Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số nước châu Âu và kinh nghiệm cho Việt Nam
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP Ở MỘT SỐ NƯỚC CHÂU ÂU
VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
Vũ Công Giao*
Nguyễn Anh Đức**
* PGS.TS. Khoa Luât Đại học Quốc gia Hà Nội.
**NCS. Khoa Luât Đại học Quốc gia Hà Nội.
Thông tin bài viết:
Tóm tắt:
Tình trạng khẩn cấp là những tình huống bất thường và bất lợi có nguyên
nhân từ con người hoặc tự nhiên, mà có thể xảy ra ở bất kỳ quốc gia nào,
gây ra những hậu quả to lớn về chính trị, kinh tế, xã hội cho người dân
và nhà nước. Để đối phó hiệu quả với tình trạng khẩn cấp, pháp luật cần
có quy định đầy đủ và hợp lý, đặc biệt là về sự cân xứng giữa các biện
pháp mà nhà nước có thể và cần phải thực hiện để khắc phục hậu quả của
tình trạng khẩn cấp, với các quyền và tự do cơ bản của con người. Trong
phạm vi bài viết này, các tác giả trình bày, phân tích các quy định về tình
trạng khẩn cấp trong pháp luật ở một số nước châu Âu và đưa ra các gợi
mở cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam về vấn đề này.
Từ khóa: Tình trạng khẩn cấp,
pháp luật về tình trạng khẩn
cấp, quyền con người, châu Âu,
Việt Nam.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 03/8/2021
: 15/9/2021
: 18/9/2021
Article Infomation:
Abstract:
State of emergency is an abnormal and adverse situation which is man-
made or natural disaster. State of emergency may occur in any country,
causing serious political, economic, and social consequences for the
people and the state. To effectively deal with the state of emergencies,
the law needs to have adequate and reasonable provisions, especially on
the balance between the measures that the state can and should take to
overcome the consequences of the emergency, with basic human rights
and fundamental freedoms. This paper analyzes the legal regulations on
the state of emergency of some European countries, and on that basis,
suggests some reference values for the improvement of regulations on
the state of emergency in Vietnamese law.
Keywords: State of emergency,
law on the state of emergency,
human rights, Europe, Vietnam
Article History:
Received
Edited
: 03 Aug. 2021
: 15 Sep. 2021
: 18 Sep. 2021
Approved
1. Lịch sử và các nội dung của pháp luật
về tình trạng khẩn cấp ở một số nước
châu Âu
mức độ (hoàn cảnh) khẩn cấp khác nhau.
Chẳng hạn, Hiến pháp Bồ Đào Nha phân
biệt giữa “tình trạng bị bao vây” và “tình
trạng khẩn cấp” mà khái niệm thứ hai được
xem là ít nghiêm trọng hơn. Hiến pháp Ba
Lan lại phân biệt theo các mối đe dọa từ
Trong Hiến pháp các quốc gia, thuật ngữ
“tình trạng khẩn cấp” được sử dụng dưới
nhiều dạng thức nhằm phân biệt giữa các
56
Số 18(442) - T9/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
quốc gia bên ngoài (tình trạng thiết quân
luật), từ bất ổn nội địa (tình trạng khẩn cấp)
hoặc từ tự nhiên (tình trạng thiên tai)1.
- Vương quốc Anh
đe dọa gây thiệt hại tới đời sống bình yên
của con người (human welfare) hay tới môi
trường ở từng khu vực hay trên toàn quốc,
hay chiến tranh hoặc chủ nghĩa khủng bố là
mối đe dọa lớn tới đất nước5. Thiệt hại cho
đời sống bình yên con người hay cho môi
trường được định nghĩa chi tiết bao gồm sự
mất mát thực tế và tiềm tàng về sinh mạng,
ốm đau hay thương tật, vô gia cư, thiệt hại
về tài sản, sự gián đoạn trong cung ứng
các hàng hóa cơ bản hay dịch vụ sức khỏe,
sự gián đoạn trong hệ thống thông tin hay
giao thông, hoặc trong trường hợp về môi
trường, ô nhiễm đất đai, nguồn nước hay
không khí với các chất sinh học, hóa học
hoặc phóng xạ hay sự phá vỡ hay phá hủy
đời sống động thực vật. Đây là định nghĩa
rất rộng về tình trạng khẩn cấp6.
Tình trạng khẩn cấp được Nữ hoàng
tuyên bố theo đề nghị của Chính phủ. Trong
trường hợp quy trình như vậy không thể
được tuân theo, Thủ tướng hay bất kỳ bộ
trưởng có thể quyết định về các quy định
khẩn cấp7. Quyết định này phải được Nghị
viện Anh phê chuẩn sau 7 ngày; trường hợp
Nghị viện thông qua, Quyết định về tình
trạng khẩn cấp sẽ hết hiệu lực8.
Ở nước Anh vào cuối thế kỷ 19, giữa
lúc bạo loạn, Chính phủ đã phải ban hành
một sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation
Acts (Sắc lệnh Duy trì Hoà bình), sau đó
được Quốc hội Anh biểu quyết thành luật
vào năm 1920, với tên gọi được thay đổi
thành Luật Quyền lực trong tình trạng
khẩn cấp (Emergency Power Acts)2 có hiệu
lực đến năm 2004. Văn bản luật này cho
phép Chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn
cấp trong trường hợp xảy ra đình công trên
diện rộng hay bạo loạn làm tê liệt các hoạt
động xã hội thông thường hoặc gây rối
loạn an ninh. Bên cạnh đó, văn bản luật
này cũng cho phép Chính phủ sử dụng tất
cả các biện pháp cần thiết để vãn hồi trật
tự công cộng3.
Hiện nay, Luật Dự phòng dân sự năm
2004 (Civil Contingencies Act of 2004)4
đã thay thế các văn bản luật khẩn cấp ra
đời trước đó. Luật Dự phòng dân sự năm
2004 định nghĩa tình trạng khẩn cấp rất rõ
ràng, bao gồm các sự kiện hay tình huống
1
Elliot Bulmer, Emergency Powers: International IDEA Constitution - Building Primer 18, International
IDEA, p.17.
2
ukpga_19200055_en.pdf.
3 Bùi Đức Mãn, Lịch sử nước Anh, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh, năm 2002, tr.140.
4 Civil Contingencies Act 2004, http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2004/20040036.htm. Relevant in this context
is mainly Part 2 of that Act, entitled “Emergency Powers”, theo Anna Khakee (2009), p.27.
5
Anna Khakee (2009), Securing Democracy? A Comparative Analysis of Emergency Powers in Europe,
Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Policy Paper – №30, p.27.
6
Các nhà phân tích chỉ trích “Triple Lock”, nhưng nhấn mạnh rằng nó không rõ ràng sinh ra từ đạo luật,
và rằng 3 điều kiện đều không cần phải được quyết định một cách khách quan. Walker, Clive and James
Broderick (2006). The Civil Contingencies Act 2004 Risk, Resilience and the Law in the United Kingdom
Oxford University Press. pp.154, 158 and 160, theo Anna Khakee (2009), p.27.
7 Điều 20, Civil Contingencies Act 2004.
8 Điều 27(1), Civil Contingencies Act 2004.
Số 18(442) - T9/2021
57
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
- Thụy Sĩ 9
tình huống khủng hoảng nghiêm trọng như
chiến tranh hay thảm họa tự nhiên trên diện
rộng, điều khiến các cơ quan cao nhất, đặc
biệt là Quốc hội không thể hoạt động bình
thường13. Theo học thuyết này, Quốc hội,
nếu có thể được triệu tập, sẽ quyết định về
tình trạng khẩn cấp và về việc chuyển giao
quyền lực cho Chính phủ liên bang. Nếu
Quốc hội không thể được triệu tập, Chính
phủ liên bang có thể tự tuyên bố tình trạng
khẩn cấp và ban hành các quyết định cần
thiết, kể cả các quyết định trái Hiến pháp
(unconstitutional)14. Tuy nhiên, quyết định
của Chính phủ liên bang về tình trạng khẩn
cấp bị giới hạn về thời gian, thời hạn thông
thường là 01 năm15.
Hiến pháp Thụy Sĩ không định nghĩa về
tình trạng khẩn cấp mà sử dụng các thuật
ngữ như: “các mối đe dọa nghiêm trọng tới
an ninh trong nước”, “tình trạng ngoại lệ”,
“tình trạng khẩn cấp”, “thảm họa” và “sự
can thiệp đe dọa nghiêm trọng tới trật tự
công cộng, an ninh bên trong và bên ngoài”.
Trước đây, các văn bản luật của Thụy Sĩ có
quy định về tình trạng khẩn cấp, nhưng vào
năm 2003, Quốc hội Thụy Sĩ đã bãi bỏ quy
định có liên quan trong 23 văn bản luật,
với lý do là chúng đã cũ và mất mục đích
(purposeless – sans objet),10 việc đưa ra một
quy định mới về tình trạng khẩn cấp trên cơ
sở Hiến pháp sẽ là “tốn công sức, vô nghĩa
và hàm chứa rủi ro”,11 một quy định như
vậy có nguy cơ làm chậm quá trình ra quyết
định trong các tình huống mà cần phải đưa
ra các biện pháp một cách nhanh chóng và
có mối quan ngại rằng, các quy tắc thành
văn liên quan tới tình trạng khẩn cấp sẽ
khiến chính quyền ít e dè hơn trong việc sử
dụng chúng trong các tình huống ngoại lệ12.
Như vậy, Thụy Sĩ đã vận dụng học thuyết
về sự cần thiết (droit de nécessité). Học
thuyết này có thể được áp dụng trong các
- Cộng hòa Liên bang Đức16
Điều 48 Hiến pháp Weimar 1919 trao cho
Tổng thống Đức thẩm quyền rộng lớn trong
việc ban hành tình trạng khẩn cấp, trong đó
có quyền ban hành quy định hạn chế hay
đình chỉ một số quyền cơ bản của con người
và sử dụng các lực lượng vũ trang. Trong
những năm trước và trong Chiến tranh thế
giới thứ II, Điều 48 Hiến pháp Weimar đã
được viện dẫn tới 250 lần,17 và trong năm
1933, Hitler đã tuyên bố tình trạng khẩn cấp
9 Anna Khakee (2009), p.19.
10 “Une nouvelle réglementation du droit de nécessité ne s’impose pas” Communiqués, Federal Department of
160.html, theo Anna Khakee (2009), p.19.
11 Anna Khakee (2009), p.19.
12 Anna Khakee (2009), p.19.
13
Bellanger, Franꢀois (2001). “Droit de nécessité et état d’exception” in Daniel Thꢁrer, Jean F. Aubert
Jꢂrg P. Mꢁller och Oliver Diggelmann (Eds.), Verfassungsrecht der Schweiz, pp.1268-9; “Une nouvelle
réglementation...” opt cit, theo Anna Khakee (2009), p.19.
14 Venice Commission opt cit “Concept of public emergency”, Bellanger, Franꢀois opt cit p.1269, theo Anna
Khakee (2009), p.19.
15 Hiến pháp Thụy Sĩ, các điều 140 (1)(c), 141(1)(b), 165, và 185.
16 Anna Khakee (2009), pp.20-21.
17 Scheppele, Kim opt cit., p. 1008, theo Anna Khakee (2009), p.20.
58
Số 18(442) - T9/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
kéo dài tới hết cuộc chiến vào năm 194518.
Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Nhà
nước Đức rất cẩn trọng trong việc đưa
ra bất kỳ quy định Hiến pháp nào về tình
trạng khẩn cấp.
Hạ viện và Thượng viện Đức, sự thay thế
2 viện bởi Ủy ban Hỗn hợp để đảm bảo sự
giám sát tối thiểu của nghị viện trong những
thời điểm khủng hoảng nghiêm trọng khi
không thể triệu tập cả 2 viện, sự duy trì hoạt
động của Tòa án Công lý liên bang như là
tòa cao nhất cho kháng cáo, v.v..
Các tu chính án (amendments) với Luật
cơ bản của Đức (Hiến pháp Đức) đều rất chi
tiết. Chúng kết hợp các nội dung của biện
pháp khẩn cấp mà ít hiến pháp của nước
khác đề cập tới, ví dụ như các nhiệm vụ
nhất định có thể chuyển giao cho lực lượng
vũ trang trong thời gian áp dụng tình trạng
khẩn cấp, việc chuyển giao quyền lập pháp
nhất định và các quyền kiểm soát lực lượng
cảnh sát từ cấp bang tới cơ quan liên bang,
các quy tắc liên quan tới tài chính trong tình
trạng khẩn cấp, việc ban hành tuyên bố tình
trạng phòng vệ...
Trong bối cảnh châu Âu, tính chất độc
đáo của nước Đức thể hiện ở chỗ, quy định
hiến pháp vô cùng chi tiết, khiến các đạo
luật bổ sung của Liên bang hầu như không
còn cần thiết19. Những quy định này cũng
cho phép tạo một cơ chế bảo vệ từ xa, nhằm
đảm bảo sự liên tục của hệ thống dân chủ,
với vai trò cốt yếu của nghị viện trong
việc tuyên bố và chấm dứt tình trạng khẩn
cấp, các quyền hiến định liên quan tới các
hoạt động tiếp theo của Tòa án hiến pháp,
18
- Na Uy20
Hiến pháp Na Uy, tương tự như của Thụy
Sĩ, đề cập rất ít tới tình trạng khẩn cấp. Tuy
nhiên, ngược lại với Thụy Sĩ, Na Uy có
một Đạo luật Dự phòng (Beredskapsloven)
chứa các quy định về quyền ra quyết định
và phân chia quyền lực trong tình huống
khủng hoảng nghiêm trọng như chiến
tranh hay có sự đe dọa chiến tranh21. Đạo
luật Dự phòng quy định rằng, nếu Nghị
viện (Storting) không thể hoạt động bình
thường do chiến tranh, Nhà Vua (thực tế là
Chính phủ) được trao quyền đưa ra tất cả
các quyết định mà được xem là cần thiết để
bảo vệ lợi ích quốc gia. Nghị viện sẽ được
thông báo về các quyết định đó sớm nhất
có thể, và ngay lập tức sau phiên họp tiếp
theo của nghị viện, các quyết định đó sẽ tự
động bị hủy bỏ. Trong thời chiến hay khi
đất nước đối diện với chiến tranh cận kề
hay mối nguy hại tới an ninh, chủ quyền
quốc gia, Nhà Vua có quyền ban hành các
Schweiger, Gaꢃlle (2005). “Die Notstandsverfassung” Studienarbeit GRIN Verlag fꢁr akademische Texte,
Dokument Nr. V56999, Chapter. 1; Benda, Ernst “Notstandsverfassung” Bundeszentrale fꢁr politische
Jakab, András (2006). “Luật hiếp pháp Đức và học thuyết về tình trạng khẩn cấp - German Constitutional Law
and Doctrine on State of Emergency – Paradigms and Dilemmas of a Traditional (Continental) Discourse”
German Law Journal Nr. 5, 1 May, theo Anna Khakee (2009), p.20.
19 Do đó, chỉ có 1 loạt các luật công nghệ về cung cấp năng lượng và điện, giao thông đường không, đường
sắt và đường biển, dịch vụ bưu chính v.v.. (Notstandsgesetze, http://www.rechtliches.de/Gesetze_17.html)
cũng như các quy định về hoạt động của nghị viện và Ủy ban Hỗn hợp trong thời gian biện pháp khẩn
cấp. (Geschꢄftsordnung fꢁr das Verfahren nach Artikel 115 d des Grundgesetzes, Geschꢄftsordnung fꢁr den
Gemeinsamen Ausschuss), theo Anna Khakee (2009), p.21.
20 Anna Khakee (2009), pp.21-22.
lovdata.no/all/hl-19501215-007.html, theo Anna Khakee (2009), p.21.
Số 18(442) - T9/2021
59
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
quy định mang tính bắt buộc để đảm bảo
an ninh quốc gia, trật tự và sự thịnh vượng
của cộng đồng, các nhu yếu phẩm, và việc
phòng vệ quân sự và dân sự. Những quy
định như vậy có thể trái với các đạo luật
hiện hành, nhưng Nghị viện cần được thông
báo về chúng sớm nhất có thể và sẽ ngay lập
tức được triệu tập. Nghị viện có thể hủy bỏ
các quy định như vậy, nhưng nếu họ chọn
cách không hủy bỏ thì các quy định đó cần
được chuyển thành đạo luật theo trình tự lập
pháp của nghị viện. Đạo luật đó cũng chứa
các quy định cụ thể áp dụng cho các khu
vực mà Nhà nước mất khả năng kiểm soát
do chiến tranh hay do những khủng hoảng
nghiêm trọng khác. Luật hình sự cũng có
thể thay đổi trong những tình huống chiến
tranh, có sự đe dọa chiến tranh, hay khi an
ninh và chủ quyển quốc gia bị đe dọa. Tuy
nhiên, đạo luật không đề cập tới các quyền
và tự do nào được bảo đảm trong các tình
trạng như vậy, hay liệu nó có bao gồm các
điều khoản cụ thể với mục đích bảo vệ sự
sống còn của trật tự hiến pháp hay không.
Mặc dù Đạo luật Dự phòng trao cho
Chính phủ quyền lực to lớn trong thời
gian khủng hoảng, Na Uy vẫn sử dụng học
thuyết về sự cần thiết. Theo học thuyết này,
“tình trạng khẩn cấp hợp pháp hóa hành vi
mà trong các trường hợp thông thường sẽ là
vi phạm hiến pháp”22. Học thuyết về sự cần
thiết chỉ có thể được dùng trong tình trạng
khẩn cấp nghiêm trọng, khi mà các lợi ích
cốt lõi của quốc gia sẽ bị xâm hại nếu chỉ
gắn chặt với các biện pháp thông thường.
Nói chung, ở đây ngụ ý rằng quyền lực của
Chính phủ có thể được mở rộng, trong khi
quyền lực của nghị viện bị giảm sút hoặc
thậm chí là bị triệt tiêu, và những quy tắc
thông thường cho việc ra quyết định của
Chính phủ là không cần thiết phải tuân theo.
Các vi phạm hiến pháp và vi phạm Đạo luật
Dự phòng là được phép23. Do đó, có thể
thấy cơ chế của Na Uy về biện pháp khẩn
cấp là sự lai ghép 2 mặt: một mặt, hệ thống
quy định hợp pháp, dành cho Nghị viện vai
trò quan trọng trong giám sát hành động
của Chính phủ trong tình trạng khẩn cấp; và
mặt khác, trong bối cảnh khủng hoảng cực
kỳ nghiêm trọng, học thuyết về sự cần thiết
cho phép tập trung gần như toàn bộ quyền
lực nhà nước vào tay Chính phủ.
- Cộng hoà Pháp24
Ngược lại với Na Uy và Thụy Sĩ, Pháp
không sử dụng học thuyết về sự cần thiết,
nhưng những quyền lực đặc biệt của Tổng
thống (presidential pouvoirs exceptionnels)
lại rất rộng và ít được quy định cụ thể, cho
nên trên thực tế, chúng tương tự như học
thuyết về sự cần thiết. Điểm khác biệt quan
trọng là những quyền lực to lớn này của
Tổng thống không nằm ngoài Hiến pháp,
mà được quy định bởi Điều 16 Hiến pháp
Cộng hoà Pháp năm 195825.
Theo Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm
1958, Tổng thống, sau khi hỏi ý kiến chính
thức của Thủ tướng, Chủ tịch hai Viện và
Hội đồng Hiến pháp, có thể áp dụng các biện
pháp đối phó với tình trạng khẩn cấp mà đe
dọa nghiêm trọng, trực tiếp hay làm đình trệ
22. Andenæs, Johs. och Arne Fliflet (2006). Statsforfatningen i Norge, 10. utg. Oslo: Universitetsforlaget, p.
502, bản dịch của Anna Khakee, theo Anna Khakee (2009), p.22.
23 Andenæs och Fliflet, opt cit., pp.503-6, theo Anna Khakee (2009), p.22.
24 Anna Khakee (2009), pp.22-24.
25 Để có cái nhìn toàn diện về cách thức xếp loại cơ chế của Pháp về quyền lực khẩn cấp, xem Saint-Bonnet, Franꢀois
(2001). L’Etat d’exception Paris: Presses Universitaires de France, pp. 5-28, theo Anna Khakee (2009), p.22.
60
Số 18(442) - T9/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
“những định chế của chính thể Cộng hòa,
nền độc lập của quốc gia, sự toàn vẹn lãnh
thổ hay việc thi hành các hiệp ước quốc
tế và sự điều hành của các cơ quan công
quyền do Hiến pháp quy định”. Tổng thống
có nghĩa vụ tuyên bố tình trạng khẩn cấp
và thông báo với quốc dân các biện pháp sẽ
được áp dụng bởi các chủ thể công quyền
để đối phó với tình trạng khẩn cấp26.
và trong các trường hợp mà thẩm quyền
quân sự suy yếu; và tăng thêm quyền kiểm
soát, ví dụ như quyền được khám xét nơi
ở của người dân bất kể ngày hay đêm. Tất
cả các quyền khác vẫn được trao cho các
cơ quan dân sự, và các quyền hiến định
và quyền tự do khác của con người vẫn có
hiệu lực.
Luật về tình trạng khẩn cấp quy định
rằng tình trạng khẩn cấp có thể được tuyên
bố bởi Chính phủ cho toàn bộ hay một phần
của lãnh thổ quốc gia (bao gồm những bộ
phận không thuộc chính quốc) trong trường
hợp nguy hiểm trực tiếp do các vụ tấn công
nghiêm trọng vào trật tự xã hội hay trong
tình huống thiên tai. Tình trạng khẩn cấp
có nhiều điểm giống với tình trạng phong
tỏa (trên phương diện tuyên bố, kéo dài,
và những hạn chế trong những quyền tự
do nhất định); điểm khác biệt là trong tình
trạng khẩn cấp thì không có quyền hạn nào
được tự động chuyển giao cho các cơ quan
quân sự29.
Tình trạng phong tỏa và tình trạng khẩn
cấp trao cho Chính phủ (hay các cơ quan
quân sự trong tình trạng phong tỏa) quyền
hạn quan trọng, nhưng quyền đó cũng bị
giới hạn. Ngược lại, quyền hạn đặc biệt
(pouvoirs exceptionnels), được quy định
tại đoạn 16 Hiến pháp Pháp, về cơ bản trao
cho Tổng thống đặc quyền (carte blanche)
về lập pháp và hành pháp30. Nếu có mối đe
dọa nghiêm trọng và trực tiếp tới các thể
Pháp luật của Pháp quy định 3 cấp độ
của tình trạng khẩn cấp. Ngoài quyền
lực đặc biệt, còn có tình trạng phong tỏa
(a state of siege) được quy định trong
đoạn 36 Hiến pháp và Luật Quốc phòng
(Defence Law),27 và tình trạng khẩn cấp
(state of emergency), quy định trong Loi
instituant un état d’urgence of 1955 (đạo
luật này có trước Hiến pháp)28. Tình trạng
phong tỏa được tuyên bố khi có mối đe
dọa trực tiếp do chiến tranh từ bên ngoài (a
foreign war - guerre étrangère) hay do cuộc
nổi dậy vũ trang. Quyết định được đưa ra
bởi Chính phủ, nhưng bất kỳ sự kéo dài
nào trên 12 ngày cũng phải được cho phép
bởi Nghị viện. Tác động chủ yếu của tình
trạng phong tỏa là để chuyển giao một số
quyền lực nhất định từ các cơ quan dân sự
tới các thể chế quân sự. Những quyền này
bao gồm: thẩm quyền về cảnh sát và trách
nhiệm bảo đảm trật tự công cộng (bao gồm
các quyết định về hạn chế quyền tự do hội
họp và áp dụng quyền kiểm duyệt báo chí);
các quyền tư pháp trong các vụ án hình sự
26 Tuyển tập Hiến pháp các nước trên thế giới, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010.
27 Code de la défense, parti 2, livre I titre II http://www.defense.gouv.fr/defense/content/download/86693/
779255/file/ code_defense_legislatif_2007.pdf, theo Anna Khakee (2009), p.22.
28
loidu3avril1955EtatDUrgence.pdf, theo Anna Khakee (2009), p.23.
29 Thénault, Sylvie (2007). ”L’état d’urgence (1955-2005): de l’Algérie coloniale à la France contemporaine”
Mouvement social P 8° 1233 n°218, pp.63-78, theo Anna Khakee (2009), p.23.
30 Ackerman opt cit., pp.1038-9; footnote 19, theo Anna Khakee (2009), p.24.
Số 18(442) - T9/2021
61
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
chế của nước Pháp, tới sự độc lập, toàn vẹn
lãnh thổ hoặc việc thực hiện các cam kết
quốc tế của Pháp, và các cơ quan chính phủ
theo Hiến pháp không thể hoạt động bình
thường, Tổng thống có thể quyết định sử
dụng quyền hạn đặc biệt. Nhưng trước khi
đưa ra quyết định trên, Tổng thống phải
tham vấn Thủ tướng Chính phủ cũng như
Chủ tịch của 2 Viện, và Tòa án Hiến pháp.
Tóm lại, cơ chế của Pháp kết hợp 2 mô
hình rất khác biệt về quyền hạn khẩn cấp:
một mặt, những tình trạng khẩn cấp và tình
trạng phong tỏa được quy định tương đối tốt
xét về sự kiểm tra và cân bằng quyền lực,
và về việc đảm bảo các quyền con người, và
mặt khác, trong những khủng hoảng nghiêm
trọng, cho phép Tổng thống có những quyền
hạn đặc biệt và rất lớn mà không được quy
định cụ thể nhưng không có bất kỳ cơ chế
đối lập thực sự nào để cân bằng.
và sự thiếu hụt trong việc cung ứng các nhu
yếu phẩm; (ii) Tình trạng khẩn cấp được
tuyên bố khi hệ thống chính trị hoặc trật tự
công cộng bị phá vỡ nghiêm trọng, và (iii)
Tình trạng phong tỏa trong tình huống thực
hay nguy cơ có bạo loạn hay các hành vi vũ
trang trực tiếp chống lại chủ quyền, độc lập,
toàn vẹn và trật tự hiến pháp của quốc gia.
Trong các tình huống nêu trên, tình trạng
khẩn cấp tác động tới những quyền và tự
do cá nhân ở mức độ rộng hơn. Đạo luật cơ
bản quy định cụ thể mức độ mà các quyền
và tự do có thể bị hạn chế trong tình trạng
khẩn cấp, trong đó bao gồm khả năng và
điều kiện được khám xét nhà ở; kiểm duyệt
báo chí; và việc hạn chế quyền tự do hội
họp, v.v..
Tóm lại, cơ chế pháp lý về tình trạng
khẩn cấp của Tây Ban Nha được quy định
tương đối chặt chẽ, tập trung vào việc bảo
đảm các quyền con người và duy trì vai trò
của Nghị viện thậm chí trong thời gian áp
dụng biện pháp khẩn cấp. Song hệ thống
của Tây Ban Nha không chặt chẽ như hệ
thống của Đức khi xét tới cơ chế bảo vệ các
thể chế dân sự.
- Tây Ban Nha
Hiến pháp Tây Ban Nha có những quy
định tương đối chi tiết về việc tuyên bố và
kéo dài 3 loại biện pháp khẩn cấp đó là: tình
trạng báo động, tình trạng khẩn cấp, và tình
trạng phong tỏa (estado de alarma, estado
de excepción và estado de sitio). Nhưng
khác với Đức, quy định của Hiến pháp Tây
Ban Nha không toàn diện, và 3 tình huống
khẩn cấp được quy định cụ thể hơn trong
một đạo luật cơ bản là Ley Orgánica năm
1981. Đạo luật này giải thích chi tiết các
trường hợp mà theo đó thiết lập nên 3 dạng
biện pháp khẩn cấp khác nhau đó là: (i)
Tình trạng báo động được tuyên bố ở một
phần hay toàn quốc trong các tình huống
thiên tai hoặc tai nạn như động đất, lũ lụt
hay hỏa hoạn trên diện rộng; bệnh dịch; sự
gián đoạn trong các dịch vụ công thiết yếu;
- Phần Lan31
Phần Lan giống Anh ở các điểm chung
cơ bản đó là: Cả hai nước đưa ra rất ít hoặc
không có quy tắc hiến định nào về tình trạng
khẩn cấp. Nước Anh với lý do đơn giản là
vì không có một bản Hiến pháp thành văn,
nhưng Phần Lan thì có Hiến pháp nhưng
cũng không có quy định về tình trạng khẩn
cấp. Thay vào đó, Phần Lan có những đạo
luật với những nội dung chi tiết về các biện
pháp khẩn cấp.
Hai đạo luật của Phần Lan gần đây là
đạo luật Dự phòng (Contingency Law)
31 Anna Khakee (2009), pp.26-27.
62
Số 18(442) - T9/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
và đạo luật về tình trạng phòng vệ (Law
on the State of Defence),32 đưa ra các quy
định rất chi tiết để áp dụng trong các tình
huống khẩn cấp. Hai đạo luật quy định hai
hình thức và hai cấp độ của biện pháp khẩn
cấp. Thứ nhất là “các tình trạng ngoại lệ”
(exceptional circumstances), và thứ hai
là tình trạng phòng vệ. Điều này có nghĩa
là trong tình trạng phòng vệ, đạo luật Dự
phòng (điều chỉnh các tình trạng ngoại lệ)
cũng sẽ được áp dụng, trừ khi đạo luật về
tình trạng phòng vệ có quy định khác. “Các
tình trạng ngoại lệ” được giải thích khá chi
tiết. Chúng bao gồm chiến tranh và tình
trạng sau xung đột, nguy cơ chiến tranh (nội
chiến hay mang tính quốc tế), mối đe dọa
nghiêm trọng tới đời sống và nền kinh tế
quốc gia, các tai nạn nghiêm trọng… Tình
trạng phòng vệ có thể được đưa ra trong
trường hợp bạo động hoặc chiến tranh trực
tiếp xảy ra tại Phần Lan.
Xét tổng quát, các quy định của pháp
luật về tình trạng khẩn cấp của Phần Lan
rất chi tiết, kết hợp những danh mục dài các
biện pháp cụ thể mà Chính phủ có thể áp
dụng và những điều khoản liên quan tới các
quyền con người không thể bị hạn chế trong
trong tình trạng khẩn cấp.
2. Những giá trị tham khảo cho Việt Nam
Từ việc nghiên cứu các quy định của
pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số
quốc gia châu Âu nêu trên, có thể rút ra một
số giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện
pháp luật về vấn đề này ở Việt Nam.
Điều này là hợp lý để có thể nhanh chóng
hóa giải những nguy cơ đe dọa đến sự tồn
vong của quốc gia. Tuy nhiên, nó cũng tạo
ra rủi ro lớn về sự lạm quyền của nhánh
hành pháp. Vì vậy, trong việc hoàn thiện
pháp luật về tình trạng khẩn cấp, cần chú
trọng xây dựng, củng cố cơ chế giám sát,
kiềm chế quyền lực của nhánh hành pháp.
Ngay cả ở những quốc gia cho phép nhánh
hành pháp thực hiện những biện pháp vượt
khỏi khuôn khổ thông thường của Hiến
pháp trong tình trạng khẩn cấp, các luật
hoặc quyết sách đặc biệt đó vẫn phải chịu
giới hạn bởi những nguyên tắc chung về
hạn chế quyền con người hoặc hạn định
về thời gian đã được Hiến pháp xác quyết.
Một số biện pháp có thể được cân nhắc
như sau:
Thứ nhất, để phòng ngừa, ngăn chặn sự
lạm quyền của nhánh hành pháp trong bối
cảnh khẩn cấp, cần xác lập các quy tắc hiến
định và luật định rõ ràng về thẩm quyền,
điều kiện, nội dung, phạm vi… của việc
tuyên bố và thực thi các biện pháp ứng phó
tình trạng khẩn cấp. Đặc biệt, cần quy định
rõ các nguyên tắc hạn chế quyền con người
trong tình trạng khẩn cấp, cùng với các
quyền có thể bị hạn chế, các quyền không
thể bị hạn chế, cũng như cách thức hạn chế
quyền con người. Cũng cần lưu ý là những
hạn chế về quyền con người không được đi
ngược với bản chất pháp lý của quyền ấy
và không được gây ảnh hưởng đến việc thụ
hưởng các quyền và tự do khác mà không bị
hạn chế bởi tình trạng khẩn cấp.
Về cơ bản, có thể khẳng định rằng, trong
tình trạng khẩn cấp, nhánh hành pháp của
Nhà nước thường được ưu tiên trao quyền
hành động so với các nhánh quyền lực khác.
32
Thứ hai, cần xác lập các cơ chế (thiết
chế và thể chế) ngăn chặn và xử lý hành
động lạm quyền vi phạm nhân quyền trong
Số 18(442) - T9/2021
63
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
hợp đều cần gắn với vai trò của Quốc hội.
Nếu không thể triệu tập họp Quốc hội để
bàn về việc tuyên bố áp dụng biện pháp
khẩn cấp thì có thể xây dựng một cơ chế
dự phòng với sự tham gia của nhiều cơ
quan (ví dụ như Ủy ban thường vụ Quốc
hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, ..). Cơ chế
này sẽ thích hợp hơn việc cho phép cơ quan
hành pháp mặc nhiên đưa ra quyết định của
riêng mình.
- Cần quy định phải có sự cho phép của
Quốc hội mới có thể kéo dài thời hạn của
biện pháp khẩn cấp. Điều này giúp Quốc
hội có khả năng thường xuyên và công khai
cân nhắc tính cần thiết của việc duy trì tình
trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, cũng cần quy
định về một quy trình lập pháp nhanh hơn
trong tình trạng khẩn cấp, nhằm phòng ngừa
việc viện dẫn tình trạng khẩn cấp để bỏ qua
quyền ra quyết định của Quốc hội;
- Cần có quy định bắt buộc triệu tập
Quốc hội ngay sau khi tuyên bố tình trạng
khẩn cấp, và kéo dài nhiệm kỳ Quốc hội cho
tới khi tình trạng khẩn cấp kết thúc. Thêm
vào đó, cần có cơ chế đảm bảo việc thực thi
Hiến pháp và các luật, kể cả trong tình trạng
khẩn cấp, bằng cách cấm việc sửa đổi hay
vô hiệu hoá những văn bản này ngay trước,
trong hoặc ngay sau tình trạng khẩn cấp.
- Cần thiết lập và duy trì hoạt động của
thiết chế bảo hiến (nếu được xây dựng) và
các tòa án theo các quy tắc thông thường
kể cả trong tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh
đó, cần xây dựng một cơ chế mạnh mẽ để
bảo vệ quyền con người cả trong tình trạng
khẩn cấp theo hướng các quyết định của
hành pháp mang tính cá biệt đều có thể bị
tình trạng khẩn cấp. Trong vấn đề này, cơ
chế bảo hiến có vai trò đặc biệt quan trọng
trong việc xử lý những vi phạm đã xảy ra.
Trong khi đó, cơ chế phân quyền và kiểm
soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp,
hành pháp và tư pháp có ý nghĩa ngăn chặn
những hành động mà có thể xảy ra trong
thực tế. Tất cả các cơ chế này đều cần được
vận dụng để nâng cao hiệu quả bảo đảm
quyền con người trong tình trạng khẩn cấp.
Ngay cả với những trường hợp trao quyền
tuyệt đối cho nhánh hành pháp trong tình
trạng khẩn cấp (như Thụy Sĩ), quyền lực đó
vẫn bị kiểm soát bởi các nguyên tắc hiến
định về thời hạn và trưng cầu dân ý. Hơn
nữa, bản thân việc nhánh lập pháp có thể
trao quyền tuyệt đối cho nhánh hành pháp
cũng phải được hiến định.
Thứ ba, cần củng cố các thiết chế và
thể chế dân chủ trong xã hội (các tổ chức
xã hội, tổ chức phi chính phủ, các cơ quan
báo chí, các diễn đàn công dân…) để hỗ trợ
Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực,
và giám sát sự lạm quyền trong bối cảnh
khẩn cấp. Bên cạnh đó, cũng cần tận dụng
các cơ chế quốc tế và khu vực để ngăn chặn
và xử lý những vi phạm nhân quyền trong
tình trạng khẩn cấp, khi mà đã vận dụng hết
những cơ chế trong nước để giải quyết vấn
đề mà không đạt hiệu quả.
Trong quá trình xây dựng cả ba biện pháp
nêu trên, để hạn chế sự lạm dụng quyền lực,
bảo vệ hiệu quả nền dân chủ trong những
tình huống khẩn cấp, cần chú ý đến các khía
cạnh cụ thể như:
- Xây dựng một hệ thống quy định chặt
chẽ cho việc tuyên bố, kéo dài và chấm
dứt biện pháp khẩn cấp, trong từng trường
khởi kiện ra trước tòa án.
64
Số 18(442) - T9/2021
9 trang
18/05/2022
3480
Bạn đang xem tài liệu "Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số nước châu Âu và kinh nghiệm cho Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- phap_luat_ve_tinh_trang_khan_cap_o_mot_so_nuoc_chau_au_va_ki.pdf
