Cải cách pháp luật Việt Nam về đất đai

CẢI CÁCH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ ĐẤT ĐAI

PGS. TS. Ngô Huy Cương

Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội

Giới thiệu

Chính sách và pháp luật về đất đai ở Việt Nam đã ngày càng nhanh

chóng tỏ ra bất cập, trong khi, hiện nay trên thế giới, người ta luôn luôn xem

chính sách về đất đai là một chính sách công hàng đầu ở tất cả các nước, nhất

là ở những nước đang phát triển, những nước có nền kinh tế chuyển đổi. Vậy

việc sửa đổi hay cải cách căn bản và toàn diện chính sách và pháp luật về đất

đai ở Việt Nam là một nhu cầu bức bách để giảm bớt sự bất bình đẳng, căng

thẳng và xung đột trong đời sống xã hội mà có nguy cơ ảnh hưởng tới cả an

ninh và quốc phòng.

Bài viết trình bày những vấn đề lý luận nền tảng, kinh nghiệm quốc tế

về chính sách và pháp luật đất đai, đồng thời phê bình pháp luật đất đai của

Việt Nam để tập trung làm rõ các định hướng chủ yếu trong việc cải cách căn

bản pháp luật của Việt Nam về đất đai, kể cả về kỹ thuật pháp lý.

Bài viết sử dụng các phương pháp mô tả và phân tích luật học, định

danh pháp lý, phân loại pháp lý, quan hệ pháp luật hóa các quan hệ xã hội, so

sánh pháp luật… Nội dung chủ yếu của bài viết được chia thành ba mục: (i)

Mục I nói về “Nền tảng lý luận của chính sách và pháp luật đất đai”; (ii) Mục II

nói về “Phê bình pháp luật đất đai hiện hành của Việt Nam; và (iii) Mục III nói

về “Định hướng cải cách pháp luật đất đai của Việt Nam”.

I. Nền tảng lý luận của chính sách và pháp luật đất đai

1. Vai trò và ý nghĩa chung của chính sách đất đai và chỉnh sửa chính

sách đất đai

Chính sách đất đai luôn là một chính sách công hàng đầu, nhất là ở

những nước đang phát triển hiện nay. Nó đã từng có vai trò cực lớn mang tính

chất quyết định, làm thay đổi nền tảng đời sống xã hội ở những nước tiến hành

cách mạng xã hội chủ nghĩa trước kia.

6

Định nghĩa vắn tắt của ba tổ chức quốc tế (bao gồm: African Union,

African Development Bank, và Economic Commission for Africa) về chính

sách đất đai như sau: “Chính sách đất đai là một tập hợp các nguyên tắc được

thỏa thuận để điều chỉnh quyền sở hữu (hoặc để tiếp cận tới), việc sử dụng và

quản lý tài nguyên đất nhằm nâng cao sức sản xuất và đóng góp cho sự phát

triển xã hội, kinh tế, chính trị và môi trường và làm giảm đói nghèo.”¹Định

nghĩa này không chỉ cho thấy những nội dung chủ yếu của chính sách đất đai,

mà còn cho thấy qui trình dân chủ trong việc thiết kế và quyết định chính sách

thông qua đồng thuận xã hội. Đất đai của một quốc gia là nơi chung sống của

cả cộng đồng chính trị xây dựng nên quốc gia đó, cho nên tạo được sự đồng

thuận trong việc thiết lập chính sách đất đai là vô cùng cần thiết cho sự bình ổn

và phát triển của cộng đồng ấy.

Chính sách đất đai, theo một nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển Châu

Á (Asian Development Bank), luôn được bàn luận trong bối cảnh phát triển

nông nghiệp; và qua đó người ta tìm thấy ở đó sự công bằng xã hội, “sức khỏe

chính trị” (political health), sự gia tăng của sản lượng nông nghiệp và sự duy trì

phát triển toàn diện². Nhưng những nhận xét đó có lẽ chỉ là những nhận xét về

vai trò của chính sách đất đai tại những nước có nền chính trị ổn định.

Nếu xét đất đai từ giác độ là đối tượng của các quyền, thì có thể thấy sở

hữu những thửa đất có sự khác biệt khá nhiều so với sở hữu những tài sản khác

vì sở hữu đất không chỉ đơn thuần là một vấn đề pháp lý, mà còn là một vấn đề

không thể bỏ qua của môi trường tự nhiên, công bằng xã hội và kinh tế, kể cả

an ninh và quốc phòng.

Vì thế, nói về thiết kế và quyết định chính sách đất đai ở những nước

đang phát triển, nhiều nhà nghiên cứu chính sách quốc tế khuyến nghị:

“Các chính sách đất đai là một yếu tố then chốt của những chính

sách công. Chúng có tầm ảnh hưởng to lớn về chính trị, kinh tế và xã hội

¹Africa Union-African Development Bank-Economic Commission for Africa, Land Policy in Africa:

North Africa Regional Assessment, Edited and designed by the ECA Publications and Conference

Management Section (PCMS), Addis Ababa, Ethiopia, 2010, p. VIII. Nguyên văn: “Land policy”: the

set of agreed principles to govern ownership (or access to), use and management of land resources to

enhance their productivity and contribution to social, economic, political and environmental

development and poverty alleviation.”

²R. S. Deshpande, Emerging Issues in Land Policy, Asian Development Bank, New Delhi, 2007, p. 1.

7

bởi vì chúng xác định cách thức mà theo đó mọi người quan hệ với nhau

trong lĩnh vực đất đai và tài nguyên thiên nhiên. Chúng có thể là bao

gồm hoặc loại trừ, tiếp cận tới đất đai, nhà ở và tài nguyên thiên nhiên

linh động hơn hoặc khắt khe hơn, và giúp củng cố hòa bình hoặc gia

tăng căng thẳng và xung đột. Các chính sách đất đai đã từ lâu là một

nguồn của loại trừ hơn là bao gồm. Giờ đây, khi đất đai gia tăng bất bình

đẳng, thì đó là vấn đề quan trọng hơn bao giờ hết mà thúc giục các chính

quyền cần hành động có dự tính làm cân bằng lại giữa sự phức tạp và

hỗn hợp những vấn đề luôn chất chứa sự bùng nổ liên quan tới đất đai

trong đất nước họ.”³

Những nhận định khái quát về chính sách đất đai, nhất là nhận định về

sự bất bình đẳng, gia tăng căng thẳng và xung đột trong khuyến nghị này

dường như đang được minh chứng thêm ở Việt Nam thông qua những vụ tranh

chấp đất đai vô cùng phức tạp đã từng xảy ra ở Tây Nguyên, Thái Bình, Hải

Phòng, Hà Nội, Hưng Yên, Thành phố Hồ Chí Minh..., và thông qua những vụ

tranh chấp nhỏ lẻ hơn liên quan tới đền bù giải phóng mặt bằng khi nhà đầu tư

lấy đất để làm các dự án khác nhau.

Nhận thức rõ về tầm quan trọng của đất đai, và với mong muốn cần có

một chính sách đất đai thích hợp với sự phát triển của đất nước, Tờ trình Dự án

Luật Đất đai ra Quốc hội năm 2012, Chính phủ Việt Nam viết “Đất đai là vấn

đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã

hội, sự ổn định và phát triển của đất nước”, tuy nhiên vẫn duy trì quan điểm

“Tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ

sở hữu và thống nhất quản lý”⁴. Là một nước nông nghiệp, nên chính sách đất

đai ở nước ta không thể không nhằm tới phát triển nông nghiệp và nông thôn.

Tuy nhiên việc cân đối để tiến hành công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa

luôn được đặt ra, thậm chí ngay cả vấn đề công nghiệp hóa và hiện đại hóa

nông nghiệp và nông thôn. Gần đây Đảng Cộng sản Việt Nam nhấn mạnh

³Technical Committee on “Land Tenure and Development”, Formalising land rights in developing

countries- Moving from past controversies to future strategies, Printed by XL-Print & Mailing, Paris,

March 2015, p. 15.

⁴Chính phủ, Tờ trình về Dự án Luật Đất đai (sửa đổi), Số 222/ TTr- CP ngày 06/09/2012, tr. 4.

8

“Công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, nông thôn là một nhiệm vụ quan

trọng hàng đầu của quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”⁵với một

trong các giải pháp chủ yếu là “Quy hoạch bố trí lại dân cư nông thôn gắn với

việc quy hoạch xây dựng công nghiệp, dịch vụ và phát triển đô thị ở các

vùng”⁶. Thực tế ở Việt Nam hiện nay, nông thôn, nông nghiệp khởi động sự

nghiệp đổi mới, cứu thua cho cái hiện đại và đô thị công nghiệp, nhưng người

nông dân phải bỏ làng ra đi làm thuê với giá rẻ mạt do thiếu đất, mất đất…⁷.

Vì vậy sự chỉnh sửa chính sách đất đai, thậm chí thiết kế lại chính sách

này, là việc hết sức cần thiết. Ngay ở Hoa Kỳ (một liên bang có đất đai rộng

lớn với mật độ dân cư thấp), nhưng các cơ quan hành pháp và tư pháp của liên

bang này phải thường xuyên cố gắng thiết lập những chính sách sử dụng đất để

đáp ứng các mối quan tâm mới nổi và nhu cầu phát triển⁸. Gần đây, Bộ Tài

nguyên và Môi trường vẫn khẳng định: “Việc tích tụ, tập trung ruộng đất là

bước đi cần thiết, đáp ứng đòi hỏi của tính hiệu quả trong sản xuất nông

nghiệp, tạo điều kiện để thực hiện thành công công nghiệp hóa, hiện đại hóa

nông nghiệp, nông thôn.”, và cho rằng “Đây là quan điểm nhất quán của Đảng

và Nhà nước ta”⁹.

2. Những nội dung chủ yếu của chính sách đất đai và pháp luật đất đai

FAO (Food and Agriculture Organization- Tổ chức Nông Lương Liên

Hiệp Quốc) đưa ra định nghĩa về đất đai như sau: “Đất đai là một khu vực có

thể phân định được của bề mặt trái đất, chứa đựng các thuộc tính sinh quyển

trực tiếp trên hoặc dưới bề mặt đó bao gồm thuộc tính cận bề mặt, khí hậu, thổ

nhưỡng và dạng địa hình, thủy học bề mặt (như những hồ nông, sông, đầm lầy,

và đất ngập nước), những lớp trầm tích cận bề mặt và trữ lượng nước ngầm liên

quan, thực vật và quần thể động vật, mô hình định cư của con người và kết quả

⁵Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương

Khóa X về Nông nghiệp, Nông dân và Nông thôn số 26- NQ/TW ngày 05/8/2008, điểm 1, Mục II.

⁶Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương

Khóa X về Nông nghiệp, Nông dân và Nông thôn số 26- NQ/TW ngày 05/8/2008, điểm 2, Mục I.

⁷Tương Lai, “Về nông thôn và nông dân” (tr. 9 – 127), Nông dân, nông thôn & nông nghiệp, những

vấn đề đang đặt ra, Nxb. Tri thức, Hà Nội, 2008, tr. 13.

⁸Robert R. Wright and Susan Webber Wright, Land Use in a Nutshell, Second Edition, St. Paul, Minn.

West Publishing Co., 1985, p. 9.

⁹Bộ Tài nguyên và Môi trường, Đề án thí điểm tính tụ, tập trung đất đai phục vụ thu hút đầu tư sản

xuất nông nghiệp tập trung, 2018, tr. 1.

9

vật lý của hoạt động trong quá khứ và hiện tại của con người (tôn tạo, các công

trình trữ nước hoặc thoát nước, đường xá, xây dựng…)”¹⁰Như vậy đất đai là

một khái niệm rất rộng, gắn chặt với môi trường và đời sống của con người,

nhất là các hoạt động kinh tế nông nghiệp và lâm nghiệp. Vì vậy nội dung

chính sách đất đai không chỉ dừng lại ở sử dụng đất. Tuy nhiên trong phạm vi

của luật đất đai, nội dung của chính sách đất đai có thể được xem xét ở mức độ

hẹp hơn.

Nội dung của chính sách đất đai bao gồm, nhưng không chỉ bao gồm:

(1) những vấn đề liên quan tới việc thủ đắc, phân bổ, bảo tồn, tôn tạo và phát

triển đất đai; (2) định hướng, mục tiêu và biện pháp chủ yếu liên quan tới lập

qui hoạch, kế hoạch và quản lý “sử dụng đất”; và (3) các khuyến khích liên

quan tới đất đai và phát triển bền vững, tăng trưởng xanh…

Chính sách công, nhất là chính sách đất đai ảnh hưởng rất lớn tới pháp

luật nếu như không muốn nói nó là linh hồn của pháp luật về đất đai, luật tài

sản. Ngoài việc xem lập qui hoạch và quản lý tài nguyên đất đai có ảnh hưởng

tích cực tới sự phát triển của đất nước bởi chúng giúp giành được sự phát triển

bền vững toàn diện¹¹, người ta còn nhận định rằng: Sự quan tâm của chính sách

công ảnh hưởng tới pháp luật về sử dụng đất với mức độ lớn hơn rất nhiều so

với bất kỳ lĩnh vực nào của pháp luật tài sản¹².

Khi nói tới chính sách đất đai ở những nước có nền kinh tế chuyển đổi

từ nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung sang nền kinh tế thị trường, trước hết

phải nói về chế độ sở hữu đất đai.

Xét từ giác độ kinh tế, người ta cho rằng tư tưởng trung tâm của hệ tư

tưởng cộng sản là sự đối lập với quyền tư hữu về tư liệu sản xuất; và như một

hệ quả trực tiếp, điều cấm chống lại quyền tư hữu tài sản được thể hiện trước

hết và cao nhất trong quan hệ đất đai; và vì thế ngay ngày hôm sau khi mới

giành được chính quyền từ Chính phủ lâm thời vào tháng 10/2017, những

¹⁰Xem Filipe Batista e Silva, Land Function: Origin and Evolution of the Concept, Cadernos Curso de

Doutoramento Em Geografia Flup, 2011, p. 68.

¹¹Africa Union-African Development Bank-Economic Commission for Africa, Land Policy in Africa:

North Africa Regional Assessment, Edited and designed by the ECA Publications and Conference

Management Section (PCMS), Addis AbabaEthiopia, 2010, p.1.

¹²Robert R. Wright and Susan Webber Wright, Land Use in a Nutshell, Second Edition, St. Paul,

Minn. West Publishing Co., 1985, p. 9.

10

người Bolshevik đã ban hành Sắc lệnh về đất đai xóa bỏ quyền sở hữu tư nhân

về đất đai¹³. Chế độ sở hữu này được củng cố qua Hiến pháp 1936 cho tới Hiến

pháp 1977 (bản Hiến pháp cuối cùng) của Liên Bang Cộng hòa Xã hội chủ

nghĩa Xô Viết (cũ). Các nước xã hội chủ nghĩa cũ cũng theo đó mà thiết lập

chế độ sở hữu khác biệt hay gọi xa xôi hơn là chế độ sở hữu toàn dân về đất

đai.

Bộ luật Dân sự 1950 theo kiểu Xô viết của Tiệp Khắc (từ Điều 155 tới

Điều 165) bắt đầu tách quyền sở hữu đất đai khỏi quyền sở hữu các công trình

được xây dựng trên đất. Và từ đó Đảng Cộng sản Tiệp Khắc từng bước tiến tới

xóa bỏ quyền tư hữu đất đai và biến Nhà nước thành chủ sở hữu tuyệt đối, tuy

nhiên vẫn cho phép các công trình được xây dựng trên đất thuộc sở hữu của

Nhà nước không chỉ thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, mà còn thuộc quyền sở

hữu của các cơ quan Nhà nước, các pháp nhân và thậm chí thuộc quyền sở hữu

của công dân- những người được phép sở hữu những ngôi nhà nhỏ của gia

đình¹⁴. Như vậy xét từ khía cạnh kỹ thuật pháp lý, Nhà nước Tiệp Khắc đã cấp

quyền bề mặt cho mọi tổ chức và cá nhân. Nói cách khác, mọi tổ chức và cá

nhân tại Tiệp Khắc chỉ có quyền bề mặt trên đất của Nhà nước liên quan tới các

công trình xây dựng. Điều này khác ở Việt Nam vì ở Việt Nam thực chất có

nhiều công trình được xây dựng như vậy nhưng pháp luật không cho rằng chủ

sở hữu công trình có quyền bề mặt trên thửa đất đó của Nhà nước bởi cho đến

khi Bộ luật Dân sự 2015 ra đời, tại đó mới có các qui định về quyền bề mặt.

Cũng là một nước theo con đường xã hội chủ nghĩa nhưng Việt Nam

không giống Trung Quốc về chế độ sở hữu đất đai. Luật Đất đai 1986 của

Trung Quốc trong lần sửa đổi gần đây vào năm 2004 vẫn duy trì một chế độ đa

hình thức sở hữu về đất đai. Điều 2, đoạn 1 của đạo luật này qui định: “Nước

Cộng hòa nhân dân Trung Hoa theo đuổi công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai,

cụ thể là sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể tập thể của người lao động.” Sở hữu

¹³Encyclopedia.com, Land Tenure, Soviet and Post-Soviet,

[http//www.encyclopedia.com/history/encyclopedias-almanacs-transcripts-and-maps/land-tenure-

soviet-and-post-soviet], 17:01,10/10/2021, p. 1.

¹⁴George E. Glos, “The Czechoslovak Civil Code of 1964 and Its 1982 Amendment Within the

Framework of Czechoslovak Civil Law”, NYLS Journal of International and Comparative Law: Vol. 6

: No. 2 , Article 2, 1985, p. 244.

11

toàn dân về đất đai được giải thích chính thức bởi đạo luật này như sau: “Sở

hữu toàn dân có nghĩa là quyền sở hữu đối với đất đai của Nhà nước được thi

hành bởi Hội đồng Nhà nước nhân danh Nhà nước.” (Điều 2, đoạn 2). Chế độ

sở hữu này gần với chế độ sở hữu được thiết lập bởi Hiến pháp 1977 của Liên

Bang Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Xô Viết hơn so với chế độ sở hữu được Việt

Nam thiết lập trong Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 2013.

Ấy thế mà khi xây dựng kinh tế thị trường, sau khi Liên Xô sụp đổ, Liên

Bang Nga hiện nay ban hành một Bộ luật Đất đai vào năm 2001 (được sửa đổi

và bổ sung vào các năm 2003, 2004, 2005, 2006 và 2007) có quan điểm ngược

lại hẳn với tư tưởng trên. Ngay tại Điều 1 của Bộ luật này, hai nguyên tắc¹⁵nền

tảng nhất về đất đai được tuyên bố như sau:

“1. Bộ luật này và các đạo luật khác về đất đai được ban hành

phù hợp với nó phải tuân thủ các nguyên tắc sau:

1) cân nhắc tới tầm quan trọng của đất đai như là nền tảng của

đời sống và hoạt động của con người mà theo đó việc điều chỉnh các

mối quan hệ trong việc sử dụng và bảo tồn đất đai được theo đuổi xuất

phát từ ý tưởng rằng đất đai là một điều kiện tự nhiên được gìn giữ như

thành tố quan trọng nhất của tự nhiên, một tài nguyên thiên nhiên được

sử dụng như một tư liệu sản xuất trong nông nghiệp và lâm nghiệp và là

nền tảng của các hoạt động kinh tế trên lãnh thổ Liên Bang Nga và đồng

thời là bất động sản, đối tượng của quyền sở hữu và các quyền khác liên

quan tới đất;

2) ưu tiên bảo tồn đất đai như một thành phần quan trọng nhất

của môi trường và của tư liệu sản xuất trong nông nghiệp và lâm nghiệp

đối với việc sử dụng đất như bất động sản, có nghĩa là việc chiếm hữu,

sử dụng và định đoạt đất được thực hiện một cách tự do bởi các chủ sở

hữu những thửa đất, trừ khi nó có hại cho môi trường;”.

Quyền sở hữu tư nhân về đất đai ở Liên Bang Nga được Bộ luật này

thừa nhận, phát triển và bảo vệ như sau:

¹⁵Tại Điều 1, khoản 1, Bộ luật Đất đai của Liên Bang Nga tuyên bố 11 nguyên tắc cơ bản về đất đai.

12

“1. Tài sản của công dân và pháp nhân (tài sản tư) là những thửa

đất được thủ đắc bởi công dân và pháp nhân căn cứ theo luật của Liên

Bang Nga.

2. Công dân và pháp nhân có quyền ngang nhau tiếp cận tới việc

thủ đắc quyền sở hữu những thửa đất. Những thửa đất của nhà nước

hoặc của chính quyền thành phố có thể được chuyển nhượng cho công

dân và pháp nhân để trở thành tài sản của họ, trừ những thửa đất không

thể là tài sản tư theo Bộ luật này và pháp luật liên bang.” (Điều 15)

Điều luật này khuyến khích tư nhân hóa đất đai- một vấn đề quan trọng

trong chính sách xây dựng kinh tế thị trường.

Tuy nhiên có quan điểm khác với quan điểm tư nhân hóa đất đai xuất

hiện ở Trung Quốc và ở Việt Nam. Khi nghiên cứu về chế độ sở hữu đất đai

(một vấn đề vật quyền) ở Trung Quốc, có nhận định rằng chế độ này sẽ giữ vai

trò chủ chốt trong việc làm biến đổi cơ cấu hiện tại mà đang chuyển Trung

Quốc từ một xã hội nông nghiệp và nông thôn chiếm ưu thế sang một xã hội

thành thị và công nghiệp¹⁶.

Ở Việt Nam có quan điểm cho rằng vì những thửa đất là những bộ phận

của lãnh thổ quốc gia mà cả dân tộc ta đã đổ biết bao xương máu để giành giật

và gìn giữ, cho nên để thi hành nguyên tắc Hiến pháp 1980 về chế độ sở hữu

toàn dân về đất đai, Luật Đất đai 1987 của Việt Nam đưa ra lập luận cho chế độ

đất đai này tại lời mở đầu như sau: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý

giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì thay thế được của nông nghiệp, lâm

nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn

phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và

quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta tốn bao công sức và xương máu

mới khai thác, bồi bổ, cải tạo và bảo vệ được vốn đất như ngày nay.” Và căn cứ

vào đó, đạo luật này tuyên bố trong Điều 1 rằng “Đất đai thuộc sở hữu toàn

dân, do Nhà nước thống nhất quản lý.” Kế tiếp các lập luận đó để khẳng định

lại một lần nữa rằng “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất

¹⁶Dwight H. Perkins, “China’s Land System: Past, Present, and Future”, Property Rights and Land

Policies, Edited by Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong, Proceedings of the 2008 Land Policy

Conference, The Lincoln Institute of Land Policy, 2009, p. 70.

13

quản lý” (Điều 1), Luật Đất đai năm 1993 cũng tại lời mở đầu đưa ra một

khẳng định nhất quán làm căn cứ xây dựng nên đạo luật này như sau: “Đất đai

là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành

phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân

cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng; Trải

qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo

vệ được vốn đất đai như ngày nay;”.

Đồng ý rằng một quốc gia phải hội đủ ba yếu tố theo luật quốc tế hiện

đại, bao gồm: (1) phải có lãnh thổ; (2) phải có dân cư; và (3) phải có một chính

quyền có khả năng duy trì quyền kiểm soát có hiệu quả đối với lãnh thổ của

mình và có khả năng tiến hành quan hệ quốc tế với các quốc gia khác. Các luật

gia về công pháp quốc tế hiện đại cho rằng: đối với yếu tố lãnh thổ trong khái

niệm quốc gia, thì sự chắc chắn hoàn toàn về biên giới quốc gia không được

yêu cầu (nguyên văn: But absolute certainty about a state’s frontiers is not

required)¹⁷. Lãnh thổ theo cách hiểu thông thường là một khu vực đất hoặc

nước hoặc bao gồm cả hai thuộc về một cộng đồng hay một cá nhân nào đó.

Quốc gia có chủ quyền trên lãnh thổ của mình. Và chủ quyền quốc gia luôn

được xem xét trên hai phương diện bên trong và bên ngoài. Trước hết chủ

quyền của một quốc gia thuộc về cơ quan có quyền làm ra luật cho toàn bộ đất

nước- đó là chủ quyền bên trong (internal sovereignty); và chủ quyền mở rộng

ra bên ngoài (external sovereignty) được thừa nhận bởi luật quốc tế rằng quốc

gia có quyền tài phán trên lãnh thổ của mình¹⁸. Trong mối quan hệ với các thửa

đất, lãnh thổ được xem là một phần của không gian mà trong đó bao gồm các

thửa đất thuộc về những tổ chức hoặc cá nhân nào đó. Vì vậy khi chúng ta

chiến đấu bảo vệ lãnh thổ thiêng liêng của tổ quốc có nghĩa là chúng ta bảo vệ

cho cái không gian mà tại đó cộng đồng chính trị của chúng ta có chủ quyền

bên trong và bên ngoài đối với nó, chứ việc chiến đấu như vậy không có ý

nghĩa thô thiển là bảo vệ cho những thửa đất cụ thể thuộc về ai đó. Trước khi

¹⁷Michael Akehurst, A Modern Introduction to International Law, Sixth Edition, Routledge, London

and New York, 1995, p. 53.

¹⁸Rod Hague, Martin Harrop, Shaun Breslin, Political Science: A Comparative Introduction, St.

Martin’s Press, New York, 1992, p. 7.

14

có Hiến pháp năm 1980, dân tộc ta đã chiến đấu bảo vệ tổ quốc mà trong đó có

cả công thổ và tư thổ. Hiện nay chúng ta chiến đấu giành lại Hoàng Sa mà

không loại trừ trong không gian đó có cả tư thổ tại thời điểm mà quân Trung

Quốc xâm chiếm? Việc tranh chấp quần đảo Senkaku giữa Trung Quốc và

Nhật Bản cho chúng ta thấy rõ điều này.

Nhận thức khoa học về sở hữu toàn dân về đất đai của nhiều nhà nghiên

cứu Việt Nam có những nội dung khá “khó hiểu” như đoạn trích dẫn dưới đây:

“Sở hữu toàn dân có nghĩa là sở hữu của toàn thể nhân dân trong

xã hội xã hội chủ nghĩa, cũng có nghĩa là sở hữu xã hội chủ nghĩa Nhà

nước. Chế độ này ra đời cùng với việc thiết lập Nhà nước xã hội chủ

nghĩa. Trong cơ cấu kinh tế nhiều thành phần, sở hữu xã hội chủ nghĩa

thể hiện dưới hai hình thức: Sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể. Trong

hai hình thức sở hữu đó, sở hữu Nhà nước là hình thức cao, vì nó thể

hiện đầy đủ nhất nguyên tắc xã hội hóa xã hội chủ nghĩa”¹⁹.

Tuy nhiên ở Việt Nam, tiến trình công hữu hóa đất đai diễn ra chậm hơn

so với hầu hết các nước làm cách mạng xã hội chủ nghĩa khác do điều kiện và

hoàn cảnh đặc biệt. Cách tiếp cận ban đầu của cuộc cách mạng ở Việt Nam khá

khác biệt góp phần quyết định thời điểm muộn của công hữu hóa đất đai mãi về

sau này.

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thực chất là một cuộc Cách mạng dân

tộc, dân chủ do nhân dân Việt Nam tiến hành và xây dựng nên chính quyền của

mình, thể hiện rất rõ qua khởi nghĩa cướp chính quyền và xây dựng nên nền tài

chính cho chính quyền cách mạng... Nhưng không thể phủ nhận được vai trò

tập hợp lực lượng và lãnh đạo của Đảng Cộng sản trong cuộc cách mạng này.

Tuy nhiên trước đó, bản chất của cuộc cách mạng này được xác định là cách

mạng “tư sản dân quyền” với nhiệm vụ “phản đế và phản phong kiến”, sau đó

¹⁹Xem Nguyễn Mạnh Hùng, Tìm hiểu Luật Đất đai mới – Chính sách ruộng đất mới, Nxb. Chính trị

Quốc Gia, Hà Nội, 1993, tr. 9 – 10.

15

được thay đổi chút ít cho phù hợp với tình hình mới vào tháng 11/1939 mà tại

đó Đảng đã chỉ rõ việc đặt nhiệm vụ phản đế lên vị trí chủ yếu nhất²⁰.

Vì vậy, như một hệ quả tất yếu, Tuyên ngôn Độc lập 1945 đã dẫn lại

những danh ngôn nổi tiếng của các cuộc cách mạng cùng bản chất, rằng:

“Hỡi đồng bào cả nước,

‘Tất cả mọi người đều sinh ra có quyền bình đẳng. Tạo hóa cho

họ những quyền không ai có thể xâm phạm được; trong những quyền

ấy, có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc’.

Lời bất hủ ấy ở trong bản Tuyên ngôn độc lập năm 1776 của

nước Mỹ. Suy rộng ra, câu ấy có ý nghĩa là: tất cả các dân tộc trên thế

giới đều sinh ra bình đẳng; dân tộc nào cũng có quyền sống, quyền sung

sướng và quyền tự do.

Bản tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền của cách mạng Pháp

năm 1791 cũng nói: ‘người ta sinh ra tự do và bình đẳng về quyền lợi,

và phải luôn luôn được tự do và bình đẳng về quyền lợi’.

Đó là những lẽ phải không ai chối cãi được.”

Qua đó, Tuyên ngôn Độc lập 1945 của chúng ta đã khẳng định mấy

điểm sau xét từ khía cạnh lãnh thổ:

Thứ nhất, cũng giống như mỗi con người, mỗi dân tộc đều phải được

bình đẳng với các dân tộc khác về quyền lợi mà trong quyền lợi đó có quyền

lợi về lãnh thổ. Còn vấn đề lãnh thổ là đối tượng của quyền lợi đó rộng hay hẹp

và với vị trí và địa hình ra sao hoàn toàn phụ thuộc vào nguồn gốc lịch sử để

lại.

Thứ hai, cũng giống như mỗi con người, mỗi dân tộc đều có quyền tự do

đối với lãnh thổ của mình để xây đắp hạnh phúc và có quyền chống lại sự xâm

chiếm lãnh thổ hay biến lãnh thổ của dân tộc khác thành thuộc địa.

Xét cho cùng, con người luôn luôn có khuynh hướng nhìn và đánh giá

các sự vật, sự việc từ các phẩm chất của mình (chính con người). Quốc gia dân

²⁰Xem Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội, Viện Kinh tế Việt Nam, Cách mạng Ruộng Đất ở Việt Nam,

Tái bản theo bản in năm 1968, Trần Phương (Chủ biên), Nxb. Khoa học xã hội- MaiHa Books, 2021,

tr. 62-65.

16

tộc cũng được con người xem xét theo kiểu nhân cách hóa để cho nó có một

đời sống pháp lý và có chủ quyền. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhìn như vậy.

Do đó, rất logic, Hiến pháp 1946 tuyên bố (tại Điều 12) một nguyên tắc

nền tảng để xây dựng pháp luật, xây dựng chính quyền và thiết lập nên nhiệm

vụ và mục tiêu bảo vệ của pháp luật và của chính quyền như sau: “Quyền tư

hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Ngắn gọn, dứt khoát, đầy

tính nhân văn và pháp lý là những gì mà không thể không nhận thấy từ tuyên

bố đó.

Quyền tư hữu tài sản là nội dung nền tảng của “quyền được sống, quyền

tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”, và là nội dung quan trọng nhất để bảo

đảm “tự do và bình đẳng về quyền lợi”. Việc đáp ứng nhu cầu vật chất và tinh

thần theo kiểu ban phát hay “cào bằng” là trái với phẩm chất của con người, là

chống lại “tự do và bình đẳng về quyền lợi”.

Rõ ràng có quy luật phân bổ không đồng đều mà con người hoàn toàn ý

thức được. Trí tuệ, sức khỏe, tài năng, khả năng lao động và cống hiến, tình

cảm, sự nhanh nhậy, giới tính, nhu cầu… không thể được phân bổ đồng đều

giữa mọi người, dù hết lòng mong muốn. Do đó sự công bằng và bình đẳng

phải giải thích theo nghĩa công bằng và bình đẳng về cơ hội.

Rõ ràng chúng ta đều thấy, thủ tiêu quyền tư hữu đồng nghĩa với thủ tiêu

động lực phát triển của xã hội loài người. “Mỗi người làm việc bằng hai, để

cho chủ nhiệm mua đài, mua xe; Mỗi người làm việc bằng ba, để cho chủ

nhiệm xây nhà, xây sân” là một câu dân thơ từ thời còn tồn tại hợp tác xã nông

nghiệp mà mỗi trong số chúng đều đặt dưới sự lãnh đạo của một vị chủ nhiệm

hợp tác xã. Câu dân thơ đó đang nhắc chúng ta về hậu quả của sự thủ tiêu

quyền tư hữu ruộng đất. Cái đói dày vò những con người đầy tình yêu đối với

quê hương và đất nước bởi họ không có động lực để lao động, sản xuất. Tư

tưởng của Kim Ngọc xuất hiện gây một cú sốc. Thực chất của tư tưởng ấy là trả

lại ruộng đất cho nông dân, nhưng buộc phải sử dụng hình thức khác.

Vẫn theo tư duy về sở hữu của truyền thống Sovietique Law, Hiến pháp

năm 2013 cũng như Bộ luật Dân sự năm 2015 đều nhầm lẫn giữa tài sản chung

và tài sản công. Hiến pháp năm 2013 qui định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài

17

nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên

khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu

toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”²¹. Bộ luật

Dân sự năm 2015 đã sao chép nguyên văn qui định trên của Hiến pháp năm

2013 vào Điều 197 để qui kết đó là hình thức sở hữu toàn dân.

Rất đáng tiếc, lịch sử không diễn ra như vậy. Luật La Mã cổ đại dựa vào

tài sản có thuộc sở hữu tư hay không để phân loại tài sản thành: tài sản chung

(res communes) bao gồm không khí, nước chảy, biển… không thể thuộc sở hữu

của bất kỳ ai, chung cho tất cả mọi người hưởng thụ, và tài sản công (res

publicae) thuộc về nhà nước như đường xá, cầu cống, bến cảng công…²². Trên

căn bản đó, luật dân sự của Québec (Canada) xem các vật thể vật chất là tài sản

chung không phụ thuộc vào sự chiếm giữ (occupation) dù rằng pháp luật có thể

qui định về việc sử dụng chúng²³. Bộ luật Dân sự Louisiana cũng phân loại tài

sản thành tài sản chung (common things), tài sản công (public things) và tài sản

tư (private things) trước khi phân loại tài sản thành hữu hình (corporeals), vô

hình (incorporeals), bất động sản (immovables) và động sản (movables)²⁴. Tuy

nhiên khi xem lại, Hiến pháp 1977 của Liên Xô (cũ) có sự khác biệt với những

nhầm lẫn của pháp luật Việt Nam như trên đã dẫn.

Hiến pháp 1977 của Liên Xô (cũ) có sự phân biệt giữa quyền sở hữu và

tài sản. Điều 10 của Hiến pháp này quy định (theo bản dịch chính thức ra tiếng

Anh của Liên Xô) như sau:

“Chế độ kinh tế của Liên Bang Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Xô

Viết dựa trên sở hữu xã hội chủ nghĩa về tư liệu sản xuất dưới hình thức

tài sản nhà nước, và tài sản của các nông trang tập thể.” (Nguyên văn:

“The economic system of the USSR shall be based on socialist

ownership of the means of production in the form of state (public)

property, and collective farm-and-co-operative property.”).

²¹Hiến pháp năm 2013, Điều 53.

²²Xem Andrew Borkowski & Paul du Lessis, Textbook on Roman Law, Third Edition, Oxford

University Press, New York, 2005, tr. 154.

²³John E. C. Brierley, Roderick A. Macdonald, Quebec Civil Law – An Introduction to Quecbec

Private Law, Edmond Montgomery Publications Limited, Toronto, Canada, 1993, p. 278.

²⁴Louisiana Civil Code, Article 448.

18

Điều 11 của Hiến pháp này quy định:

“Tài sản nhà nước, tức là tài sản chung của nhân dân Xô Viết, là

hình thức chủ yếu của tài sản xã hội chủ nghĩa.

Đất đai, khoáng sản, nước, và rừng là tài sản riêng của nhà nước.

Nhà nước sở hữu những tư liệu sản xuất chủ yếu trong công nghiệp, xây

dựng, và nông nghiệp, các phương tiện giao thông và thông tin, liên lạc;

ngân hàng; tài sản của các tổ chức thương mại nhà nước và dịch vụ công

cộng, và doanh nghiệp nhà nước; hầu hết nhà ở đô thị; và tài sản khác

cần thiết cho mục đích nhà nước.” (Nguyên văn: “State property, i.e. the

common property of the Soviet people, is the principal form of socialist

property. The land, its minerals, waters, and forests shall be the

exclusive property of the state. The state shall own the basic means of

production in industry, construction, and agriculture; means of transport

and communication; the banks; the property of state-run trade

organisations and public utilities, and other state-run undertakings; most

urban housing; and other property necessary for state purposes.”

Để bênh vực cho chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và thiết lập các qui

chế pháp lý khác nhau đối với quyền sử dụng đất ở Việt Nam, có quan niệm

cho rằng quyền sử dụng đất ở Việt Nam giống với chế định ‘estate’ trong luật

tài sản của Anh Quốc.

Vậy luật tài sản của Anh Quốc nói gì về đất đai với tính cách là tài sản,

và ‘estate’ là gì và có thật giống với quyền sử dụng đất ở Việt Nam không?

Trả lời cho các câu hỏi này, trước hết chúng ta cần khảo sát sơ lược về

luật tài sản của Anh Quốc và đặc biệt là chế định ‘estate’. Tuy nhiên cần lưu ý

rằng: pháp luật Anh Quốc là truyền thống Common Law rất khác biệt với

truyền thống Civil Law và truyền thống Sovietique Law. Có nhiều khái niệm

chỉ có ở Common Law mà không có ở các truyền thống pháp luật khác, nhất là

những khái niệm trong khuôn khổ của luật tài sản- phần cổ nhất trong pháp luật

Anh Quốc. Vì vậy việc dịch chính xác thuật ngữ luật tài sản của Anh Quốc ra

tiếng Việt là không thể, mà chỉ có thể cố gắng dùng thuật ngữ tương đương của

19

tiếng Việt để dịch thuật, kèm theo dùng nguyên văn thuật ngữ tiếng Anh, cộng

với mô tả trong một chừng mực nhất định để hiểu.

Nói tới luật tài sản của Anh Quốc phải nói tới các khái niệm chủ yếu

liên quan bao gồm: chiếm hữu (possession); vật quyền (title)²⁵; và quyền sở

hữu (ownership). “Pháp luật Anh chưa bao giờ trình bày thấu đáo và logic hoàn

toàn về khái niệm chiếm hữu” bởi nó được nhào nặn qua những sự áp dụng

khác nhau²⁶. Tuy nhiên để hiểu được luật tài sản của Anh Quốc trước hết cần

tìm hiểu ‘the doctrine of tenure’ và ‘the doctrine of estate’ (tạm dịch là: ‘học

thuyết về chiếm hữu bất động sản’ và ‘học thuyết về sở hữu bất động sản’).

Một cuốn sách nói về luật tài sản của Anh và Úc có viết: theo ‘the

doctrine of tenure’ và ‘the doctrine of estate’, thì không thể nói rằng một cá

nhân có được quyền sở hữu tuyệt đối (absolute ownership) bất động sản; hậu

quả là một người chỉ có ‘title’ (quyền sở hữu hạn chế) trên bất động sản²⁷. Và

thuật ngữ ‘title’ được giải thích là biểu hiện của ‘quyền sở hữu’ (ownership) tới

mức độ mà quyền sở hữu được thừa nhận bởi pháp luật với giả định rằng (hay

căn cứ vào) Nhà vua là người nắm giữ tối cao bất động sản (nguyên văn: Title

represents ‘ownership’ to the degree that ownership is recognised by the law,

given that the Crown is ultimate holder of real property.²⁸). Bản chất của ‘title’

là quyền được chiếm hữu và có thể được thủ đắc bởi các căn cứ như: được Nhà

vua cấp quyền, mua bán, tặng cho hoặc thừa kế.

Có thể hiểu ‘tenure’ trong học thuyết chiếm hữu bất động sản (the

doctrine of tenure) là một phương thức chiếm hữu bất động sản đã được xác

định bởi mối quan hệ giữa người chiếm hữu và chủ sở hữu mà có nguồn gốc từ

việc nhà vua ban phát bất động sản cho các quần thần; và ‘estate’ (quyền sở

hữu bất động sản) xuất phát từ căn cứ đó và bị thay đổi tùy thuộc vào đặc tính

của mối quan hệ²⁹. ‘Tenure’ có thể hiểu đơn giản là sự chiếm hữu những thửa

đất nhất định với các dạng thức khác nhau được phát triển từ thời Trung cổ ở

²⁵Thuật ngữ “title” trong luật tài sản của Anh Quốc cũng có thể gọi là “quyền sở hữu” như nhiều công

trình nghiên cứu. Song nó có những khác biệt với “ownership”.

²⁶Bruce Ziff, Principles of Property Law, Second Edition, Carswell, Canada, 1996, p. 116.

²⁷Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.26.

²⁸Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.26.

²⁹Nguyễn Thế Kỳ, Phạm Quốc Toản, Lương Hữu Định, Từ điển Pháp luật Anh-Việt, Nxb. Khoa học

xã hội, Hà Nội, 1994, tra từ “tenure”, tr. 406.

20

Anh Quốc với giả định là Nhà vua nắm giữ quyền tối cao đối với đất đai. Theo

hệ thống này, người chiếm hữu đất được gọi là ‘tenant’ (người chiếm hữu đất)

chiếm hữu đất của một người có tước hiệu (a lord) để người có tước hiệu (còn

được gọi không chính xác lắm là người chủ đất) đổi lấy những gì do người

chiếm hữu đất cung cấp hay tuân thủ. ‘Tenure’ có nhiều dạng thức khác nhau,

tiêu biểu là dạng thức cung cấp dịch vụ quân sự, hoạt động nông nghiệp, cống

nạp hay thực hành tôn giáo… để đổi lấy chiếm hữu đất, do người có tước hiệu

và người chiếm hữu đất dàn xếp với nhau. Câu chuyện bắt nguồn từ khi người

Norman xâm chiếm đất đai ở Anh Quốc vào năm 1066, William I lên ngôi xây

dựng chế độ quân chủ chuyên chế và cấp đất cho quần thần trên căn bản sự tin

tưởng của ông ta về tính xứng đáng với quyền được cấp trong từng trường hợp

cụ thể. Nhà vua không chuyển giao quyền sở hữu tuyệt đối (absolute

ownership) bất động sản được cấp mà chỉ cấp những quyền trên bất động sản

dựa vào người được cấp hoàn thành những nhiệm vụ cụ thể như chi trả tiền,

cung cấp các dịch vụ cần thiết, phong tước hiệu phong kiến để bảo vệ vương

quốc… Người được Nhà vua cấp đất ngay lập tức trở thành ‘tenant-in-chief’

(người chiếm hữu chính đối với đất đai). Rồi người này có thể cấp những phần

của đất cho những người khác để đổi lấy những thứ khác. Cứ như vậy kế tiếp

để trở thành một hệ thống phức tạp mà trong đó một thửa đất có thể bị cắt khúc

hay phân đoạn ra nhiều lần³⁰. Bởi đổi cấp đất lấy dịch vụ hơn là lấy tiền, cho

nên người ta chia dịch vụ thành nhiều loại, và mỗi loại dịch vụ được biết đến

như một ‘tenure’, chẳng hạn: dịch vụ hiệp sỹ (knight service) được cấp ‘tenure

in chivalry’, có nghĩa là người được cấp đất theo dạng thức đó phải có nghĩa vụ

thực hiện các dịch vụ quân sự; thấp hơn loại ‘tenure’ này là ‘tenure in socage’

(lĩnh canh trả tô) được cấp để đổi lấy các dịch vụ phi quân sự³¹. Dạng thức

‘socage’ được gọi là ‘freehold’ (ngày nay ‘freehold’ có nghĩa là đất làm rẽ, tô

địa được toàn quyền sử dụng trọn đời³²).

³⁰Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27.

³¹H. R. Light, The Legal Aspects of Business and General Principles of Law, Sixth Edition, Sir Isaac

Pitman & Sons LTD., London, 1965, p. 32.

³²Nguyễn Thế Kỳ, Phạm Quốc Toản, Lương Hữu Định, Từ điển Pháp luật Anh-Việt, Nxb. Khoa học

xã hội, Hà Nội, 1994, tra từ “freehold”, tr. 173.

21

Người chiếm hữu đất (tenant) không sở hữu đất mà có lợi ích (interest)

trên đất. Pháp luật gọi lợi ích đó là ‘estate’. Và mỗi một ‘tenant’ sở hữu một

‘estate’ trên đất. Tóm lại: ‘Estate’ là một mớ quyền mà không đạt tới quyền sở

hữu tuyệt đối (nguyên văn: The estate is a bundle of rights which fall short of

absolute ownership.³³).

Thuật ngữ ‘tenure’ được sử dụng để chỉ ra mối quan hệ giữa ‘tenant’

(người chiếm hữu đất) và ‘lord’ (người có tước hiệu và có quyền cấp quyền hay

lợi ích trên thửa đất), chứ không chỉ mối quan hệ giữa người chiếm hữu đất và

thửa đất, có nghĩa là các lợi ích về bất động sản đó không được cấp dứt khoát

cho người chiếm hữu đất mà chúng có thể bị thu hồi khi ‘tenant’ (người chiếm

hữu đất) không thực hiện được nghĩa vụ để đổi lấy các lợi ích đó; và như một

hệ quả, trên một bất động sản như vậy, cả người cấp và người được cấp đều có

những lợi ích đồng thời trên cùng một thửa đất³⁴.

Bởi cho phép nhiều người có thể nắm giữ lợi ích tài sản (proprietary

interests) trên cùng một thửa đất, cho nên học thuyết chiếm hữu bất động sản

(the doctrine of tenure) tạo ra một nền tảng để phân chia bất động sản khác với

quan hệ chiếm hữu (tenurial relationship). Học thuyết sở hữu bất động sản (the

doctrine of estate) ra đời cho phép các lợi ích tài sản có thể được phân khúc về

thời gian, tức là một người có thể có quyền chiếm hữu hiện tại (present right to

possession), nhưng cùng tại thời điểm đó những người khác cũng có những lợi

ích trên cùng thửa đất đó, ban cho họ những quyền chiếm hữu tương lai (future

rights to possession). Người có lợi ích tương lai không nắm giữ quyền chiếm

hữu hiện tại, nhưng lợi ích đó vẫn là một lợi ích đầy đủ (a full interest) theo

nghĩa rằng lợi ích đó có khả năng chuyển nhượng, có nghĩa là ‘estate’ tách khỏi

đất và khái niệm chuyển nhượng quyền chiếm hữu tương lai có thể được chấp

nhận³⁵.

Thuật ngữ ‘estate’ nói về mối quan hệ giữa người chiếm hữu (tenant)

với đất (vật quyền) bởi chỉ ra phạm vi lợi ích về tài sản hoặc số lượng lợi ích

của người này trên đất và được chia thành nhiều loại: (1) được cấp chỉ trong

³³Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27.

³⁴Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27.

³⁵Bronwen Jackman, Kip Werren, Property Law, LexisNexis Butterworths, Autralia, 2011, p.27.

22

thời hạn người được cấp còn sống (life estate); (2) được cấp trong thời hạn

người được cấp hoặc bất kỳ hậu duệ nào của người được cấp còn sống (fee

tail); và (3) được cấp trong thời hạn người được cấp hoặc bất kỳ người thừa kế

nào của người này, không kể có là hậu duệ hay không, còn sống (fee simple).

Tuy nhiên, theo Đạo luật về Luật Tài sản (Law Property Act 1925), bây giờ chỉ

còn mỗi ‘quyền sở hữu pháp lý’ (legal estates) có thể tồn tại trên đất mà là

‘quyền sở hữu hoàn toàn tuyệt đối được chiếm hữu’ (an estate in fee simple

absolute in possession) còn được gọi là ‘freehold tenure’, và “thời hạn nhiều

năm tuyệt đối” (a term of years absolute) còn được biết đến là ‘lease of land’

36

(thuê đất) . Lưu ý: ở Anh Quốc ‘estate’ lớn nhất đối với đất trong thực tế

tương đương với “quyền sở hữu tuyệt đối với đất” (absolute ownership of the

land) là dạng ‘the fee simple’.

Quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam là một quyền rất rành mạch

xuất phát từ quyền sở hữu sẽ được nói tới ở mục ngay dưới đây. Như vậy

‘quyền sử dụng đất’ theo pháp luật Việt Nam không giống với ‘estate’ của Anh

Quốc từ nguồn gốc, quan niệm, căn cứ phát sinh, nội dung của quyền, phân

loại, căn cứ chấm dứt quyền…

Xét nguồn gốc thủ đắc quyền sở hữu đất đai, chúng ta thấy có sự khác

biệt lớn giữa Liên Xô (cũ) và Việt Nam hiện tại, dù rằng pháp luật Việt Nam là

‘cái bóng’ của pháp luật Liên Xô (cũ).

Khi Liên Xô chưa sụp đổ, luận về Hiến pháp 1977 của Liên Xô, học giả

Xô Viết Boris Topornin nhấn mạnh rằng: “Tài sản xã hội chủ nghĩa sinh ra từ

tài sản của tư sản và các chủ đất bị quốc hữu hóa từ ngay từ những năm đầu

tiên của Cách mạng Tháng Mười.”³⁷, có nghĩa là quốc hữu hóa đất đai của từng

chủ đất là căn cứ duy nhất làm phát sinh ra quyền sở hữu xã hội chủ nghĩa đối

với đất đai ở Liên Xô (cũ). Có lẽ theo thế, Luật Cải cách ruộng đất 1953 của

Việt Nam cũng quy định rành mạch rằng:

³⁶H. R. Light, The Legal Aspects of Business and General Principles of Law, Sixth Edition, Sir Isaac

Pitman & Sons LTD., London, 1965, p. 33.

³⁷Boris Topornin, The New Constitution of the USSR, Translated from the Russian by Murad Saifulin,

Progress Publishers, Moscow, 1980, p. 85.

23

“Đối với nhân sĩ dân chủ, địa chủ kháng chiến, địa chủ thường,

thì:

Trưng thu toàn bộ ruộng đất hiện có cùng trâu bò và nông cụ.

Không đụng đến tài sản khác.

Giá trưng mua ruộng đất là giá sản lượng trung bình hàng năm

của ruộng đất trưng mua.

Giá trưng mua trâu bò, nông cụ là giá thị trường ở địa phương.

Giá trưng mua được trả bằng một loại công phiếu riêng.

Công phiếu ấy được trả lãi 1,5 phần trăm mỗi năm.

Sau thời hạn mười năm sẽ hoàn vốn.” (Điều 4).

Tất nhiên bên cạnh trưng thu và trưng mua ruộng đất của các đối tượng

trên, ruộng đất của thực dân, địa chủ Việt gian, phản động, cường hào gian ác

bị tịch thu³⁸. Nếu qui luật của xã hội loài người phải trải qua các hình thái kinh

tế xã hội khác nhau mà cái sau “tiến bộ” hơn cái trước như nghiên cứu của

Mác, thì xã hội “mới” phải tiếp thu và chấp nhận những gì của xã hội “cũ” để

“cải tạo”. Vì vậy phương pháp “cải tạo” luôn phải nhân văn hơn và phải chăm

chút hơn như “cải tạo” chính mình? Hiến pháp 1980 bằng một tuyên bố tại

Điều 19 trở thành căn cứ để Nhà nước thủ đắc quyền sở hữu đối với tất cả

nguồn của cải và tài sản chủ yếu của xã hội như sau:

“Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên

trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp,

nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân

hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ

thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường không; đê

điều và công trình thuỷ lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ

thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên

cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn hoá và xã hội cùng các tài sản khác

mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân.”

³⁸Luật Cải cách ruộng đất 1953, Điều 2 và Điều 3.

24

II. Phê bình pháp luật đất đai hiện hành của Việt Nam

“Quả thực, đất đai là một thực tại tâm lý cất giữ những ý niệm bền chặt,

vĩnh cửu, và thiếu vắng sự mạo hiểm.”³⁹Nhận định về đất đai như vậy được

đưa ra sau khi người ta nghiên cứu so sánh pháp luật về tài sản của những

truyền thống pháp luật khác nhau.

Thế nhưng ở Việt Nam, các cuộc cách mạng hay cải cách về đất đai xảy

ra liên tục trong một giai đoạn ngắn khoảng 2/3 thế kỷ sau Cách mạng Tháng

Tám bắt đầu từ Cải cách ruộng đất năm 1953. Trong khi Hiến pháp 1946 tuyên

bố “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm” (Điều thứ

12), thì Luật Cải cách ruộng đất ngày 4/12/1953 quy định: “Đối với nhân sĩ dân

chủ, địa chủ kháng chiến, địa chủ thường, thì: Trưng thu toàn bộ ruộng đất hiện

có cùng trâu bò và nông cụ” (Điều 4). Cuộc cải cách này thu hẹp sở hữu đất đai

xuống còn hai hình thức chủ yếu là sở hữu của Nhà nước và sở hữu của người

nông dân⁴⁰. Sau đó, Hiến pháp 1959 lại tuyên bố: “Ở nước Việt Nam dân chủ

cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất

hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước tức là của toàn dân, hình thức sở

hữu hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức

sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân

tộc” (Điều 11). Sự đảo lộn chủ yếu và toàn diện về chế độ sở hữu đất đai bắt

đầu từ khi Hiến pháp 1980 được thông qua. Tính chất cực đoan của bản Hiến

pháp này về mặt kinh tế thể hiện rất rõ tại Điều 19 như đã trích dẫn ở mục trên.

Tuy nhiên xét tính rõ ràng về chính sách, thì bản Hiến pháp này là một

mẫu mực. Rất nhiều chính sách về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc

phòng được tuyên bố rất rành mạch. Mức độ hiện thực của chúng thì luôn cần

bàn tới để làm gương cho những mong ước phi hiện thực. Thế nhưng tuyên bố

bất ngờ về chính sách đất đai tại đó lại làm cơ sở cho những quyết sách “loay

hoay chạy chữa” về sau này.

³⁹Xem Ugo Mattei, Basic Principles of Property Law- A Comparative Legal and Economic

Introduction, Greenwood Press, Westport, Connecticut, London, 2000, p. 83.

⁴⁰Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình luật đất đai, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr. 9.

25