với đất đai, đó là quyền có tiêu chuẩn
sống thích đáng, quyền riêng tư và quyền sở hữu. Có thể thấy một số lượng đáng kể các
quyền kinh tế, xã hội và văn hoá được ghi nhận theo UDHR và ICESCR có mối liên hệ
mật thiết với việc tiếp cận đất đai, bao gồm các quyền về nhà ở, thực phẩm, sức khỏe và
việc làm, trong đó, quyền có nhà ở thích đáng (right to adequate housing) và quyền đối
với đất đai có mối quan hệ đặc biệt mật thiết. Cá nhân và thậm chí cả cộng đồng, có thể
phải phụ thuộc vào đất đai như là một điều kiện cần và đủ để thụ hưởng quyền có nhà ở
thích đáng.9
Chi tiết hoá các quy định tại UDHR và ICESCR, Bình luận chung số 4 của Ủy ban
về Quyền kinh tế, xã hội và văn hóa nhấn mạnh rằng, quyền có nhà ở không chỉ được
hiểu theo nghĩa hẹp, mà còn cần được hiểu là quyền được sống ở một nơi phù hợp về an
ninh, hòa bình và phẩm giá, dựa trên các khía cạnh: sự sẵn có của các dịch vụ, khả năng
sinh sống, vị trí và khả năng chi trả. Ngoài ra, các biện pháp bảo vệ sẵn có nhằm chống
8 Liên Hợp Quốc (2007), tlđd, Điều 28.
9 Commission on Human Rights (2005) , Report of the Special Rapporteur on adequate housing as a component
of the right to an adequate standard of living, Miloon Kothari, 41, U.N. Doc. E/CN.4/2005/48.
140
lại việc bị buộc trục xuất khỏi nơi ở cũng là một yếu tố để xác định tính thích đáng của
nhà ở.10
Trong lĩnh vực dân sự, chính trị, quyền đối với đất đai, với tính không thể phân chia
như những quyền con người khác, có thể được bảo vệ thông qua việc bảo vệ quyền sở
hữu, theo đó, “mọi người đều có quyền sở hữu tài sản của riêng mình hoặc tài sản sở
hữu chung với người khác” và “không ai bị tước đoạt tài sản một cách tùy tiện”;11 hay
thông qua việc bảo vệ các quyền riêng tư, theo đó, “không ai bị can thiệp một cách tuỳ
tiện hoặc bất hợp pháp vào đời sống riêng tư, gia đình, nhà ở, thư tín, hoặc bị xâm phạm
bất hợp pháp đến danh dự và uy tín” và “mọi người đều có quyền được pháp luật bảo
vệ chống lại những can thiệp hoặc xâm phạm như vậy”.12
Liên quan đến việc cưỡng chế di dời nơi ở13 và các nghĩa vụ pháp lý đối với các quốc
gia trong việc thực hiện việc này, Bình luận chung 7 của Ủy ban về các quyền kinh tế,
xã hội và văn hóa đã lưu ý như sau:
Thứ nhất, việc cưỡng chế di dời nơi ở là trái với quy định của ICESCR, và để bảo vệ
mọi người khỏi tình trạng này cũng như khỏi những sự quấy rối và nguy cơ khác về nơi
ở, các quốc gia thành viên cần bảo đảm mọi người đều có chứng nhận về quyền sở hữu
đất hay nhà ở.
Thứ hai, nếu xét thấy việc di dời nơi ở là chính đáng thì cơ quan nhà nước có thẩm
quyền có thể tiến hành việc này, nhưng phải tuân thủ các quy định pháp luật có liên quan
và phù hợp với ICCPR và ICESCR. Trong trường hợp đó, quốc gia có nghĩa vụ bảo đảm
là đã có những phương án nhà ở thay thế và phải tiếp thu ý kiến của người bị di dời
nhằm tránh hoặc giảm thiểu tối đa việc cưỡng chế. Những người bị di dời cần được đền
bù thích đáng theo đúng thực tế bị ảnh hưởng. Việc di dời cần theo các trình tự và lưu ý
đến những vấn đề như: (i) tạo cơ hội cho những người bị di dời được bày tỏ ý kiến; (ii)
thông báo đầy đủ, hợp lý cho những người bị di dời; (iii) thông tin trong thời gian hợp
lý cho người bị di dời về kế hoạch di dời, bao gồm cả mục đích sử dụng đất sau khi di
dời; (iv) tuyển chọn kỹ lưỡng những người thực hiện công tác di dời; (v) không thực
hiện di dời trong điều kiện thời tiết xấu hay vào ban đêm trừ khi có sự chấp thuận của
người bị di dời; (vi) đền bù cho người bị di dời; (vii) hỗ trợ pháp lý cho người bị di dời
nếu cần thiết, kể cả trong việc khiếu nại.14
Quyền đối với thực phẩm (right to food) và nước sạch (right to water) là những
quyền con người tiếp theo chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyền đối với đất đai. Đặc biệt,
ở các vùng nông thôn, tiếp cận đất đai là cần thiết để thụ hưởng quyền có lương thực
thích đáng. Theo ICESCR, các quốc gia có nghĩa vụ cải thiện các phương pháp sản xuất,
bảo quản và phân phối lương thực, thực phẩm bằng cách vận dụng các kiến thức khoa
học kỹ thuật; phổ biến kiến thức về các nguyên tắc dinh dưỡng, phát triển và cải tổ hệ
10
Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR), General Comment 4, The right to adequate
11 Điều 17, UDHR 1948.
12 Điều 17 ICESCR 1966.
13
Trong Bình luận chung này, thuật ngữ “cưỡng chế di dời” (forced eviction) được hiểu là việc di dời một cách
vĩnh viễn hoặc tạm thời một cá nhân, gia đình và/hoặc cộng đồng ra khỏi nơi ở của họ trái với nguyện vọng của
họ và không hề có các hình thức bảo vệ pháp lý hay bảo vệ thích hợp nào khác. Tuy nhiên, thuật ngữ này không
áp dụng với những hành động cưỡng chế di dời theo pháp luật và phù hợp với các điều khoản của ICCPR và
ICESCR. Xem chi tiết tại Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, Bình luận chung 7, đoạn 3.
14 Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, Bình luận chung 7, đoạn 11 – 15.
141
thống đất trồng trọt sao cho có thể sử dụng các tài nguyên thiên nhiên này một cách hiệu
quả nhất.15 Ngoài ra, việc đảm bảo tiếp cận “lương thực hoặc nguồn thực phẩm” đòi hỏi
các quốc gia phải bảo đảm quyền tiếp cận đầy đủ và bình đẳng đối với các nguồn lực
kinh tế, bao gồm quyền thừa kế và quyền sở hữu đất đai cho tất cả mọi người và đặc biệt
là cho phụ nữ.16 Hướng dẫn của Tổ chức Nông - Lương thế giới FAO cũng đưa ra những
khuyến nghị đối với các quốc gia trong việc thúc đẩy quyền tiếp cận bình đẳng đối với
quyền sở hữu đất đai, cụ thể là kêu gọi các quốc gia xem xét việc thiết lập quyền sở hữu
đất và các cơ chế chính sách khác phù hợp với các nghĩa vụ quốc tế về quyền con người
và pháp quyền, thúc đẩy cải cách ruộng đất nhằm tăng cường khả năng tiếp cận đất đai
cho người nghèo và phụ nữ.17
Quyền có nước sạch cũng là một quyền cơ bản của con người, theo đó, mọi người
có quyền tiếp cận với nguồn nước một cách thích đáng, an toàn, có thể chấp nhận được,
có thể tiếp cận và chi trả được với cá nhân mình và gia đình. Việc thụ hưởng quyền có
nước sạch là điều kiện tiên quyết để đạt được quyền con người về sức khỏe, quyền có
mức sống thích đáng, quyền có nhà ở và lương thực thích đáng, qua đó cũng liên hệ mật
thiết với vấn đề tiếp cận đất đai, đặc biệt là trong bối cảnh cuộc khủng hoảng lương thực
toàn cầu đang diễn ra.18
Quyền đối với đất đai theo pháp luật Việt Nam
Quyền đối với đất đai, với tư cách là một trong những quyền cơ bản của công dân,
được đề cập một cách trực tiếp hoặc gián tiếp trong Hiến pháp, đạo luật tối cao trong hệ
thống pháp luật của Việt Nam. Hiến pháp 1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt
Nam độc lập đã khẳng định việc đảm bảo quyền sở hữu tư nhân của công dân,19 trong
đó có quyền sở hữu về đất đai, như là một nguyên tắc nền tảng của chế độ sở hữu. Trên
cơ sở đó, chủ sở hữu được phép tự do mua bán, chuyển nhượng đất đai, và tạo điều kiện
nhằm khai thác, sử dụng đất đai có hiệu quả.20
Hiến pháp 1959 đánh dấu thời kỳ quá độ từ chế độ dân chủ nhân dân lên CNXH,
trong đó khuyến khích các hình thức sở hữu tập thể và toàn dân, tuy nhiên quyền sở hữu
tư nhân về tư liệu sản xuất vẫn được bảo hộ. Theo đó, sở hữu đất đai bao gồm các hình
thức sở hữu tư nhân, sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể.
Tuy nhiên, để hiện thực hoá chủ trương cả nước xây dựng CNXH được Đảng Cộng
sản đề ra từ Đại hội toàn quốc lần thứ IV năm 1976, Hiến pháp năm 1980 chỉ quy định
hai hình thức sở hữu, bao gồm sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể đối với tư liệu sản xuất.
Liên quan đến vấn đề sở hữu về đất đai, Hiến pháp 1980 quy định: “Đất đai, rừng núi,
sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa,
các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc
15 Điều 11.2, ICESCR 1966.
16
Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR) (1999), General Comment 12 - The right to
17
Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (2004); Voluntary Guidelines - Guideline 8B
18 Wickeri, Elisabeth and Kalhan, Anil, Land Rights Issues in International Human Rights Law. Malaysian Journal
on Human Rights, Vol. 4, No. 10, 2010, Drexel University Earle Mack School of Law Research Paper , Fordham
19 Điều 12, Hiến pháp 1946.
20
Nguyễn Minh Đoan (2011), “Chế độ sở hữu trong các Hiến pháp Việt Nam và xu hướng phát triển chế độ sở
hữu ở Việt Nam hiện nay”, Hiến pháp: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái,
Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Nxb. ĐHQG Hà Nội, Hà Nội, tr.552 - 564.
142
doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống
đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường không; đê điều và công trình thuỷ
lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền
hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn hoá và xã hội cùng các
tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân.” (Điều
19). Như vậy, sở hữu tư nhân về đất đai và tư liệu sản xuất đã bị xoá bỏ, thay vào đó,
nhà nước chỉ bảo hộ quyền sở hữu tư nhân với nhà ở và tài sản dùng để đáp ứng những
nhu cầu sinh hoạt. Nói cách khác, theo Hiến pháp 1980, cá nhân, hộ gia đình không có
quyền sở hữu về đất đai nhưng có quyền sử dụng khai thác đất đai và quyền chuyển
nhượng tài sản trên đất.
Khắc phục những hạn chế do tư duy nóng vội khi ban hành Hiến pháp 1980, Hiến
pháp 1992 ghi nhận nền kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất,
kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân,
trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.21 Các tài nguyên như “đất đai,
rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm
lục địa và vùng trời” vẫn thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước đại diện chủ sở hữu.22 Tuy
nhiên, quyền sử dụng đất được nhà nước thừa nhận là hàng hoá có giá trị kinh tế đặc
biệt quan trọng của cá nhân, hộ gia đình và các chủ thể khác, theo đó, cá nhân, hộ gia
đình được thừa nhận quyền khai thác, sử dụng, chuyển nhượng, cho thuê, đổi, thừa kế
quyền sử dụng đất.
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân từ các
bản Hiến pháp 1980 và 1992, tuy nhiên tiếp tục có những điều chỉnh theo hướng khái
quát và hợp lý hơn. Cụ thể, liên quan đến việc quản lý và sử dụng đất đai, Hiến pháp
2013 ghi nhận: “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát
triển đất nước, được quản lý theo pháp luật. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất,
cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Người sử dụng đất được chuyển quyền sử
dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định của luật. Quyền sử dụng đất
được pháp luật bảo hộ” (Điều 54). Như vậy, lần đầu tiên việc bảo hộ quyền sử dụng đất
được khẳng định trong Hiến pháp, đạo luật tối cao của quốc gia, tạo nền tảng pháp lý
vững chắc cho việc đảm bảo quyền này trên thực tế.
Liên quan đến vấn đề thu hồi, trưng dụng đất đai, Hiến pháp năm 2013 đồng thời bổ
sung các quy định cụ thể nhằm tạo cơ sở hiến định bảo vệ các quyền đối với đất đai của
người dân khỏi sự can thiệp một cách tuỳ tiện, cụ thể như sau:
Thứ nhất, Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp
thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì
lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi
thường theo quy định của pháp luật. (Điều 54 Khoản 3)
Thứ hai, Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để
thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng
khẩn cấp, phòng, chống thiên tai (Điều 54 Khoản 4) 23
21 Điều 15, Hiến pháp 1992.
22 Điều 17, Hiến pháp 1992.
23 Nguyễn Quang Đức (2020), Chế độ sở hữu trong các Hiến pháp Việt Nam, Luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật
- Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
143
Cũng theo tinh thần nói trên, Luật đất đai 2013 ghi nhận về sở hữu đất đai như sau:
“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”.24 Như vậy, thay vì
trao quyền sở hữu, Nhà nước công nhận quyền của người dân trong việc chuyển nhượng,
tặng cho, cho thuê,… quyền sử dụng đất.
Theo Luật Đất đai 2013, thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử
dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người
sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai, được tiến hành trong các trường hợp: (i) thu
hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng; (ii) thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (iii) thu hồi đất do chấm dứt
việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con
người. Việc thu hồi phải được tiến hành theo quy trình luật định một cách minh bạch,
công khai.
Từ những phân tích trên, có thể thấy vấn đề quyền đối với đất đai ở Việt Nam được
ghi nhận tương đối có hệ thống trong pháp luật hiện hành của Việt Nam, từ Hiến pháp
(quyền sử dụng đất) đến các pháp luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Bộ
luật Dân sự. Hiện tại, pháp luật Việt Nam chưa quy định quyền sở hữu tư nhân với đất
đai, mà chỉ quy định quyền sử dụng với đất đai. Khác với quyền sở hữu đất đai, quyền
sử dụng đất chỉ cho phép người thụ hưởng quyền khai thác, sử dụng đất đai vào những
mục đích nhất định (ở, trồng trọt, chăn nuôi,…) chứ không có quyền định đoạt một cách
tuyệt đối đối với tài sản là đất đai. Nói cách khác, người sử dụng đất khi thực hiện quyền
sử dụng của mình cần có sự chấp thuận từ phía Nhà nước - là đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý về đất đai. Do đó, quyền sử dụng đất có thể bị Nhà nước áp đặt các
giới hạn về diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng.
Do đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân, tổ
chức, nên đã xuất hiện một khái niệm mới về “sở hữu kép” đối với tài nguyên đất đai.25
Khái niệm này một mặt thể hiện tính chất của đất đai là một loại hàng hoá đặc biệt có
tầm quan trọng rất cao trong các chiến lược phát triển quốc gia, mặt khác cũng phản ánh
tính chất phức tạp trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Trong thực tế, việc quy định
hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai đã đặt ra nhiều thách thức với công việc quản
lý, đặc biệt với những diện tích đất đai được giao cho các doanh nghiệp nhà nước, cơ
quan nhà nước, tổ chức xã hội sử dụng. Ngoài ra, việc giao đất hay thay đổi mục đích
sử dụng đất cũng như phương thức khai thác đối với tài nguyên đất cần có sự can thiệp
nhất định từ phía nhà nước nhằm đảm bảo khai thác tài nguyên này một cách hiệu quả,
tuy nhiên, những sự can thiệp này cũng đồng thời tiềm ẩn nguy cơ tạo ra sự bất công
trong phân bổ, chiếm hữu và sử dụng đất đai, trong hưởng lợi từ đất đai, làm cho sử
dụng đất trở nên lãng phí, kém hiệu quả và gây ra hàng loạt các vấn đề xã hội khác,26
đặc biệt là tham nhũng.
Thực tiễn cũng cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, Luật Đất đai 2013 đã
bộc lộ nhiều bất cập, chồng chéo so với các luật khác, dẫn đến việc thiếu rõ ràng về trách
nhiệm quản lý và khó khăn trong quá trình tổ chức, thực hiện các quy định của luật trong
24 Điều 4 Luật Đất đai 2013.
25
Hồ Quang Huy, Suy nghĩ về khái niệm quyền sử dụng đất của Việt Nam, Link tham khảo:
26 Nguyễn Quốc Sửu (2021), Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng
nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021.
144
thực tiễn. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; nhiều dự án chậm
hoặc không đưa đất vào sử dụng; có tình trạng bỏ hoang đất nông nghiệp; nguồn lực về
đất đai trong thời gian qua thiếu vắng của thị trường đất đai minh bạch, rõ ràng đã tác
động xấu, làm méo mó quá trình đô thị; tình trạng tham nhũng, trục lợi và thất thoát
nguồn thu ngân sách liên quan đến đất đai vẫn còn diễn ra. Thực tế những năm qua, các
kiến nghị, khiếu nại về lĩnh vực đất đai tiếp tục chiếm đa số trong tổng số đơn khiếu nại.
Trước những bất cập nêu trên, tại Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XV quyết định đưa
dự án Luật Đất đai (sửa đổi) vào Chương trình Xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022 với
kỳ vọng dự luật có thể giải quyết được những bất cập trong quản lý đất đai hiện nay.27
Theo đó, một trong những định hướng quan trọng là sửa Luật Đất đai phải đảm bảo tốt
hơn quyền lợi của người sử dụng đất.28
Một vài kết luận
Theo tinh thần của luật nhân quyền quốc tế, đất đai không chỉ là một loại hàng hoá
thông thường, mà là một nhân tố thiết yếu cho việc thụ hưởng nhiều quyền con người,
trong đó có quyền duy trì tiêu chuẩn sống thích đáng, quyền sức khoẻ, quyền có lương
thực phù hợp. Quyền tiếp cận và sử dụng đất đai có ảnh hưởng đến sự thụ hưởng nhiều
quyền con người cơ bản với những mức độ và theo những cách thức khác nhau. Quản
lý đất đai theo cách thức bảo đảm các quyền đối với đất đai của người dân và các chủ
thể khác sẽ tạo ra tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế, xã hội, cũng như bảo đảm
sự ổn định và an ninh của các quốc gia. Mặc dù không có quy định cụ thể về quyền sở
hữu đất đai, song luật nhân quyền quốc tế đã đề cập đến quyền tiếp cận và sử dụng đất
đai của tất cả mọi người, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến tầm quan trọng của các quyền
này với một số nhóm xã hội như người bản địa và phụ nữ.
Ở Việt Nam, kể từ khi giành được độc lập (1945) đến nay, chính sách đất đai của
nhà nước có sự điều chỉnh qua các thời kỳ, từ việc công nhận nhiều hình thức sở hữu
đất đai bao gồm sở hữu tư nhân cho đến việc xác định đất đai là sở hữu toàn dân đồng
thời thừa nhận quyền sử dụng đất đai của cá nhân và tổ chức. Trong bối cảnh xây dựng
nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế hiện nay, chính sách quản lý đất đai của Việt
Nam cần tiếp tục được đổi mới theo hướng bảo đảm hài hoà lợi ích của cộng đồng với
các quyền đối với đất đai của người dân và tổ chức, để qua đó ngăn ngừa tham nhũng,
duy trì ổn định xã hội và sử dụng hiệu quả nguồn tài nguyên đặc biệt này trước những
thách thức ngày càng tăng trong việc bảo đảm an ninh lương thực, đối phó với biến đổi
khí hậu, và tình trạng đô thị hoá nhanh chóng. Việc cải cách chính sách, pháp luật về
quản lý đất đai ở Việt Nam cũng cần bảo đảm sự hài hoà với các tiêu chuẩn quốc tế về
quyền con người, trong đó đặc biệt là quyền tiếp cận đối với đất đai của các nhóm xã
hội dễ bị tổn thương, cũng như quyền được bảo vệ khỏi bị cưỡng bức di dời nơi ở và thu
hồi đất một cách tuỳ tiện. Nói cách khác, việc sửa đổi Luật đất đai 2013 theo hướng tiệm
27 Bích Lan (2021), Góc nhìn đại biểu: Sửa đổi Luật Đất đai phải tạo được sự chuyển biến trong quản lý, sử dụng
hiệu quả tài nguyên đất, Cổng thông tin điện tử Quốc hội Việt Nam. Link tham khảo:
28 Trên cơ sở Nghị quyết 19 của Trung ương, Bộ trưởng Trần Hồng Hà nêu ra 9 định hướng sửa đổi Luật Đất đai
2013 là: Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; về thu hồi,
bồi thường, giải phóng mặt bằng; giá đất; tài chính đất đai; quy định cụ thể vai trò, trách nhiệm của các cơ quan
nhà nước trong quản lý, sử dụng đất đai; xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu đất đai, đo đạc, lập hồ sơ địa
chính, cấp giấy chứng nhận; quyền của người sử dụng đất và chế độ sử dụng đất. Theo báo Người lao động:
20210819200610515.htm
145
cận với các nguyên tắc trong luật nhân quyền quốc tế cũng như phù hợp với tinh thần
của Hiến pháp 2013 là một trong những chìa khoá giúp Việt Nam vượt qua những thách
thức phức tạp và nâng cao hiệu quả quản lý đất đai trong thời gian tới./.
Tài liệu tham khảo
1. Economic and Social Council (2014), Report of the United Nations High
Commissioner
for
Human
Rights.
Link
tham
khảo:
2. Commission on Human Rights (2005) , Report of the Special Rapporteur on
adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, Miloon
Kothari, 41, U.N. Doc. E/CN.4/2005/48.
3. Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR), General
Comment 4, The right to adequate housing. Link tham khảo:
4. ILO (1989), Công ước 169 về Người bản địa và Bộ lạc. Link tham khảo:
lac-ban-dia-o-cac-quoc-gia-doc-lap-1989-275845.aspx
5. Liên Hợp Quốc (2007), Tuyên bố về Quyền của Người bản địa. Link tham khảo:
indigenous-peoples.html
6. Commission on Human Rights (2005) , Report of the Special Rapporteur on
adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, Miloon
Kothari, 41, U.N. Doc. E/CN.4/2005/48.
7. Committee on Economic Social and Cultural Rights (CESCR) (1999), General
Comment 12 - The right to adequate food, para 26. Link tham khảo:
8. Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) (2004);
Voluntary Guidelines - Guideline 8B - Access to resource and assets: Land. Link tham
9. Wickeri, Elisabeth and Kalhan, Anil, Land Rights Issues in International Human
Rights Law. Malaysian Journal on Human Rights, Vol. 4, No. 10, 2010, Drexel
University Earle Mack School of Law Research Paper , Fordham Law Legal Studies
10. Nguyễn Minh Đoan (2011), “Chế độ sở hữu trong các Hiến pháp Việt Nam và
xu hướng phát triển chế độ sở hữu ở Việt Nam hiện nay”, Hiến pháp: những vấn đề lý
luận và thực tiễn, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao (đồng chủ biên),
Nxb. ĐHQG Hà Nội, Hà Nội, tr.552 - 564.
11. Nguyễn Quang Đức (2020), Chế độ sở hữu trong các Hiến pháp Việt Nam, Luận
án tiến sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
12. Hồ Quang Huy, Suy nghĩ về khái niệm quyền sử dụng đất của Việt Nam, Link
146
13. Nguyễn Quốc Sửu (2021), Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu về đất đai nhằm nâng
cao hiệu quả quản lý, sử dụng nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số
17(441), tháng 9/2021.
14. Bích Lan (2021), Góc nhìn đại biểu: Sửa đổi Luật Đất đai phải tạo được sự chuyển
biến trong quản lý, sử dụng hiệu quả tài nguyên đất, Cổng thông tin điện tử Quốc hội
bieu.aspx?ItemID=59270
147
11 trang
18/05/2022
560
Bạn đang xem tài liệu "Quyền đối với đất đai theo luật nhân quyền quốc tế và pháp luật Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- quyen_doi_voi_dat_dai_theo_luat_nhan_quyen_quoc_te_va_phap_l.pdf
