Giải quyết xung đột đất đai: Các chính sách, công cụ quốc tế và liên hệ với Việt Nam
Giải quyết xung đột đất đai: các chính sách, công cụ quốc tế
và liên hệ với Việt Nam
PGS.TS. Đặng Minh Tuấn - NCS. Nguyễn Ngọc Lan
Khoa Luật – ĐHQGHN
Tóm tắt:
Trong những thập kỷ gần đây, các xung đột, tranh chấp về đất đại ngày càng
phức tạp ở trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Xung đột đất đai không chỉ là vấn đề
riêng của quốc gia mà còn trở thành vấn đề được cộng đồng quốc tế quan tâm, bởi vì
nó liên quan đến các quyền con người và các xung đột khác. Bài viết này khái quát
nhận thức chung về xung đột đất đai và các chính sách, công cụ cuộc tế giải quyết
các xung đột đất đai. Trên cơ sở đó, bài viết liên hệ và đề xuất một số khuyến nghị
cho Việt Nam.
I. Khái quát về xung đột đất đai
Đất đai là một nguồn tài sản có giá trị quan trọng đối với các cá nhân cũng như
cộng đồng. Trong khi nguồn đất đai thì không tăng, nhu cầu về đất đai thì ngày càng
tăng. Thêm vào đó, các khuynh hướng về tăng dân số, biến đổi khi hậu, suy thoái môi
trường, đô thi hóa và các hình thay đổi về dân cư khiến tạo ra những nguy cơ về xung
đột đất đai ngày càng tăng do nhu cầu tăng với cấp số nhân, trong khi nguồn cung
giảm và sự cạnh tranh ngày càng tăng.
Xung đột đất đai có thể được định nghĩa là một thực tế xã hội trong đó có ít
nhất hai bên tham gia và có nguồn gốc sự khác biệt về lợi ích liên quan đến một mảnh
đất nhất định - có thể trở nên trầm trọng hơn do sự khác biệt về vị trí xã hội của các
bên. Xung đột đất đai bao hàm các lợi ích khác nhau đối với một hoặc một số quyền
tài sản đối với đất: quyền sử dụng đất, quản lý đất đai, tạo thu nhập từ đất đai, loại
trừ những người khác khỏi đất, chuyển nhượng đất và quyền được bồi thường về đất.
Do đó, xung đột đất đai có thể được hiểu là việc sử dụng sai mục đích, hạn chế hoặc
tranh chấp quyền tài sản về đất đai.
Xung đột đất đai là một hiện tượng phổ biến và có thể xảy ra bất cứ lúc nào
hoặc địa điểm. Cả nhu cầu và lòng tham đều có thể làm tăng thêm các xung đột, và
sự khan hiếm và giá trị ngày càng tăng của đất đai có thể làm cho mọi thứ trở nên tồi
tệ hơn. Xung đột đặc biệt xảy ra khi có đất đai được cung cấp (cho) miễn phí hoặc
hoặc chuyển nhượng với giá rất thấp - bất kể đất đó là của nhà nước, của chung hay
là tài sản của ai đó tài sản cá nhân.
Xung đột đất đai xảy ra dưới nhiều hình thức. Có những xung đột giữa các
bên, chẳng hạn như xung đột ranh giới giữa những người hàng xóm và xung đột thừa
169
kế giữa anh chị em ruột. Những xung đột này tương đối dễ giải quyết. Có những xung
đột khó xử lý hơn, như những xung đột vũ trang, xâm lược hay thu hồi đất. Những
xung đột đất đai phức tạp là những xung đột được đánh dấu bởi sự bất cân xứng về
quyền lực, thường liên quan đến tham nhũng trong quản lý và lũng loạn nhà nước.
Trên thế giới, các xung đột đất đai chính bao gồm: Lấn chiếm đất đai của người
bản địa mà không có sự đồng ý của họ; Đầu tư quy mô lớn vào đất đai phớt lờ quyền
sử dụng đất của người dân địa phương; Giao đất công trái pháp luật (tham nhũng
chính trị/lũng loạn nhà nước); bán các đất tập tục; rạnh giới không rõ ràng giữa các
nhóm dân tộc; lấn chiếm, sử dụng trái phép đất công; các hình thức cưỡng chế bạo
lực; Số tiền bồi thường không thỏa đáng và thiếu sự tham vấn dẫn đến khiếu nại, phản
đối; tham nhũng hành chính vì lợi ích của người giàu; xung đột địa giới giữa những
người hàng xóm do không có đăng ký đất đai hoặc có những không rõ ràng, hiệu lực;
phụ nữ không được quyền về đất đai; quyền của những người di cư, những người tái
định cư; trẻ em bị tước quyền về đất đai; tranh chấp đất đai do hệ quả của biến đổi
khí hậu; xung đột đất đai do quản lý yếu kém, thiếu minh bạch và sự tham gia của
người dân.
Xung đột đất đại có ảnh hưởng không những đến việc bảo đảm các quyền về
đất đai, mà còn ảnh hưởng đến việc bảo đảm các quyền con người khác và là nguyên
nhân của các xung đột xã hội. Nhiều định chế nhân quyền quốc tế gắn các vấn đề đất
đai với việc hưởng thụ các quyền con người. Quyền về đất đai hay tiếp cận đất đai
liên quan đến việc hưởng thụ hàng loạt các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa, bao gồm
quyền có thực phẩm, nhà ở đầy đủ, sinh kế, nước, vệ sinh, sức khỏe, giáo dục, quyền
có quốc tịch, quyền của người dân tộc thiểu số, dân tộc bản địa và các nhóm yếu thế
khác như quyền của người di cư. Quyền có nhà ở đầy đủ với việc bảo đảm quyền sở
hữu đặc biệt liên quan và thường là điều kiện tiên quyết đối với một số quyền con
người đã được xác định khác. Bằng chứng cho thấy những người bản địa ở Úc và
Canada được tiếp cận với đất đai hưởng thụ sức khỏe tốt hơn, với tỷ lệ tự tự thấp hơn
rõ rệt so với những người dân ở nơi khác không được hưởng quyền này. Quyền bình
đẳng cũng liên quan trực tiếp đến quyền tiếp cận đất đai an toàn, vì nhiều người phải
đối mặt với sự phân biệt đối xử do không có quyền sử dụng đất. Đối với nhiều người
dân tộc thiểu số và người bản địa, việc thụ hưởng quyền tiếp cận văn hóa của họ cũng
phụ thuộc vào khả năng tiếp cận đất đai. Thiếu khả năng tiếp cận đất đai an toàn làm
suy yếu quyền lựa chọn nơi cư trú của người đó.1
Tiếp cận đất đai và quyền sở hữu an toàn, có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo
điều kiện thuận lợi cho việc thụ hưởng tất cả các quyền khác của con người - không
chỉ các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa. Ngược lại, việc từ chối quyền tiếp cận đất
đai và các quyền liên quan đến đất đai thông qua việc tước đoạt, trục xuất hoặc các
biện pháp khác dẫn đến việc từ chối một loạt các quyền con người, bao gồm cả quyền
được sống có phẩm giá. Nói một cách khác, đất đai và quyền con người là 2 vấn đề
1 UN, Guidance Note of the Secretary-General, The United Nations and Land and Conflict, March 2019.
170
có liên hệ rất mất thiết tác động trực tiếp, ảnh hưởng lẫn nhau. Chính vì thế, các xung
đột về đất đai có ảnh hưởng tiêu cực đến việc hưởng thụ các quyền con người.2
Thách thức của sự bất cân xứng trong xung đột đất đai đó là xung đột giữa
người giàu và/ hoặc quyền lực so với người nghèo và/hoặc những người bảo vệ đất
đai (và nhân quyền). Loại xung đột đất đai khó giải quyết nhất liên quan đến người
có quyền lực chống lại một hoặc nhiều người nghèo hoặc đơn giản là người dân bảo
vệ đất đai của họ. Những người có quyền lực bao gồm các chính trị gia, công chức,
quân đội, cảnh sát, các công ty và các nhóm hoặc cá nhân giàu có và/hoặc có ảnh
hưởng khác. Ở nhiều quốc gia hay hoàn cảnh, người nghèo do dự và thường không
dám chống lại kẻ quyền thế, nhất là trước tòa. Nếu họ dám làm hoặc nếu người có
quyền lực kiện lại họ, thì cơ hội thắng kiện của người nghèo là rất thấp. Trong nhiều
trường hợp hối lộ đóng một vai trò quan trọng. Trong các trường hợp khác, người
giàu đơn giản là có thể thuê được luật sư giỏi hơn.
Những vấn đề đăt ra về các tranh chấp, xung đột đất đai gắn liền với các xung
đột, bạo lực và quyền con người diễn ra ở khiều khu vực, hoàn cảnh. Ngay ở Đông
Nam Á, năm 2015, Văn phòng Cao ủy về quyền con người của Liên hợp quốc cũng
đã chỉ ra những cảnh báo về các vấn đề xung đột đất đai liên quan, ảnh hưởng, tác
động lên nhiều lĩnh vực, từ các quyền kinh tếm văn hóa, xã hội, quản trị đất đai, kinh
doanh, quyền phụ nữ…3
II. Các chính sách và công cụ quốc tế giải quyết xung đột đất đai
Vấn đề giải quyết các xung đột đất đai chưa được quy định trong pháp luật
quốc tế, mà mới chỉ dừng lại ở các bộ hướng dẫn và chính sách quốc tế, trong đó phải
kể đến Bộ Hướng dẫn VGGT cung cấp các tiêu chuẩn, hướng dẫn trực tiếp đến việc
giải quyết xung đột đất đai và một số chính sách khác có liên quan đến giải quyết
xung đột đất đai.
Bộ Hướng dẫn VGGT
Bộ Hướng dẫn tự nguyện về quản trị có trách nhiệm đối với quyền sở hữu đất
đai – ngư trường và rừng trong bối cảnh an ninh lương thực quốc gia (VGGT) là một
công cụ luật mềm quốc tế dựa trên quyền chưa từng có tiền lệ trong lĩnh vực về sở
hữu đất đai do Ủy ban Lương thực Thế giới ban hành năm 2012. Bộ hướng dẫn cung
cấp hướng dẫn toàn diện về phòng ngừa và giải quyết tranh chấp đất đai (quyền sở
hữu). Nó cũng có một chương bổ sung về cách xử lý các vấn đề quyền sở hữu đất
trong các tình huống xung đột.
Bộ Hướng dẫn thúc đẩy quản trị có trách nhiệm đối với sở hữu đất đai, ngư
trường và rừng, liên quan đến tất cả các hình thức sở hữu: công cộng, tư nhân, chung,
bản địa, phong tục và không chính thức. Bộ Hướng dẫn nhằm mang lại lợi ích cho tất
2 UN, Guidance Note of the Secretary-General, The United Nations and Land and Conflict, March 2019.
3 UN Human Rights Office of the High Commissionner for Human Rights, Early waning of violence and
conflict: land and human rights in South East Asia, Expert Group Meeting, Bangkok, 16-18 November 2015.
171
cả mọi người ở tất cả các quốc gia, mặc dù có sự nhấn mạnh đến các nhóm dễ bị tổn
thương và thiệt thòi. Bộ Hướng dẫn đóng vai trò là tài liệu tham khảo và đặt ra các
nguyên tắc và tiêu chuẩn được quốc tế chấp nhận đối với các thông lệ về quản trị có
trách nhiệm đối với quyền sở hữu đất đai. Nó cung cấp một khuôn khổ mà các quốc
gia có thể sử dụng khi phát triển các chiến lược, chính sách, luật pháp, chương trình
và các hoạt động. Nó cho phép các chính phủ, xã hội dân sự, khu vực tư nhân và công
dân để đánh giá xem các hoạt động do họ đề xuất hoặc các hoạt động của các chủ thể
khác có tạo ra những kết quả có thể chấp nhận được.
Bộ Hướng dẫn là tài liệu duy nhất đề cập trực tiếp đến xung đột đất đai. Trong
khi trọng tâm của tất cả các hướng dẫn là ngăn ngừa tranh chấp quyền sử dụng đất
thông qua việc công nhận, tôn trọng và bảo vệ tất cả các quyền hưởng dụng hợp pháp
và cung cấp quyền tiếp cận công lý để đối phó với các hành vi xâm phạm của các
quyền sở hữu hợp pháp, một chương riêng biệt đề cập đến giải quyết các tranh chấp
về quyền hưởng dụng và các tranh chấp khác và một chương khác nêu bật vai trò của
các vấn đề về quyền sở hữu đất trong xung đột
Cốt lõi của Bộ Hướng dẫn, các nguyên tắc hướng dẫn – các nguyên tắc chung
và các nguyên tắc thực hiện – tất cả đều có liên quan đến việc ngăn ngừa và giải quyết
các xung đột đất đai.
Các nguyên tắc chung bao gồm:
3.1. Nhà nước cấn:
1. Thừa nhận và tôn trọng tất cả các chủ thể có quyền sở hữu đất hợp pháp và
các quyền của họ. Nhà nước cần áp dụng các biện pháp hợp lý để xác định, ghi nhận
và tôn trọng các chủ thể có quyền sở hữu đất hợp pháp và các quyền của họ, cho dù
có được chính thức ghi nhận hay không để kiềm chế hành vi xâm phạm quyền sở hữu
của người khác; và để đáp ứng các nghĩa vụ gắn liền với quyền sở hữu.
2. Bảo vệ quyền sở hữu hợp pháp khỏi các mối đe dọa và hành vi xâm phạm.
Nhà nước cần bảo vệ người có quyền sở hữu khỏi việc mất quyền sở hữu, bao gồm
cả việc thu hồi đất đai mà không tuân theo các quy tắc mà luật pháp quốc gia và quốc
tế đã đề ra.
3. Thúc đẩy và tạo điều kiện cho việc thụ hưởng các quyền sở hữu hợp pháp.
Nhà nước cần có các biện pháp tích cực để thúc đẩy và tạo điều kiện cho việc thực
hiện đầy đủ các quyền sở hữu hay việc giao dịch giữa các quyền, chẳng hạn như việc
đảm bảo rằng tất cả mọi người đều có quyền tiếp cận dịch vụ như nhau.
4. Đảm bảo mọi người đều được tiếp cận với công lý khi đối phó với hành vi
xâm phạm quyền sở hữu hợp pháp. Nhà nước cần cung cấp các dịch vụ hiệu quả và
dễ tiếp cận cho mọi người, thông qua các cơ quan tư pháp hoặc qua các kênh khác,
để giải quyết tranh chấp quyền sở hữu; và cung cấp các biện pháp thực thi kịp thời,
172
hiệu quả với chi phí phù hợp. Nhà nước nên bồi thường kịp thời và hợp lý khi có thu
hồi quyền sở hữu để phục vụ mục đích công.
5. Ngăn ngừa tranh chấp quyền sở hữu, xung đột bạo lực và tham nhũng. Nhà
nước cần có biện pháp tích cực để ngăn chặn tranh chấp quyền sở hữu phát sinh hay
leo thang thành xung đột bạo lực. Nhà nước nên nỗ lực để ngăn chặn tham nhũng
dưới mọi hình thức, ở tất cả các cấp, và trong mọi tình huống.
Các chủ thể ngoài nhà nước bao gồm cả các doanh nghiệp có trách nhiệm tôn
trọng quyền con người và quyền sở hữu hợp pháp. Doanh nghiệp cần hoạt động một
cách cẩn trọng để tránh vi phạm về nhân quyền và quyền sở hữu hợp pháp của các
chủ thể khác. Doanh nghiệp nên xây dựng hệ thống quản lý rủi ro thích hợp để ngăn
chặn và giải quyết các tác động xấu đến nhân quyền và quyền sở hữu hợp pháp.
Doanh nghiệp cần cung cấp cho và tham gia vào các hệ thống ngoài tư pháp để đưa
ra các biện pháp khắc phục như quy trình giải quyết khiếu nại hiệu quả khi cần hoặc
trong các tình huống gây tác động xấu đến nhân quyền và quyền sở hữu hợp pháp do
doanh nghiệp gây ra hoặc góp phần gây nên. Doanh nghiệp cần xác định và đánh giá
tác động thực tế hoặc tác động tiềm tàng đối với nhân quyền và quyền sở hữu mà họ
có thể góp phần gây nên. Nhà nước nên tạo điều kiện tiếp cận các biện pháp pháp lý
hiệu quả nhằm khắc phục các tác động xấu đến nhân quyền và quyền sở hữu, sao cho
phù hợp với nghĩa vụ quốc tế của mình. Khi có các tập đoàn xuyên quốc gia tham
gia, Quốc gia mà nhà đầu tư mang quốc tịch có trách nhiệm hỗ trợ cả các tập đoàn và
quốc gia nhận đầu tư, để đảm bảo rằng các doanh nghiệp không lạm dụng nhân quyền
và quyền sở hữu hợp pháp. Nhà nước nên thực hiện các bước bổ sung để phòng chống
các vi phạm nhân quyền và quyền sở hữu gây nên bởi chính các doanh nghiệp Nhà
nước, cơ quan trực thuộc Nhà nước, hoặc nhận được hỗ trợ và dịch vụ từ các cơ quan
Nhà nước.
Các nguyên tắc thực hiện
Các nguyên tắc thực hiện được coi là cần thiết để đóng góp vào quản trị có
trách nhiệm đối với quyền sở hữu đất đai và do đó cũng có liên quan đến việc ngăn
chặn xung đột đất đai, bao gồm:
1. Nhân phẩm: Ghi nhận bản chất quyền của mỗi cá nhân là vốn có, bình đẳng
và bất khả xâm phạm.
2. Không phân biệt đối xử: Không ai phải chịu sự phân biệt đối xử theo pháp
luật, chính sách cũng như trong thực tế.
3. Công bằng và công lý: Thừa nhận rằng sự bình đẳng giữa các cá nhân có
thể đồng nghĩa với việc thừa nhận sự khác biệt giữa các cá nhân và hành động một
cách tích cực, bao gồm việc trao quyền, để thúc đẩy các quyền sở hữu và khả năng
tiếp cận với đất đai, ngư trường và rừng một cách công bằng cho tất cả mọi người ở
mỗi quốc gia, bất kể là phụ nữ hay nam giới, thanh niên hay nhóm người bị lề hóa
hoặc dễ bị tổn thương.
173
4. Bình đẳng giới: Đảm bảo quyền bình đẳng trong việc tiếp cận nhân quyền
giữa phụ nữ và nam giới, đồng thời thừa nhận sự khác biệt giữa phụ nữ và nam giới
và đưa ra các biện pháp cụ thể nhằm thúc đẩy sự bình đẳng khi cần thiết. Nhà nước
nên đảm bảo rằng phụ nữ và trẻ em gái có quyền sở hữu và quyền tiếp cận như nhau
đối với đất đai, ngư trường và rừng, không phân biệt tình trạng hộ tịch hay tình trạng
hôn nhân.
5. Phương pháp tiếp cận toàn diện và bền vững: Thừa nhận rằng tài nguyên
thiên nhiên và việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên luôn liên quan chặt chẽ với nhau,
từ đó áp dụng phương pháp tiếp cận thích hợp và bền vững trong việc quản lý các
nguồn lực tự nhiên.
6. Tham vấn và tham gia: Tham gia cùng và tìm kiếm hỗ trợ từ những người
có quyền sở hữu hợp pháp nhưng có thể bị ảnh hưởng bởi một số quyết định trước
khi những quyết định đó được thực hiện và tri ân những đóng góp của họ; suy xét đến
sự mất cân bằng quyền lực hiện có giữa các bên khác nhau và đảm bảo cá nhân và
các nhóm tham gia tích cực, miễn phí, hiệu quả, có ý nghĩa và được trang bị đầy đủ
thông tin trong quá trình đưa ra quyết định liên quan.
7. Pháp quyền: Áp dụng phương pháp tiếp cận dựa trên luật lệ đã được công
bố rộng rãi bằng nhiều thứ tiếng, có thể áp dụng cho mọi đối tượng, được thực thi
công bằng và xét xử độc lập, nhất quán với các quy định hiện hành theo luật pháp
quốc gia và quốc tế, và lưu ý tới những cam kết tự nguyện theo các văn kiện khu vực
và quốc tế.
8. Minh bạch: Xác định rõ ràng và công khai rộng rãi các chính sách,luật lệ và
thủ tục bằng nhiều thứ tiếng; công bố rộng rãi các quyết định bằng nhiều thứ tiếng
với định dạng mà mọi người đều có thể tiếp cận.
9. Trách nhiệm giải trình: Tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước và các đơn vị
ngoài nhà nước phải chịu trách nhiệm cho hành động và quyết định của mình theo
luật pháp.
10.Không ngừng cải thiện: Nhà nước cần cải thiện cơ chế giám sát và phân
tích quản trị quyền sở hữu để phát triển các chương trình dựa trên bằng chứng và đảm
bảo quá trình cải thiện luôn diễn ra không ngừng.
Mỗi chương của Bộ Hướng dẫn cung cấp hướng dẫn về khía cạnh cụ thể của
quản lý đất đai được tập hợp trong bốn phần sau: Thừa nhận và phân bổ hợp pháp
quyền và nghĩa vụ sở hữu; Chuyển đổi và các thay đổi với các quyền và trách nhiệm
sở hữu; Quản lý quyền sở hữu; Ứng phó biến đổi khí hậu và các trường hợp khẩn cấp.
Một thế mạnh cụ thể của Bộ Hướng dẫn là tham chiếu rõ ràng của nó về tham nhũng
như một nguyên nhân của xung đột đất đai và yêu cầu các chính phủ “ngăn chặn tham
nhũng dưới mọi hình thức, mọi cấp độ và mọi hoàn cảnh”. Việc thực hiện đầy đủ Bộ
Hướng dẫn có lẽ sẽ là cách an toàn nhất để ngăn ngừa xung đột đất đai và cung cấp
174
một khuôn khổ hiệu quả và công bằng để giải quyết những vấn đề đất đai tranh chấp
mà vẫn xảy ra.
Các chính sách quốc tế khác không đề cập cụ thể đến xung đột đất đai, nhưng
chúng cung cấp hướng dẫn về cách phòng ngừa xung đột đất đai. Các tài liệu liên
quan nhất về vấn đề này là: Các Mục tiêu Phát triển Bền vững (2015), Chương trình
Nghị sự Đô thị Mới (2016), Chương trình nghị sự 21 (1992) và Nghị quyết GC 23/17
của Hội đồng điều hành UN-Habitat về Phát triển Đô thị bền vững thông qua mở rộng
quyền tiếp cận đất đai bình đẳng, Nhà ở, Dịch vụ cơ bản và Cơ sở hạ tầng (2011).
Các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDG)
Trong số các mục tiêu của SDG, có một số mục tiêu góp phần vào ngăn ngừa
xung đột đất đai: đảm bảo quyền sở hữu cho tất cả mọi người phụ nữ và nam giới,
quyền bình đẳng của phụ nữ và nam giới đối với quyền sở hữu và kiểm soát đối với
đất đai, các hình thức tài sản khác và tài nguyên thiên nhiên và quy hoạch định cư có
sự tham gia, tích hợp và bền vững của con người nhằm thúc đẩy diện tích đất giảm
tiêu dùng đất đai.
Chương trình Nghị sự Đô Thị Mới (Babitat III)
Cũng như SDG, Chương trình Nghị sự Đô thị Mới không đề cập rõ ràng đến
xung đột đất đai hoặc tranh chấp đất đai, nhưng bao gồm nhiều điều khoản sẽ góp
phần ngăn chặn xung đột về sử dụng đất và quyền sở hữu đất, và trước hết cam kết
thúc đẩy an ninh nhiệm kỳ cho tất cả mọi người và nguyên tắc quản lý và sử dụng đất
bền vững. Mặc dù hầu hết các vấn đề đều được VGGT giải quyết, Chương trình Nghị
sự Đô thị Mới là một tài liệu bổ sung có giá trị xác nhận rằng quản lý đất đai có trách
nhiệm cũng là một vấn đề đô thị vì nó là vấn đề nông thôn. Không chi tiết như VGGT,
Chương trình Nghị sự Đô thị Mới vẫn bổ sung các khía cạnh bổ sung, chẳng hạn như
việc nắm bắt giá trị đất đai và giá trị được chia sẻ của nó vì lợi ích của tất cả các bộ
phận trong xã hội.
Nghị quyết GC 23/17 của Hội đồng điều hành UN-Habitat về Phát triển
Đô thị bền vững
Nghị quyết GC 23/17 của UN-HABITAT
Hội đồng Phát triển Đô thị Bền vững thông qua Mở rộng quyền tiếp cận bình
đẳng đối với đất đai, nhà ở, các Dịch vụ cơ bản và Cơ sở hạ tầng được thông qua vào
năm 2011 bao gồm một phần riêng về các vấn đề đất đai các khuôn khổ quản trị đất
đai hiệu quả. Nghị quyết GC 23/17 do đó cũng bao gồm các hành động giúp ngăn
ngừa xung đột đất đai. Tất cả các vấn đề đã được tích hợp vào Chương trình Nghị sự
Đô Thị mới. Tuy nhiên, ngôn ngữ diễn đạt của Nghị quyết GC 23/17 là đôi khi dễ
hiểu hơn.
175
III. Liên hệ Việt Nam
Đất đai là một trong những nguồn lực quan trọng của quá trình phát triển kinh tế - xã
hội của một quốc gia, được thể hiện ở mức độ chú trọng tới các vấn đêf đất đai ở cấp
độ chính sách quốc gia. Theo báo cáo của ngân hàng thế giới năm 2021, Việt Nam
đang trải qua những sự thay đổi nhanh chóng về nhân khẩu học và xã hội, tỉ lệ đô thị
hoá cũng ngày một gia tăng để đáp ứng với mức tăng dân số lên tới 96,5 triệu người
vào cuối năm 2019 (tăng từ khoảng 60 triệu người năm 1986) và dự kiến sẽ tăng lên
120 triệu người vào năm 20504.
Cũng theo báo cáo của ngân hàng thế giới năm 2021, trong 30 năm trở lại đây, việc
cung cấp các dịch vụ cơ bản được cải thiện đáng kể. Khả năng tiếp cận các dịch vụ
cơ sở hạ tầng của các hộ gia đình tăng mạnh. Tính tới năm 2016, có tới 99% dân số
sử dụng điện làm nguồn thắp sáng chính, tăng từ 14% vào năm 1993. Khả năng tiếp
cận nước sạch ở các vùng nông thôn cũng được cải thiện, tăng từ 17% vào năm 1993
lên 70% vào năm 2016, trong khi ở khu vực thành thị là trên 95%. Tuy nhiên, trong
những năm gần đây, tỉ lệ xây dựng cơ bản của Việt Nam thuộc nhóm thấp nhất trong
khu vực ASEAN. Điều này tạo ra thách thức đối với sự tăng trưởng liên tục của các
dịch vụ cơ sở hạ tầng hiện đại cần thiết cho giai đoạn tăng trưởng tiếp theo. Tốc độ
công nghiệp hoá của Việt Nam tăng nhanh đã có những bất lợi đến môi trường và
thiên nhiên… Việc khai thác không đảm bảo tính bền vững các nguồn tài nguyên
thiên nhiên có ảnh hưởng tiêu cực tới triển vọng tăng trưởng dài hạn. Vấn đề càng
trầm trọng hơn khi trên thực tế là phần lớn dân số của nền kinh tế Việt Nam rất dễ bị
tổn thương trước các tác động của khí hậu5. Bên cạnh đó, do đặc điểm vị trí đất đai
không thay đổi, trong khi nhu cầu sử dụng đất ngày càng tăng, đã tạo ra nguy cơ tiềm
ẩn của những xung đột, trong đó có xung đột về đất đai. Những xung đột này diễn ra
dưới nhiều hinh thức khác nhau, với những mức độ khác nhau, như xung đột ở cấp
địa phương, nhà nước hay quốc tế. Mặt trái của xung đột đất đai đã và đang tạo ra
những ảnh hưởng tiêu cực tới không chỉ tới quyền tiếp cận và hưởng dụng đất đai,
mà còn ảnh hưởng tới các quyền con người khác, cũng như ảnh hưởng tới các lĩnh
vực của đời sống xã hội. Tình trạng xung đột đất đai gia tăng còn có thể ảnh hưởng
tới sự mất ổn định về chính trị, trật tự an toàn xã hội. Vì vậy, công tác giải toả các
xung đột về đất đai là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Đảng và Nhà nước,
toàn xã hội nhằm đảm bảo tính ổn định và phát triển bễn vững của đất nước.
Hiện nay, có trên 60% các vụ khiếu kiện liên quan đến đất đai. Tổng thanh tra chính
phủ, ông Lê Minh Khải cho biết, trong năm 2020, các cơ quan hành chính đã tiếp
nhận 305.769 đơn thư các loại, trong đó có 189.202 đơn đủ điều kiện xử lý với 20.958
vụ việc khiếu nại, 8.120 vụ việc tố cáo thuộc thẩm quyền. So với năm 2019, số đơn
thư các loại tăng 1.6%; số vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền giảm 15,5%, số vụ
4 https://www.worldbank.org/en/country/vietnam/overview#1
5 https://www.worldbank.org/en/country/vietnam/overview#1
176
việc tố cáo thuộc thẩm quyền giảm 0,8%6. Điều này thể hiện những nguy cơ tiềm ẩn
xung đột đất đai ở nhiều cấp độ khác nhau, cũng như đặt ra những thách thức cho
chính quyền các cấp, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở - nơi trực tiếp giải quyết những
vấn đề đầu tiên của xung đột đất đai.
Xung đột đất đai ở Việt Nam thời gian qua có thể do một số nguyên nhân đến từ sự
bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai, sự thiếu hiểu biết về pháp luật của
một bộ phận cán bộ, công chức và người dân; Từ công tác bồi thường giải phóng mặt
bằng ; từ sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật về đất đai; bất cập
trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và từ sự bất cập trong vấn đề trục lợi của
một số cán bộ có chức, có quyền. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Nhà nước thực hiện các quyền của
chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cho phép
chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định chính sách điều chỉnh phần giá trị gia
tăng từ đất không phải do người sử dụng đất hoặc người được quyền sử dụng đất tạo
ra …. Hệ thống pháp luật về đất đai chưa phản ánh được thực chất những quan hệ đất
đai trong thực tiễn, không đủ đáp ứng cho việc quản lý và giải quyết tranh chấp đất
đai, không xác định được trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong công tác quản
lý đất đai. Công tác định giá, thu hồi, đền bù tái định cư chưa đảm bảo nguyên tắc gía
đền bù tiệm cận với giá thị trường, nơi tái định cư phải đảm bảo chất lượng bằng hoặc
tốt hơn nơi ở cũ. Chưa đảm bảo nguyên tắc FPIC (đồng thuận dựa trên nguyên tắc tự
nguyện, báo trước và được cung cấp thông tin) trong quá trình định giá đất, thu hồi,
bồi thường tái định cư. Một số xung đột đất đai điển hình do chưa đảm bảo nguyên
tắc FPIC phải kể đến như xung đột đất đai tại khu đô thị Thủ Thiêm – thành phố Hồ
Chí Minh; hay xung đột đất đai tại xã Đồng Tâm – Mỹ Đức, Hà Nội, … Công tác quy
hoạch thu hồi đất nông nghiệp cho các dự án đầu tư vẫn còn tình trạng chưa đảm bảo
tính khả thi, dẫn tới tình trạng thu hồi đất nhưng không sử dụng, sử dụng không đạt
hiệu quả, trong khi người dân thì thiếu đất canh tác, đời sống khó khăn. Công tác
quản lý đất đai cũng còn bất cập, công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất còn chậm,
việc chỉnh lý biến động đất đai còn chưa được cập nhật kịp thời, thường xuyên, dẫn
tới sự thiếu chính xác trong quá trình thu hồi và giải quyết khiếu nại tố cáo, tranh
chấp về đất đai. Thêm vào đó là công tác kiểm tra, thanh tra cũng chưa được chú
trọng, dẫn tới tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, không đúng tiến độ, gây
ra nhiều thiệt hại về kinh tế và ổn định xã hội.
Các yếu tố cơ bản tác động tới quá trình quản lý xung đột đất đai phải kể đến là yếu
tố văn hoá, yếu tố tâm lý, môi trường pháp lý, thông tin và tuyên truyền trong xung
đột đất đai và môi trường kinh tế. Xung đột đất đai mang bản chất văn hoá, bởi nó là
bản chất cuả quá trình vận động và phát triển của xã hội. Hệ thống giá trị văn hoá với
6 https://cand.com.vn/Su-kien-Binh-luan-thoi-su/Chat-luong-giai-quyet-khieu-nai-to-cao-con-thap-i580626/
177
tư cách là giá trị chung, là thông điệp chung của các bên xung đột, làm cho họ thông
cảm nhau hơn mà đi đến thoả hiệp, đồng thuận. Khi quản lý xung đột đất đai, cần
phải nghiên cứu về yếu tố tâm lý của chủ thể tham gia xung đột đất đai. Hệ thống
pháp luật ở mỗi xã hội là một trong những cơ sở và phương tiện quản lý xung đột
hiệu quả nhất, bởi khi có xung đột xảy ra, sẽ phải luôn hướng tới cơ sở pháp lý của
đối tượng xung đột, vị trí pháp lý của chủ thể xung đột. Việc thông tin và tuyên truyền
rất quan trọng, có thể trấn an dư luận, có thể giúp xã hội bình tĩnh cùng nhìn nhận các
khía cạnh của vấn đề, cùng tìm ra giải pháp để quản lý xung đột đất đai. Khía cạnh
kinh tế có ảnh hưởng lớn tới sự gia tăng của xung đột về đất đai. Bới nhu cầu của nền
kinh tế, quá trình đô thị hoá diễn ra mạnh mẽ và nhanh chóng đã khiến đất đai trở
thành một loại hàng hoá đặc biệt có giá trị vô cùng lớn đối với mỗi cá nhân trong xã
hội. Vì vậy có rất nhiều xung đột đất đai đều bắt nguồn do mâu thuẫn sự phân chia
lợi ích không công bằng giữa các chủ thể, mà cụ thể là giữa doanh nghiệp, người dân
và nhà nước.
Kể từ khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành, công tác giải quyết những tranh
chấp, xung đột đất đai cũng được chú trọng và giải quyết đồng bộ, triệt để hơn. Giải
quyết các tranh chấp đất đai nhằm giải quyết các xung đột, hướng tới bảo vệ quyền
lợi hợp pháp của các chủ thể liên quan, giúp các quan hệ đất đai từ trạng thái mâu
thuẫn chuyển sang trạng thái đồng thuận hoặc buộc phải đồng thuận. Các biện pháp
được áp dụng như hoà giải trong tố tụng, hoà giải ngoài tố tụng (được hiểu là hoà giải
tiền tố tụng tại TAND, hoà giải tại UBND cấp xã, hoà giải ở cơ sở, trung gian hoà
giải…) Tuy nhiên, những biện pháp này cũng chưa giải quyết triệt để xung đột về đất
đai tại Việt Nam.
Như phân tích ở trên, xung đột đất đai diễn ra ở bất cứ quốc gia nào, đặc biệt là ở
những quốc gia đang phát triển. Mỗi quốc gia, căn cứ vào bối cảnh và khả năng của
mình, xây dựng khung pháp lý giải quyết xung đột, có tham chiếu tới các chuẩn mực
của quốc tế. Việc tham chiếu các luật pháp quốc tế và các tập quán quốc tế giúp ích
trong quá trình phân tích và giải quyết các xung đột về đất đai và là đòn bẩy thúc đẩy
các biện pháp ngăn chặn xung đột.
Một trong những phương thức nhằm quản lý xung đột hiệu quả cũng như giải quyết
triệt để xung đột đất đai, phải kể đến là hướng dẫn tự nguyện VGGT. Đây là một công
cụ quốc tế được nhiều quốc gia sử dụng để nâng cao công tác quản trị quyền sử dụng
đất nông nghiệp, lâm nghiệp và mặt nước nuôi trồng thuỷ sản. VGGT được coi là tài
liệu tham chiếu, đưa ra các nguyên tắc và tiêu chuẩn được quốc tế công nhận về các
thực hành quản trị có trách nhiệm đối với quyền sử dụng đất. Cho đến nay, Việt Nam
cũng chấp nhận rằng việc quản trị đất đai tốt phản ánh mức độ hiệu quả, minh bạch,
sự tham gia và trách nhiệm giải trình cao là một điều kiện tiên quyết cho sự phát triển
bền vững và có sự tham gia và hưởng lợi của toàn xã hội. Tại hội nghĩ thượng đỉnh
diễn đàn Nông nghiệp và lương thực toàn cầu (GFFA) lần thứ 7 tại Berlin năm 2015,
Việt Nam đã tán thành gía trị của VGGT. Bên cạnh đó, Việt Nam cũng tham gia đối
178
thoại nhằm hướng tới cải thiện quản trị đất đai áp dụng nguyên tắc của VGGT, cũng
như sử dụng VGGT trong việc phân tích cơ hội, thách thức trong việc bảo vệ quyền
hưởng dụng đất theo phong tục tập quán tại Việt Nam. Trong báo cáo tổng kết 9 năm
thực hiện nghị quyết số 19-NQ/TW diễn ra vào cuối tháng 8/2021, thủ tướng cũng
khẳng định, cần phải tiếp tục đổi mới, hoàn thiện công tác quản lý, sử dụng đất đai ở
nước ta trong giai đoạn mới; làm rõ nội hàm của sở hữu toàn dân về đất đai; nội hàm
của nhà nước thống nhất quản lý về đất đai; bổ sung thêm những nội dung để đảm
bảo sở hữu toàn dân có thể vận hành hiệu quả trong nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa. Điều này cũng phù hợp với những nguyên tắc cơ bản trong VGGT.
Các nguyên tắc của VGGT đang dần được cụ thể hoá trong tiến trình xây dựng chính
sách pháp luật đất đai của Việt Nam. Điều này được thể hiện thông qua các quy định
cụ thể trong một số văn bản quy phạm pháp luật cụ thể. Quyền hưởng dụng đất theo
phong tục tập quán của đồng bào dân tộc thiểu số đã được cụ thể hoá trong Luật lâm
nghiệp (quyền quản lý, hưởng dụng các khu rừng thiêng, rừng ma). Quyền tiếp cận
đất của phụ nữ cũng được đảm bảo hơn, được thể hiện rõ trong quy định giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất đảm bảo tên của hai vợ chồng. Quyền giám sát đánh giá
chính sách đất đai được quy định cụ thể tại điều 198, 199 và điều 200 của Luật đất
đai năm 2013. Người dân tham gia giám sát đánh giá chính sách đất đai thông qua cơ
chế trực tiếp và gián tiếp. Công tác cải cách hành chính công, chính phủ điện tử đã
giúp người dân thực hiện quyền của mình được tốt hơn; người dân tiếp cận thông tin
về đất đai dễ dàng và đảm bảo hơn. Với việc áp dụng những nguyên tắc VGGT và
kết hợp với việc thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững, phần nào làm giảm tình
trạng xung đột đất đai, hỗ trợ quá trình quản lý xung đột đất đai được tốt hơn.
Kết luận
Khi xã hội phát triển, nhu cầu sử dụng đất đai gia tăng, đất đai trở nên có giá trị sống
còn thì xung đột đất đai sẽ gia tăng nhiều hơn. Xung đột đất đai ở Việt Nam gia tăng
trên nhiều phương diện, quy mô, phạm vi, tính chất. Hậu quả của xng đột đất đai
không chỉ tác động tiêu cực tới quyền hưởng dụng đất, quyền sử dụng đất của người
dân, mà còn ảnh hưởng tới việc thực thi các quyền con người khác, và nếu xung đột
kéo dài, sẽ dẫn tới tình trạng bất ổn trong xã hội, xung đột xã hội sẽ hình thành. Xử
lý và quản lý xung đột đất đai là một trong những nhiệm vụ quan trọng của cả hệ
thống chính trị. Xung đột đất đai có thể được giải quyết triệt để khi hệ thống pháp
luật được đầy đủ và phù hợp với sự phát triển chung của xã hội, cũng như hài hoà với
các nguyên tắc của pháp luật quốc tế.
Thực tiễn cho thấy, việc giải quyết không tốt các mâu thuẫn, xung đột giữa các quốc
gia, các dân tộc, tôn giáo đang là những trở ngại lớn cho hoà bình, ổn định và phát
triển chung của toàn cầu, cũng như của từng khu vực. Xung đột cũng chính là một
179
trong những nguyên nhân gây ra sự đói nghèo, khủng hoảng về kinh tế trên thế giới
hiện nay.
Ở Việt Nam, Sau khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực pháp luật, với việc từng bước
tham khảo và áp dụng có chọn lọc những nguyên tắc cơ bản trong hướng dẫn VGGT,
chính sách đất đai cũng có một số những thay đổi tích cực, đảm bảo hơn quyền đất
đai của người dân. Tuy nhiên, trên con đường đổi mới và hoàn thiện chính sách đất
đai nói chung, giải quyết triệt để xung đột đất đai nói riêng, cần phải đảm bảo vận
dụng đầy đủ những nguyên tắc của hướng dẫn VGGT trong quá trình soạn thảo, ban
hành và thi hành chính sách đất đai, trong đó lưu ý những nguyên tắc cơ bản như
không phân biệt đối xử, đảm bảo bình đẳng giới trong tiếp cận đất đai, đảm bảo tham
vấn và tham gia của người dân – người chịu ảnh hưởng trực tiếp của chính sách đất
đai, cũng như đảm bảo pháp quyền trong xử lý các vi phạm về đất đai.
180
12 trang
18/05/2022
500
Bạn đang xem tài liệu "Giải quyết xung đột đất đai: Các chính sách, công cụ quốc tế và liên hệ với Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- giai_quyet_xung_dot_dat_dai_cac_chinh_sach_cong_cu_quoc_te_v.pdf
