Quốc hội lập pháp hay là hãm lập pháp

Download

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

QUỐC HỘI LẬP PHÁP HAY LÀ HÃM LẬP PHÁP¹

Nguyễn Đăng Dung

GS. TS. Đại học Quốc gia Hà Nội

Thông tin bài viết:

Tóm tắt:

Lập pháp là quyền làm luật của Quốc hội, nhưng quyền này không đơn giản chỉ

là việc thông qua các dự án luật, mà còn bao hàm cả quyền hãm lập pháp. Trong

nhiều trường hợp, quyền hãm làm luật còn quan trọng hơn cả quyền thông qua

luật một khi dự án luật do Chính phủ hành pháp chuẩn bị, và một khi cần dự luật

phản ánh đúng ý muốn của thực tế cuộc sống của người dân.

Từ khóa: Quốc hội, lập pháp,

hãm lập pháp.

Lịch sử bài viết:

Nhận bài

Biên tập

Duyệt bài

: 11/5/2021

: 22/5/2021

: 27/5/2021

Article Infomation:

Abstract:

Legislation is the law-making power of the National Assembly. This legislative

power is not simple limited to the appraisal and approval of the bills, but also the

power to delay the legislative process. In several cases, the legislative power to

delay the law- makings is more important than the it is to approve the bill of law

when a bill is prepared by the executive agency of the Government and when it is

necessary to accurately reﬂect the realistic needs of the people.

Keywords: National Assembly;

legislation; legislation delay.

Article History:

Received

Edited

: 11 May 2021

: 22 May 2021

: 27 May 2021

Approved

Những năm gần đây xảy ra tình trạng, nhiều

dự luật đã được thông qua, chuẩn bị thi hành,

nhưng do sự phản ứng của dư luận xã hội,

Quốc hội đã phải xem xét lại. Bên cạnh Bộ luật

Hình sự năm 2015 đã phải hoãn thi hành, còn

có một số dự án luật khác liên tiếp không được

trình ra Quốc hội. Nguyên nhân của tình trạng

này nằm ở chất lượng làm luật. Việc tạm dừng

các dự luật sửa đổi khi không đảm bảo chất

lượng cũng là một việc cần thiết. Đứng trước

thực trạng này đòi hỏi cần phải xem xét một

cách thấu đáo quyền lập pháp từ khái niệm,

phạm vi cho đến cách thức thực hiện. ¹

phải thuộc về nhân dân, không thể khác, rồi

thứ mới đến là của đại diện cho người dân,

người nhận được sự ủy thác của người dân.

Cái thứ nhất thì quá tốt nhưng thực sự khó

làm, với số lượng quá đông có quốc gia lên

đến hơn tỷ người, và với lãnh thổ quá rộng

so với nền dân chủ của các quốc gia cổ đại,

nơi có nền dân chủ đầu tiên của nhân loại -

nhà nước thành bang (Citystate). Vì vậy, về

cơ bản mọi quốc gia hiện nay đều lựa chọn

cách thứ hai, trừ một số trường hợp đặc biệt

như thông qua Hiến pháp mới, hay tách nhập

các phần lãnh thổ quốc gia, bằng biện pháp

phúc quyết của người dân …

Lập pháp là một trong ba nhánh quyền

do các nhà tư tưởng - triết học thời kỳ Khai

sáng J. Locke, S. Montesquieu tạo lập ra.

Trong một nền dân chủ, quyền lực nhà nước

Nhưng ngày nay, làm luật không phải là

một công việc đơn giản, ngay cả cho những

đại biểu/nghị sĩ lành nghề chuyên nghiệp.

¹Bài viết có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp Bộ (QG21.49 - Đại học Quốc gia Hà Nội) do GS, TS.

Nguyễn Đăng Dung làm Chủ nhiệm.

Số 11(435) - T6/2021

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

Bởi lẽ, phạm vi lập pháp của Nghị viện/

Quốc hội là quá rộng. Do vậy, không phải

bất cứ một đại biểu nào cũng có khả năng

nắm vững được tất cả các dự thảo luật của

Quốc hội cần phải thảo luận thông qua.

Ngay từ năm 1861 khi viết chuyên khảo nổi

tiếng Chính thể đại diện, nhà triết học người

Anh J. S. Mill đã cảnh cáo sự khó khăn của

vấn đề lập pháp của Nghị viện:

nước tư bản phát triển. Lập pháp tức là việc

Quốc hội bàn bạc biểu quyết thông qua luật.

Việc thông qua dự luật hay không thông qua dự

luật, là 2 mặt của một vấn đề - quyền lập pháp.

Nhất là trong điều kiện dự luật lại là do Chính

phủ - hành pháp soạn thảo, hay còn được gọi là

sáng quyền lập pháp thuộc về Chính phủ. Điều

này, về mặt hình thức, dường như mâu thuẫn

với nguyên tắc của học thuyết phân quyền của

nền dân chủ phương Tây.

“Công việc làm luật cần thiết phải được

thực hiện bởi các trí tuệ, không những phải

được rèn luyện và kinh qua thử thách, mà còn

phải được huấn luyện làm nhiệm vụ nghiên

cứu lâu dài và cần cù; khó tìm thấy một loại

công việc nào khác có sự đòi hỏi nhiều đến

như vậy đối với người thực hiện. Giá như

không có các lý do nào khác nữa, thì đây

chính là lý do đó giải thích tại sao công việc

ấy không bao giờ được thực hiện tốt được, trừ

khi có một tiểu ban ít người đảm nhiệm nó.

Một lý do nữa không kém phần quan trọng

là mỗi điều khoản của bộ luật cần phải đặt

trong khuôn khổ với một sự nhận thức chính

xác, có tầm nhìn xa, thấy rõ được sự tác động

của nó lên tất cả các điều khoản khác. Những

điều kiện như thế không sao có thể đáp ứng ở

bất cứ mức độ nào, khi mà người ta bỏ phiếu

thông qua các bộ luật từng điều khoản tại một

hội đồng hỗn tạp”².

Ở Việt Nam, cho dù Quốc hội, cũng như

Nghị viện của các nước phương Tây, không

hoàn toàn thực hiện các khâu từ dự thảo/soạn

thảo, thảo luận, tranh luận đến thông qua dự

luật, nhưng quyền thông qua luật của Quốc hội

không thể chia sẻ với một chủ thể nào khác.

Đây là một thành công của sự phát triển dân

chủ của nhân loại, sau nhiều năm đấu tranh từ

lý luận cho đến thực tiễn mới giành được.

Với tinh thần của chủ nghĩa hợp hiến,

một phần quan trọng của nhà nước pháp

quyền, mọi quyền lực của nhà nước phải bị

giới hạn, kể cả trong nhà nước dân chủ hiện

nay. Bên cạnh quyền biểu quyết thông qua

dự luật là quyền không biểu quyết dự luật

thành luật. Trong trường hợp này, quyền lập

pháp trở thành quyền hãm lập pháp. Quốc

hội trở thành cơ quan hãm quyền lập pháp

có cơ sở ở nó:

Từ những phân tích xác đáng trên, Ông

đề xuất, Quốc hội/ nghị viện tốt nhất là việc

chỉ ra những người, một tập thể nào đáng

được làm những việc khó khăn ấy và thay

cho chức năng lập pháp không hoàn toàn

thích hợp với mình, chức năng đích thực của

Quốc hội đại diện là giám sát và kiểm soát

Chính phủ, soi ánh sáng của tính công khai

nên các hành vi cai trị buộc Chính phủ phải

giải trình tất cả các hành vi ấy³.

Chỉ làm luật một khi cuộc sống cần. Trước

hết phải xuất phát từ nhận thức, chúng ta phải

xoay lại cách làm luật hiện tại theo “kiểu vá

xăm xe đạp”. Cái xăm còn nguyên đang đi

được thì cứ để thế mà đi đừng chọc ra để

vá. Cuộc sống đang bình yên thì hãy cứ để

chúng bình yên, sự yên lành có giá trị của nó.

Vì chúng được hình thành hàng nhiều năm,

trải qua không biết bao nhiêu những quy luật

khách quan đã được tích tụ lại, hình thành ra

cuộc sống yên lành của người dân. Chỉ khi

nào cuộc sống bình yên không được bảo đảm

Những gì dự đoán của J.S. Mill đã diễn

ra gần tương tự như hiện nay ở Quốc hội các

²J. S. Mill: Chính thể đại diện. Nxb. Tri thức, Hà Nội 2008, tr.163-164.

³J. S. Mill: Sđd.171- 172.

Số 11(435) - T6/2021

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

thì mới cần có tác động theo ý chí chủ quan

của con người. Phải đưa cuộc sống vào pháp

luật, mà không phải là ngược lại là đưa pháp

luật vào cuộc sống.

nhiều lần, rồi đánh giá tác động, nhưng luật

vẫn không đi vào cuộc sống. Có rất nhiều lý

do, nhưng lý do căn bản nằm ở chỗ: Luật chưa

đáp ứng được nhu cầu của xã hội, chưa thể hiện

được sự mong đợi của người dân. Hơn nữa,

với hơn 80% các dự luật do Chính phủ trình,

lẽ đương nhiên, dự thảo luật phải thể hiện nhu

cầu của hành pháp. Vì vậy, khi bỏ phiếu thông

qua, các đại biểu Quốc hội cần phải xem xét

cẩn trọng nhu cầu của xã hội, mong muốn của

cử tri bầu, tính hãm lập pháp cần phải được các

đại biểu cân nhắc.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật năm 2015 phân tách giai đoạn xây dựng

chính sách thành giai đoạn riêng - tách khỏi

giai đoạn quy phạm hóa. Ở Quốc hội cũng

có giai đoạn quyết định chính sách như ở

Chính phủ, nhưng giữa chúng phải có sự

khác nhau. Giai đoạn biểu quyết chính sách

là giai đoạn các đại biểu Quốc hội cần có

mục tiêu khác hơn với giai đoạn hoạch định

chính sách của Chính phủ. Và giai đoạn được

gọi là thẩm định chính sách của Quốc hội⁵là

giai đoạn quan trọng nhất để lấy ý kiến rộng

rãi các bên có lợi ích liên quan bị tác động.

Ở giai đoạn này, việc lấy ý kiến của các tổ

chức xã hội, hội đoàn, tổ chức phi chính phủ

cần được làm thực chất và nghiêm túc. Hội

đoàn, tổ chức xã hội là những người gần

nhất, hiểu nhất, có nguồn lực và năng lực

đại diện tốt nhất cho tiếng nói và lợi ích của

các nhóm người dân, đặc biệt là tiếng nói

của các nhóm yếu thế.

Vì vậy, việc làm luật phải bắt đầu các công

việc nhận biết vấn đề của cuộc sống. Khi nhận

biết được vấn đề, phải tìm ra nguyên nhân của

vấn đề. Mỗi một nguyên nhân có nhiều biện

pháp giải quyết. Luật pháp chỉ là biện pháp

cuối cùng để giải quyết nguyên nhân của vấn

đề - đó là (một giải pháp chính sách được lựa

chọn để giải quyết vấn đề) giải quyết vấn đề.

Đây là trách nhiệm cần có của cơ quan hành

pháp, cơ bản là do các bộ, ngành thực hiện.

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều bộ, ngành

chưa dành cho hoạt động xây dựng chính

sách pháp luật sự quan tâm cần thiết. Đây là

nguyên nhân chính của việc các bộ, ngành

chậm trễ hướng dẫn thi hành luật. Không trăn

trở với vấn đề, với chính sách để giải quyết

vấn đề, thì không thể xây dựng dự thảo luật

tốt và hướng dẫn luật thi hành tốt được.

Làm luật phải đáp ứng được sự mong

muốn của người dân. Làm luật như là bác sĩ

chữa bệnh, trước khi kê đơn thuốc để chữa

bệnh. thì phải khám theo phương pháp của

Tây y và bắt mạch theo phương pháp của

Đông y. Nếu không chữa đúng bệnh, bệnh

tình không những không được chữa mà còn

nặng thêm⁴. Khi cuộc sống có vấn đề thì phải

có nhiều cách giải quyết, ví dụ, động viên,

cung cấp tài chính, quy phạm đạo đức….

Ban hành luật chỉ là biện pháp giải quyết khi

mà những biện pháp trên không giải quyết

được.

Theo chuyên gia người Mỹ R. Seidman

có tới 4 lý thuyết lập pháp: (i) Lý thuyết lớn;

(ii) Lý thuyết mục tiêu - phương tiện; (iii) Lý

thuyết gia tăng từ từ; (iv) Lý thuyết từ yêu cầu

của cuộc sống⁶. Trong 4 lý thuyết này, ông cho

rằng, lý thuyết thứ tư là quan trọng hơn cả.

Mặc dù Luật ban hành văn bản quy phạm

pháp luật đã có nhiều quy định, dự thảo luật

phải có ý kiến của người dân. Trong quy trình

xây dựng luật, dự thảo luật được sửa đi sửa lại

⁴Nguyễn Sĩ Dũng, Triết lý lập pháp, Tia sáng số 7 năm 2003.

⁵Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Tlđd.

Assessing Legislation - A manual for legislators written by Ann Seidman, Robert Seidman, and Nalin

Abeysekere February 2003 Boston, Masachsetts. Coopyright by the Authors p. 64- 70.

Số 11(435) - T6/2021

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

Vấn đề đầu tiên của hoạt động lập pháp

phải gắn liền với cuộc sống. Cuộc sống có thể

đang đặt ra những vấn đề nóng bỏng, nhưng

chúng ta không phản ứng được. Do đó, nhiều

vấn đề mang tính thời sự nhưng chưa được

đưa vào chương trình xây dựng pháp luật, mặc

dù chương trình xây dựng pháp luật được xây

dựng hằng năm. Bên cạnh đó, các cơ quan có

liên quan lại phải tập trung mọi nỗ lực để hoàn

thành chương trình xây dựng pháp luật theo kế

hoạch đã được thông qua, nên sẽ không còn

nguồn lực để xử lý những vấn đề nóng mới

phát sinh. Sự chậm trễ và bất tương ứng như

vậy có thể làm cho nền quản trị quốc gia của

chúng ta trở nên kém hiệu năng.

Nguồn động lực rất lớn để hình thành

nên chương trình xây dựng pháp luật là

mong muốn có thêm quyền năng của các

bộ, ngành. Mà các bộ, ngành càng có thêm

quyền năng, thì người dân càng ít tự do và

càng phải xin phép nhiều hơn. Bên cạnh đó,

vẫn còn tình trạng, sau khi đã đưa được tên

dự luật vào chương trình, bộ, ngành mới tìm

kiếm nội hàm chính sách cho chúng. Đây

quả thực là cách làm ngược. Thẩm định về

sự cần thiết của một lúc hàng chục dự luật là

rất khó khăn. Trên thực tế, điều này là không

thể làm được. Mà như vậy, thì rủi ro của việc

hoạt động lập pháp bị tách khỏi cuộc sống

thật lại càng lớn hơn⁷.

cuộc sống của người dân, mà không phải là

yêu cầu của chính bản thân Chính phủ.

Sau khi chương trình xây dựng pháp luật

được thông qua, các cơ quan hữu quan tiến

hành soạn thảo các dự luật. Và các dự luật được

soạn thảo xong trình ra các ủy ban tương ứng

của Quốc hội để được thẩm tra. Sau khi các ủy

ban thẩm tra xong thì trình ra Quốc hội. Theo

quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật hiện hành, các dự luật được thông qua

ở hai lần đọc theo cách gọi của các nước có nền

văn hóa nghị viện, tương ứng với hai lần trình ra

phiên họp toàn thể của Quốc hội⁸. Ở lần đọc thứ

nhất, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội,

ủy ban Quốc hội trình ý kiến thẩm tra của mình

đối với dự luật. Quốc hội thảo luận về những

vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Ở lần đọc thứ

hai, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình dự luật ra

trước Quốc hội, sau khi đã tiếp thu ý kiến của

các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo

văn bản. Nếu kể cả lần đầu tiên của việc thông

qua chương trình làm luật hàng năm thì cũng có

thể tính tới 3 lần đọc, gần như 3 lần đọc của các

nước phương Tây.

Triết lý của 3 lần đọc ở Việt Nam là rất

khác với thế giới. Vì ở họ thường thông qua

một dự luật qua ba lần đọc: Lần đọc thứ nhất

để thẩm định sự cần thiết của dự luật (ở Việt

Nam thông qua chương trình lập pháp hàng

năm). Nếu đa số các vị đại biểu Quốc hội

thấy dự luật là không cần thiết, thì dự luật sẽ

chết yểu sau lần đọc thứ nhất; Lần đọc thứ

hai - để thẩm định chính sách lập pháp được

đề ra trong dự luật, nếu đa số các vị đại biểu

Quốc hội không đồng ý với chính sách lập

pháp được đề ra, thì dự luật sẽ chết yểu sau

lần đọc thứ hai; Lần đọc thứ ba - để thông

qua dự luật sau khi ủy ban có liên quan đã

thẩm tra về mặt kỹ thuật và hoàn chỉnh văn

bản. Nếu đa số đại biểu Quốc hội tán thành

dự luật, thì dự luật mới được thông qua.

Cách hợp lý nhất là nên dành cho Chính

phủ có quyền chủ động nhiều hơn. Chính phủ

sẽ lên kế hoạch thực hiện các nhiệm vụ và định

hướng xây dựng pháp luật và trình ra Quốc

hội theo tiến độ công việc của mình. Một khái

niệm chúng ta cũng nên trang bị ở đây là: ưu

tiên của hành pháp. Ưu tiên cho hành pháp là

một trong những yêu cầu của cuộc sống. Chính

phủ phải có quyền ưu tiên trong việc xác lập

chương trình nghị sự của Quốc hội. Vấn đề là

ở chỗ Chính phủ phải thấy được yêu cầu của

⁷Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Lập pháp - những vấn đề về quy trình, Tia sáng Số 15 - 2016.

⁸Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd.

Số 11(435) - T6/2021

NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

So với trước đây, việc thông qua dự luật

theo hai lần đọc của chúng ta đã một tiến bộ

và có ưu điểm so với phương Tây là rút ngắn

thời gian. Tuy vậy, cách làm này không phải

là không có vấn đề. Nếu như cách làm luật

của họ phải trải qua nhiều cửa hãm lại, thì

của Việt Nam lại quá đơn giản, thậm chí trong

nhiều trường hợp không có một chốt hãm

nào. Đây cũng là lý do tại sao chất lượng hệ

thống pháp luật của chúng ta còn chưa đáp

ứng được yêu cầu và cũng là nguyên nhân

dẫn đến các trường hợp đã nêu ở trên.

Điều rất dễ nhận thấy nhất là Chính phủ

không được theo đuổi dự luật đến cùng. Vai

trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp thì

cũng giống như trong nhiều hoạt động mang

tính chất quản trị quốc gia khác. Ở đó, Chính

phủ đề xuất chính sách lập pháp, soạn thảo

thành văn bản trình Quốc hội thẩm định và

thông qua. Tuy nhiên, chúng ta hiện nay chưa

thực sự minh định rõ giữa quy trình chính sách

và quy trình soạn thảo, giữa chức năng trình

chính sách của Chính phủ và thẩm định chính

sách của Quốc hội. Cách làm này không tạo

được cho Chính phủ cơ hội giải trình và bảo vệ

chính sách lập pháp trước Quốc hội.

Theo quy định hiện hành, Chính phủ chỉ

được giải trình một lần duy nhất khi trình

dự luật ra trước Quốc hội. Sau đó, việc hoàn

thiện dự luật được giao lại cho Ủy ban thường

vụ Quốc hội (UBTVQH). Sở dĩ như vậy là vì

hiện nay, vẫn phổ biến quan điểm cho rằng,

lập pháp là quyền của Quốc hội, nên việc sửa

đổi, hoàn thiện văn bản, điều chỉnh chính sách

như thế nào là quyền của Quốc hội. Thực ra

quan niệm này chỉ phản ánh một thứ lôgíc

hình thức về quyền lập pháp. Nó hoàn toàn

không phản ánh đúng động lực thật của quy

trình lập pháp⁹. Đây là một trong những biểu

hiện sự không phân biệt rõ ràng giữa quyền

hành pháp và quyền lập pháp theo cách hiểu

của hiện đại. Ở đây cần phải nhận thấy, nếu

như giao trách nhiệm hoàn thiện dự luật cho

UBTVQH thì UBTVQH phải đứng ra giải

trình với Quốc hội. Cơ quan trực thuộc lập

pháp giải trình trước lập pháp. Các nước phát

triển quan niệm rất khác, giải trình chính sách

với lập pháp phải thuộc về hành pháp (Chính

phủ), việc thẩm định chính sách mới thuộc

về lập pháp. Sự đổi vai như vậy cũng không

đáng quan ngại, nếu như các chính sách mới

hoặc những sửa đổi, bổ sung không làm thay

đổi bản chất chính sách của dự luật. Nếu điều

ngược lại xảy ra, tức là UBTVQH, trong quá

trình thảo luận lại sửa lại hoặc đưa ra các chính

sách hoàn toàn khác với đề xuất của Chính

phủ, thì việc triển khai thực hiện dự luật trong

cuộc sống sẽ hết sức khó khăn. Một khi các

chính sách mới chưa được nghiên cứu, chưa

phân tích và chưa được đánh giá tác động, rất

khó được thực thi. Trong khi đó, chính sách

mà Chính phủ đề ra để xử lý vấn đề đặt ra thì

lại bị bỏ ngỏ. Đây cũng là một trong những

nguyên nhân sâu xa làm cho việc ban hành

nghị định để triển khai thi hành luật, pháp

lệnh bị chậm trễ, kéo dài¹⁰.

Ngoài ra, một vấn đề nữa đặt ra trong hoạt

động lập pháp của Quốc hội hiện nay đó là sự

phân định không rõ ràng giữa vấn đề chính

sách và vấn đề kỹ thuật. Ở nhiều nước trên thế

giới, các đại biểu thường chỉ quan tâm thảo

luận các vấn đề chính sách mà không đi sâu

vào các vấn đề kỹ thuật. Các phiên họp toàn

thể có mục tiêu tranh luận về chính sách, mà

không phải về kỹ thuật, câu chữ, dấu chấm,

dấu phẩy. Việc sử dụng phiên họp toàn thể để

thảo luận và quyết định cả những vấn đề kỹ

thuật như ở ta là rất rủi ro, và mất rất nhiều

thời gian. Các vấn đề kỹ thuật là công việc

của các chuyên gia, hơn là của các vị đại biểu.

Lý do là vì không thể thảo luận và quyết định



theo đa số các vấn đề kỹ thuật được

⁹Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd.

¹⁰Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Sđd.

Số 11(435) - T6/2021

5 trang Thùy Anh 11100 Free

Download

Bạn đang xem tài liệu "Quốc hội lập pháp hay là hãm lập pháp", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên

File đính kèm:

quoc_hoi_lap_phap_hay_la_ham_lap_phap.pdf