Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
BẢO ĐẢM TÍNH CÔNG KHAI, MINH BẠCH TRONG QUY TRÌNH
XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM
Lê Thị Thiều Hoa*
*ThS. Trưởng ban Ban Nghiên cứu pháp luật Hành chính - Nhà nước, Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
Thông tin bài viết:
Tóm tắt:
Công khai, minh bạch là những thành tố quan trọng của một nền quản trị
quốc gia hiệu quả và là yêu cầu không thể thiếu nhằm đảm bảo thực hiện
dân chủ trong nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. Trong nhà
nước pháp quyền, pháp luật là tối thượng, là cơ sở của tổ chức và hoạt
động của nhà nước; do đó, pháp luật phải bảo đảm tính công khai, minh
bạch, khả thi và hiệu quả. Tại Việt Nam, yêu cầu xây dựng hệ thống pháp
luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch và có tính ổn định
cao luôn luôn được đặt ra. Để đạt được mục tiêu đó, một trong những điều
kiện cần thiết và quan trọng là phải bảo đảm tính công khai, minh bạch
ngay trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Từ khóa: Công khai, minh bạch;
nhà nước pháp quyền; quy trình
xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 05/7/2021
: 15/8/2021
: 18/8/2021
Article Infomation:
Abstract:
Publicity and transparency are the ones of the important components for
an effective national governance and are indispensable requirements to
ensure the implementation of democracy in the rule of law state of the
people, by the people and for the people. Under the rule of law, the law
is paramount, stablishing a ground for the organization and operation of
the state; therefore, the law should ensure the publicity, transparency,
feasibility and effectiveness. In Vietnam, the requirement to develop a
unified, synchronous, feasible, open, transparent and highly stable legal
system has always been required. For this goal, one of the necessary and
important conditions is to ensure publicity and transparency right in the
process of development and promulgation of legal documents.
Keywords: Transparency; the rule
of law; process of development
and promulgation of legal
documents.
Article History:
Received
Edited
: 05 Jul. 2021
: 15 Aug. 2021
: 18 Aug. 2021
Approved
1. Khái niệm công khai, minh bạch và sự
cần thiết phải bảo đảm công khai, minh
bạch trong quy trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật
phát triển các lý thuyết về quản trị nhà nước
thì các khái niệm này ngày càng được sử
dụng rộng rãi và có nội hàm mở rộng hơn.
Theo đó, công khai không chỉ là sự “mở” về
thông tin mà còn là sự “mở” về việc người
dân được quyền tiếp cận các thông tin do
Nhà nước cung cấp. Minh bạch có hàm
nghĩa rộng hơn, nghĩa là không những phải
công khai mà còn thể hiện tính tin cậy, nhất
quán, dễ hiểu, dễ tiếp cận của thông tin, tính
1.1. Khái niệm
Công khai được hiểu là “không giấu diếm,
bí mật mà cho mọi người cùng biết”1. Còn
minh bạch là “sáng rõ, rành mạch”2. Công
khai, minh bạch không phải là những khái
niệm mới, nhưng cùng với sự hình thành và
1 Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đại học Quốc gia Tp. Hồ Chí Minh, 2007, tr. 346.
2 Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đại học Quốc gia Tp. Hồ Chí Minh, 2007, tr.1037.
Số 17(441) - T9/2021
21
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
rõ ràng, không khuất tất, không khó khăn
trong quá trình cung cấp thông tin. Đặc biệt,
minh bạch luôn gắn liền với trách nhiệm của
người cung cấp thông tin, không chỉ là sự
sẵn sàng chia sẻ thông tin mà còn phải đảm
bảo các điều kiện cho mọi người đều có khả
năng tiếp cận được thông tin, là sự sẵn sàng
tham gia trao đổi, giải trình một cách thẳng
thắn, trung thực về các vấn để xung quanh
thông tin được cung cấp. Có trách nhiệm,
mới có xu hướng công khai và đảm bảo các
điều kiện cho công khai, và nhờ vậy, mới tạo
ra được sự minh bạch.
Như vậy, có thể hiểu, bảo đảm công khai,
minh bạch trong quy trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật (VBQPPL) chính là việc
cơ quan, người có thẩm quyền trong khuôn
khổ quy định của pháp luật có trách nhiệm
tạo cơ hội, điều kiện cho các cá nhân, tổ chức
được biết, được hiểu, được tiếp cận, được
tham gia ý kiến, trao đổi thông tin về các nội
dung có liên quan trong suốt quá trình xây
dựng và ban hành VBQPPL.
dung để Nhân dân tham gia quản lý nhà nước
chính là việc Nhân dân tham gia xây dựng và
hoàn thiện pháp luật. Với bản chất của một
nhà nước của dân, do dân, vì dân, pháp luật
phải thể hiện được ý chí của Nhân dân, phản
ánh trung thực ý chí của Nhân dân. Muốn
vậy, trước hết, người dân cần được biết, được
tiếp cận thông tin, được có ý kiến, được tham
gia vào quá trình xây dựng văn bản pháp luật
và Nhà nước phải có trách nhiệm bảo đảm
quyền đó bằng cách tạo ra và vận hành một
cơ chế công khai, minh bạch để thu hút được
sự tham gia của người dân có hiệu quả. Ỏ
đây cũng cần hiểu người dân tham gia với tư
cách là người chủ quyền lực chứ không phải
là một thiết chế tư vấn được hỏi đến khi Nhà
nước thấy cần thiết.
Thứ hai, bảo đảm công khai minh bạch để
VBQPPL khi ban hành tạo được đồng thuận
xã hội, từ đó mà nâng cao được hiệu quả
trong tổ chức thi hành.
Thực tiễn cho thấy, quá trình xây dựng
chính sách, soạn thảo văn bản không được
công khai minh bạch thì người dân không
biết được các dự định của chính sách và khi
văn bản được ban hành sẽ dễ gây sốc cho
xã hội. Các chủ thể chịu sự tác động (trực
tiếp hoặc gián tiếp) của văn bản không sẵn
sàng cho việc thực thi pháp luật và điều đó
sẽ khiến cho việc tổ chức thi hành pháp luật
không đạt được hiệu quả như mong muốn.
Quá trình xây dựng pháp luật là một quá
trình phức tạp, phải giải quyết rất nhiều các
mâu thuẫn, xung đột lợt ích của các nhớm lợi
ích khác nhau trong xã hội. Hơn ai hết, người
dân, đặc biệt các đối tượng chịu sự tác động
trực tiếp hoặc gián tiếp của văn bản sẽ biết
được và dự đoán được văn bản đó sẽ có tác
động như thế nào đối với họ, đối với xã hội
và các đối tượng khác có liên quan. Do vậy,
khi một chính sách được các đối tượng chịu
sự tác động trực tiếp hoặc gián tiếp trao đổi,
tranh luận trước khi thông qua sẽ tránh được
các phản ứng tiêu cực từ xã hội, dễ tạo được
1.2. Sự cần thiết phải bảo đảm công
khai, minh bạch trong quy trình xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, bảo đảm công khai, minh
bạch để người dân được thực hiện quyền
hiến định.
Hiến pháp năm 2013 ghi nhận, công dân
có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã
hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ
quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa
phương và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện
để công dân tham gia quản lý Nhà nước và xã
hội; công khai và minh bạch trong việc tiếp
nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của người
dân. Quyền tham gia quản lý nhà nước được
xem là quyền chính trị quan trọng nhất của
công dân, bảo đảm cho công dân thực hiện
quyền làm chủ nhà nước, làm chủ xã hội,
“được biết, được bàn, được làm, được kiểm
tra”. Quyền này được thực hiện dưới nhiều
hình thức khác nhau, và một trong những nội
22
Số 17(441) - T9/2021
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
sự đồng thuận xã hội, góp phần đảm bảo hơn
tính khả thi của các VBQPPL trong tổ chức
thi hành.
Thứ ba, bảo đảm công khai, minh bạch
để kiểm soát, ngăn ngừa lợi ích nhóm trong
xây dựng pháp luật, phòng ngừa tham nhũng
chính sách.
pháp luật phải tuân thủ. Theo quy định của
Điều 5 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015,
việc xây dựng và ban hành VBQPPL phải
bảo đảm tính minh bạch trong quy định của
VBQPPL; bảo đảm công khai, dân chủ trong
việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị
của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình
xây dựng, ban hành VBQPPL. Cụ thể hóa
nguyên tắc này, Luật Ban hành VBQPPL
năm 2015, Luật Sửa đổi, bổ sung 2020 và
các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định
một số nội dung như sau:
- Một là, quy định rõ cá nhân, tổ chức, cơ
quan được quyền tham gia ý kiến xây dựng
VBQPPL và trách nhiệm của cơ quan có
thẩm quyền là phải tạo điều kiện để cá nhân,
cơ quan, tổ chức được tham gia ý kiến.
Điều 6 Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 quy định một cách khái quát: Trong
quá trình xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ
chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo
và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách
nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức,
cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây
dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL, tổ chức
lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động
trực tiếp của VBQPPL. Căn cứ vào tính chất
phức tạp của mỗi loại VBQPPL mà trình tự,
thủ tục xây dựng, ban hành mỗi loại văn bản
có thể có những điểm khác nhau, tuy nhiên
việc bảo đảm cho cá nhân, tổ chức, cơ quan
được tham gia góp ý vào các đề nghị xây
dựng văn bản và dự thảo văn bản vẫn được
xem là một yêu cầu xuyên suốt, có tính chủ
động và bắt buộc trong toàn bộ quy trình từ
giai đoạn lập đề nghị, phân tích chính sách
cho đến giai đoạn soạn thảo, thẩm định, thẩm
tra dự án, dự thảo VBQPPL.
Hoạt động xây dựng pháp luật là một hoạt
động bao gồm rất nhiều công đoạn khác nhau,
và chủ yếu đều tập trung vào Chính phủ, do
cơ quan của Chính phủ (các bộ, ngành) chịu
trách nhiệm. Điều này tiềm ẩn nhiều rủi ro:
trong nhiều trường hợp việc soạn thảo chính
sách bị chi phối bởi lợi ích nhóm, các toan
tính cục bộ, đặc quyền, đặc lợi của bộ, ngành
dẫn đến chính sách trở nên méo mó, lệch lạc,
xa rời thực tiễn. Vì vậy, dưới góc độ kiểm
soát, phòng ngừa sự chi phối bởi lợi ích
nhóm và tham nhũng chính sách, việc bảo
đảm công khai, minh bạch trong hoạt động
xây dựng pháp luật sẽ là một nội dung hết
sức quan trọng, như là một liều “vắc xin” để
phòng, chống căn bệnh quan liêu, lạm quyền -
căn bệnh cố hữu của những người nắm giữ
quyền lực.
2. Các quy định bảo đảm công khai, minh
bạch trong quy trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm
2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015,
Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Ban hành VBQPPL năm 2020 (Luật Sửa đổi,
bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/
NĐ-CP ngày 4/5/2016 của Chính phủ quy
định chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015
(Nghị định số 34) đã có nhiều quy định nhằm
mở rộng dân chủ, tăng cường công khai,
minh bạch trong quá trình xây dựng và ban
hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban
hành VBQPPL năm 2015 xem việc bảo đảm
công khai, minh bạch là một trong những
nguyên tắc mà cơ quan và người làm công
tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm
Đặc biệt, Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 với việc thực hiện các quy định về phân
tích chính sách, đánh giá tác động chính sách
trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn
bản đã khiến cho các “ẩn số” về sự xuất hiện
của một chính sách mới trở nên minh bạch,
Số 17(441) - T9/2021
23
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
rõ ràng hơn khi được cơ quan lập đề nghị
luận giải đầy đủ về mục tiêu, sự tác động
và giải pháp thực hiện chính sách. Để tăng
cường hơn nữa tính minh bạch của chính
sách khi được đề xuất, trong giai đoạn này,
cơ quan lập đề nghị phải đánh giá tác động
của chính sách, xây dựng dự thảo báo cáo
đánh giá tác động và có trách nhiệm lấy ý
kiến góp ý, phản biện cả dự thảo báo cáo3.
- Hai là, phân định khá đa dạng các đối
tượng tham gia với mức độ tham gia khác
nhau để tăng cường tính hiệu quả và thực
chất cho hoạt động tham gia ý kiến xây
dựng VBQPPL.
cũng được khẳng định; đối với cá nhân, Luật
cũng quy định rõ trách nhiệm bắt buộc lấy ý
kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp
của chính sách cả trong giai đoạn lập đề nghị
và soạn thảo văn bản5. Các chuyên gia, nhà
khoa học có thể được huy động tham gia vào
các hoạt động trong giai đoạn lập đề nghị
xây dựng văn bản như: tổng kết, đánh giá
tình hình thi hành pháp luật; rà soát đánh giá
các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành;
khảo sát, điều tra xã hội học; tập hợp, nghiên
cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên
quan đến các chính sách được đề xuất; đánh
giá tác động của chính sách trong đề nghị
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật6.
Bên cạnh những quy định có tính chất
tạo cơ hội mở cho sự tham gia rộng rãi của
mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức nói chung,
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng
chú trọng đến việc lấy ý kiến của một số đối
tượng đặc thù; ví dụ, quy định trách nhiệm
bắt buộc lấy ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ
Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp đối với
các giải pháp thực hiện chính sách trong
các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị
định. Các Bộ nêu trên có trách nhiệm góp
ý kiến bằng văn bản đánh giá về nguồn tài
chính, nguồn nhân lực, sự tương thích với
điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam
là thành viên, về tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất của đề nghị xây dựng với hệ
thống pháp luật;4 đối với tổ chức, vai trò của
Phòng Thương mại và Công nghiệp (tổ chức
đại diện cho tiếng nói của cộng đồng doanh
nghiệp) và của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
- Ba là, quy định rõ trách nhiệm của cơ
quan nhà nước trong việc tạo ra các hình
thức lấy ý kiến công khai, đa dạng, phong
phú vào các giai đoạn khác nhau của quá
trình xây dựng VBQPPL như: lấy ý kiến trực
tiếp, gửi dự thảo văn bản đề nghị góp ý kiến,
tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các
phương tiện thông tin đại chúng, tổ chức họp
báo thông tin, hoặc tổ chức đối thoại trực
tiếp về chính sách khi cần thiết7.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 yêu
cầu đăng tải công khai hồ sơ, tài liệu có liên
quan đến dự án, dự thảo VBQPPL trên Cổng
thông tin điện tử của Quốc hội/ Chính phủ
và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo
để bất cứ ai quan tâm cũng có cơ hội chủ
động tham gia ý kiến. Trong giai đoạn lập
đề nghị, các tài liệu được đăng tải bao gồm
báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động
3 Khoản 3, khoản 5 Điều 85; Điều 86; khoản 3, Khoản 5 Điều 112; Điều 113 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
4 Khoản 2 Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
5 Khoản 1 Điều 36; khoản 1 Điều 86, khoản 5 Điều 113; khoản 3 Điều 55; khoản 1 Điều 57; khoản 5 Điều 81;
Điều 90, 91, Điều 97, Điều 101, Điều 114.
6 Điều 11 Nghị định số 34.
7 Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong trường hợp cần thiết thì tổ chức họp báo thông tin về những chính
sách cơ bản trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để thu hút hơn nữa sự quan tâm của các đối tượng chịu sự tác
động. Đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong trường hợp cần thiết, cơ quan chủ
trì soạn thảo tổ chức đối thoại trực tiếp về chính sách với các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết.
24
Số 17(441) - T9/2021
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
của chính sách trong đề nghị xây dựng văn
bản8 với thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày.
Trong quá trình soạn thảo văn bản, tài liệu
được đăng tải là toàn văn dự thảo văn bản
và tờ trình trong thời gian ít nhất là 60 ngày
(trừ những văn bản được ban hành theo trình
tự, thủ tục rút gọn) để các cơ quan, tổ chức,
cá nhân góp ý kiến9. Bên cạnh việc đăng tải
toàn văn dự thảo văn bản, cơ quan lấy ý kiến
cũng xác định nội dung lấy ý kiến phù hợp
với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ
thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; tập trung vào
những chính sách lớn, quan trọng, trực tiếp
ảnh hưởng đến doanh nghiệp, người dân.
Trong thời gian dự thảo đang được lấy ý
kiến, nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý
lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã
đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo
văn bản đã được chỉnh lý10.
- Bốn là, quy định rõ trách nhiệm của cơ
quan lấy ý kiến trong việc tổng hợp, nghiên
cứu, tiếp thu, giải trình các ý kiến góp ý11.
Có thể nói rằng, khâu tiếp thu, phản hồi
ý kiến của công dân, tổ chức là một thủ tục
quan trọng thể hiện tính dân chủ, minh bạch
trong hoạt động của cơ quan nhà nước, đồng
thời, thể hiện mối quan hệ thông tin hai chiều
giữa chủ thể lấy ý kiến và chủ thể góp ý.
Phản hồi không dừng lại ở việc chủ thể lấy
ý kiến thông tin lại cho các đối tượng được
lấy ý kiến về việc tổng hợp và tiếp thu, chỉnh
lý dự thảo mà quan trọng hơn là giải thích lý
do của việc tiếp thu hay không tiếp thu đó.
Chính vì vậy, luật cũng quy định rất cụ thể
việc cơ quan chủ trì lấy ý kiến phải đăng tải
báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến trên Cổng
thông tin điện tử trong đề nghị xây dựng
VBQPPL và trong quá trình xây dựng dự
thảo VBQPPL12. Thời gian đăng tải ít nhất
là ba mươi ngày. Báo cáo giải trình việc tiếp
thu ý kiến là một trong các tài liệu bắt buộc
trong hồ sơ trình cơ quan có thẩm quyền xem
xét, ban hành13.
- Năm là, quy định rõ việc bảo đảm quyền
tiếp cận VBQPPL của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân sau khi văn bản được ban hành.
Sau khi VBQPPL được thông qua hoặc
ký ban hành, cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện một
số hoạt động như: Công bố VBQPPL; đăng
Công báo; đăng tải VBQPPL trên Cơ sở dữ
liệu quốc gia về pháp luật và đưa tin trên
phương tiện thông tin đại chúng14. Việc công
bố, đăng Công báo, đăng tải đều phải được
thực hiện trong thời hạn luật định, nhằm bảo
đảm cho tất cả mọi người đều có thể tiếp cận
được VBQPPL một cách công khai, minh
bạch, kịp thời, từ đó mà giúp mọi người biết
được quyền, nghĩa vụ của mình để có sự sẵn
sàng cho việc thực thi đúng và đầy đủ các
quy định của pháp luật.
Tóm lại, với những nội dung nêu trên,
có thể thấy rằng, về cơ bản, pháp luật hiện
hành đã có nhiều quy định chặt chẽ, hợp
8 Khoản 1 Điều 36.
9 Khoản 1 Điều 57; khoản 4 Điều 81; khoản 2 Điều 97; khoản 2 Điều 101; khoản 2 Điều 105; khoản 2 Điều
106; khoản 2 Điều 107; khoản 2 Điều 108 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
10 Khoản 1 Điều 57 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
11 Khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
12
Khoản 1 Điều 36; khoản 3 Điều 55; khoản 3 Điều 86; khoản 2 Điều 97, khoản 3 Điều 57 Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015.
13 Ngoài ra, theo quy định tại Điều 36 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, cơ quan, tổ chức chủ trì
soạn thảo dự thảo văn bản được phản biện có trách nhiệm trả lời bằng văn bản đối với kiến nghị của Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam, trường hợp không tiếp thu kiến nghị thì phải giải trình; báo cáo ý kiến phản biện xã hội của
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành văn bản.
14 Điều 150 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Số 17(441) - T9/2021
25
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
lý nhằm bảo đảm và tăng cường tính công
khai, minh bạch trong quy trình xây dựng
và ban hành VBQPPL. Đây là những cơ
sở pháp lý quan trọng góp phần tạo ra sự
chuyển biến ngày càng tích cực hơn trong
công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, từ
đó góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả
của hoạt động quản trị nhà nước. Đây cũng
là việc đáp ứng các đòi hỏi, yêu cầu đã được
đặt ra trong các cam kết quốc tế mà Việt
Nam đã tham gia ký kết và gia nhập, đó
là: “Tăng cường tính minh bạch trong các
quy trình ra quyết định, thúc đẩy đóng góp
của công chúng vào các quy trình ra quyết
định; Đảm bảo cho công chúng được tiếp
cận thông tin một cách hiệu quả...”15.
3. Những hạn chế, bất cập về bảo đảm
công khai, minh bạch trong thực hiện
quy trình xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật
Như đã phân tích ở trên, Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung
năm 2020 được đánh giá là “bước tiến” của
quá trình mở rộng dân chủ, về cơ bản đã bảo
đảm tính công khai và minh bạch hóa quy
trình xây dựng VBQPPL, tạo ra nhiều cơ
hội cho cá nhân, tổ chức (đặc biệt là chuyên
gia, nhà khoa học, các đối tượng chịu sự tác
động, cộng đồng doanh nghiệp) tham gia
một cách thực chất và có ý nghĩa vào quy
trình này. Tuy nhiên, việc thực hiện quy trình
xây dựng VBQPPL trên thực tế vẫn còn một
số tồn tại, bất cập làm hạn chế phần nào các
quy định tiến bộ của luật. Có thể nêu ra một
số bất cập như sau:
Việc đăng tải hồ sơ dự án luật trên các
trang thông tin điện tử vẫn còn hình thức.
Một số dự án luật chưa đăng tải đúng thời
hạn theo quy định của Luật Ban hành
VBQPPL năm 2015, đặc biệt là với các dự
án luật đề nghị bổ sung vào chương trình.
Theo một thống kê đã được thực hiện, khi
rà soát một số dự thảo luật, pháp lệnh đã
được lấy ý kiến trên website: duthaoonline.
quochoi.vn (cập nhật ngày 20/8/2018) cho
thấy, số lượng các ý kiến của người dân
tham gia góp ý các dự thảo luật, pháp lệnh
là rất ít (đa số chỉ có khoảng 10 đến 20 ý
kiến); thậm chí có dự thảo luật không có ý
kiến góp ý nào của người dân (Luật Đầu tư
công, Luật sửa đổi, bổ sung các Luật có quy
định liên quan đến quy hoạch, Dự thảo Luật
Kiến trúc…)16. Tại các cổng thông tin điện
tử, tỷ lệ người tham gia đóng góp ý kiến
còn thấp hơn, mỗi văn bản chỉ từ một đến
hai ý kiến, thậm chí có văn bản không có
ý kiến. Một trong những nguyên nhân của
hạn chế này là do việc lấy ý kiến còn dàn
trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm. Việc chỉ
đăng tải toàn văn dự thảo (nhiều khi rất dài,
rất “đồ sộ”) mà không nêu những vấn đề
cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng
lấy ý kiến, không có hướng dẫn cụ thể nên
người dân rất khó tiếp cận, khó tham gia ý
kiến. Bên cạnh đó, các phiên bản dự thảo
khác nhau cũng không được đăng tải đầy
đủ trên trang tin điện tử của cơ quan chủ trì
soạn thảo. Vì thế, trong nhiều trường hợp,
khi dự thảo được lấy ý kiến công khai là
phiên bản khác, sau đó dự thảo được chỉnh
sửa với nhiều thay đổi quan trọng nhưng lại
không được công khai. Người dân (đặc biệt
là các đối tượng chịu sự tác động) không thể
biết được dự thảo nào mới là dự thảo cuối
cùng trước khi trình ký? Việc không được
biết sự thay đổi giữa các phiên bản dự thảo
- Việc công khai thông tin thu hút sự
tham gia của người dân thông qua hoạt
động đăng tải dự thảo văn bản và các tài
liệu có liên quan trên Cổng thông tin điện
tử vẫn còn mang tính hình thức, chưa thực
sự có hiệu quả.
15 Điều 13 Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng.
16 Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2018), Tác động của dư luận xã hội đối với việc xây dựng
pháp luật tại Việt Nam hiện nay, Đề tài NCKH cấp cơ sở (Chủ nhiệm: Lê Thị Thiều Hoa).
26
Số 17(441) - T9/2021
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
sẽ khiến cho tính minh bạch của quy trình
soạn thảo bị giảm sút và mất ý nghĩa.
hoạt động lấy ý kiến. Các cơ quan hầu hết chỉ
tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi
thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công
khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá
nhân góp ý được biết. Đối với dự thảo Thông
tư và VBQPPL địa phương, luật cũng không
quy định trách nhiệm phải đăng tải công khai
báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến.
Trong nhiều trường hợp, hầu như rất khó
tiếp cận các bản giải trình của cơ quan chủ trì
soạn thảo. Vì vậy, các đối tượng góp ý không
thể biết được ý kiến của mình được tiếp thu
hay không, đặc biệt, là đối với những chính
sách, những vấn đề còn nhiều ý kiến khác
nhau. Có thể nói, việc tiếp thu, phản hồi và
giải trình đang là khâu hạn chế nhất trong
quy trình minh bạch hóa hoạt động xây dựng
pháp luật hiện nay. Chính sự “thờ ơ” trong
tiếp thu, phản hồi ý kiến đã khiến người đóng
góp ý kiến không cảm thấy được tôn trọng và
giảm động lực tham gia góp ý. Điều này về
lâu dài sẽ làm nản lòng những chủ thể có ý
kiến và niềm tin của họ về sự minh bạch, cầu
thị từ cơ quan hoạch định chính sách sẽ dần
suy giảm.
- Việc lấy ý kiến một số đối tượng đặc thù
vẫn còn chưa mang lại hiệu quả mong muốn,
còn bỏ sót nhiều đối tượng cần lấy ý kiến.
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 và nghị định hướng dẫn thi hành cũng
đã tạo ra một cơ chế dân chủ và minh bạch để
thu hút sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa
học, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của
văn bản trong từng giai đoạn của quy trình
xây dựng pháp luật, nhưng việc lấy ý kiến
các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp vẫn
chưa đầy đủ và chưa tạo ra được các hình
thức lấy ý kiến đa dạng, phù hợp. Chưa có cơ
chế thật sự hiệu quả để mở rộng hơn sự tham
gia của chuyên gia, nhà khoa học trong vai
trò của người phản biện chính sách một cách
thường xuyên và có chất lượng. Việc tham
gia phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam vẫn còn khá mờ nhạt. Hiện nay,
luật mới chỉ quy định việc thực hiện phản
biện xã hội của Mặt trân Tổ quốc trong giai
đoạn soạn thảo văn bản mà không phải được
thực hiện ngay từ giai đoạn lập đề nghị xây
dựng chính sách.
- Một số trường hợp xây dựng và ban
hành văn bản QPPL theo trình tự thủ tục rút
gọn rất dễ bị bỏ qua thủ tục lấy ý kiến đối
tượng chịu sự tác động trực tiếp.
- Việc nghiên cứu, tiếp thu, phản hồi, giải
trình ý kiến góp ý vẫn còn chưa được chú
trọng đúng mức, chưa thực hiện nghiêm túc
và bài bản 17.
Để phục vụ cho hoạt động quản lý điều
hành kịp thời, Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 cho
phép được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn
trong xây dựng và ban hành VBQPPL đối
với một số trường hợp đặc biệt như trường
hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về
tình trạng khẩn cấp, trường hợp cấp bách để
giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực
tiễn… Điều này đồng nghĩa với việc văn bản
đó sẽ không phải thực hiện quy trình phân
tích chính sách trong giai đoạn lập đề nghị18.
Trong giai đoạn soạn thảo, cơ quan chủ trì
Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 đã quy định trách nhiệm của cơ quan
chủ trì lấy ý kiến trong việc tiếp thu, phản
hồi, giải trình ý kiến góp ý và đăng tải công
khai nội dung tiếp thu giải trình, nhưng lại
không quy định cụ thể về cách thức, nội
dung, thời gian tiếp thu, phản hồi và các vấn
đề khác có liên quan đến việc tiếp thu và
phản hồi ý kiến. Việc tổng hợp ý kiến và giải
trình, tiếp thu ý kiến đôi khi còn mang tính
chủ quan của cơ quan chủ trì soạn thảo mà
chưa xuất phát từ thực tiễn khách quan của
17 Xem: Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11/01/2019, tlđd, Hà Nội, tr.14.
18 Đối với các văn bản phải thực hiện quy trình lập đề nghị.
Số 17(441) - T9/2021
27
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
soạn thảo cũng không bắt buộc phải tổ chức
lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực
tiếp của văn bản, cơ quan, tổ chức, cá nhân
có liên quan về dự thảo văn bản. Thực tế
cho thấy, quy định này rất dễ bị lạm dụng,
đặc biệt đối với việc ban hành văn bản trong
trường hợp “cần sửa đổi ngay để phù hợp
với văn bản quy phạm pháp luật mới được
ban hành”. Việc xây dựng VBQPPL theo
trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp này
có thể làm mất đi cơ hội có ý kiến của các
đối tượng chịu tác động và cũng khiến cho
các quy định, chính sách được đánh giá chưa
được kỹ càng, thận trọng, dễ dẫn tới các hệ
quả thực tiễn không mong muốn. Trên thực
tế, đã có quy định của VBQPPL ảnh hưởng
đến quyền và lợi ích hợp pháp của doanh
nghiệp. Ví dụ, một số nghị định quy định
về điều kiện kinh doanh được đề xuất soạn
thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn (với lý do
để kịp thời hạn theo yêu cầu của Luật Đầu
tư năm 2014); vì vậy, nhiều điều kiện kinh
doanh bất hợp lý đã bị bỏ qua vì thiếu thời
gian để cân nhắc, đánh giá kỹ càng. Việc áp
dụng các quy định này gây ra vướng mắc,
bất cập và cùng với một số vấn đề khác nảy
sinh trong thực tiễn đã dẫn tới việc một số
văn bản về điều kiện kinh doanh vừa được
ban hành năm 2016 đã lại phải tiếp tục được
đề xuất, sửa đổi năm 201819.
từ yêu cầu tự thân của Nhà nước khi đang nỗ
lực tạo ra những thành tố tích cực phục vụ
cho một nền quản trị tốt và hiệu quả. Để đạt
được mục tiêu đó một cách thực chất và hiệu
quả, khi thực hiện quy trình xây dựng pháp
luật, chúng ta cần thực hiện một số giải pháp
sau đây:
- Đổi mới cách thức đăng tải nội dung
đưa ra lấy ý kiến của người dân. Theo đó,
các nội dung (ý tưởng xây dựng chính sách,
quy định pháp luật và các vấn đề liên quan)
đưa ra lấy ý kiến phải được thuyết minh và
giải trình rõ ràng về mục tiêu, quan điểm,
nội dung, các tác động của chính sách, dự
thảo văn bản. Nếu có nhiều nội dung, phải
xác định nội dung trọng tâm, trọng điểm, nội
dung có vướng mắc, các nội dung liên quan
đến lợi ích của nhiều nhóm đối tượng trong
xã hội và không được bỏ qua việc phân tích
sự tác động của chính sách, dự thảo văn bản
đối với các nhóm lợi ích liên quan.
- Mở rộng cơ hội tiếp cận thông tin cho
người dân, công khai thông tin nhiều chiều,
đồng thời khuyến khích người dân chủ
động tìm kiếm thông tin. Hiện nay, việc
công khai thông tin về chính sách, dự thảo
văn bản pháp luật mới chỉ được thực hiện
bằng cách đăng tải toàn văn dự thảo trên
các cổng thông tin điện tử của Chính phủ,
cơ quan chủ trì soạn thảo. Để mở rộng cơ
hội tiếp cận thông tin cho người dân, cần
thiết kế và đa dạng hoá các công cụ cung
cấp thông tin, cách thức công khai thông tin
(ví dụ có thể lấy ý kiến trên các trang báo
điện tử với những câu hỏi ngắn, đơn giản,
dễ hiểu; có thể nêu vấn đề chính sách, các
vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau thay vì
tung ra cả một dự thảo đồ sộ, chi tiết ). Các
nội dung lấy ý kiến phải rõ ràng, thân thiện
với người dân, tránh sử dụng các thuật ngữ
quá chuyên môn làm khó người dân.
4. Một số kiến nghị bảo đảm công khai,
minh bạch trong quy trình xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật
Có thể khẳng định rằng, đổi mới và hoàn
thiện quy trình xây dựng pháp luật theo
hướng ngày càng bảo đảm dân chủ, công
khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình
luôn là một trong những mục tiêu mà Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
hướng tới. Điều này không phải chỉ để thực
hiện các cam kết quốc tế, mà còn xuất phát
19
VCCI: Tổng hợp khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện Luật ban hành văn bản QPPL 2015, http://
vibonline.com.vn/bao_cao/tong-hop-kho-khan-vuong-mac-trong-viec-thuc-hien-luat-ban-hanh-van-ban-
qppl-2015.
28
Số 17(441) - T9/2021
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
- Đa dạng hóa cách thức, phương pháp
thu hút sự tham gia của người dân vào dự
thảo văn bản. Với các đối tượng khác nhau
cần có cách thức và phương pháp thu hút sự
tham gia khác nhau; trong đó, đặc biệt chú
trọng huy động sự tham gia của đối tượng
chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và
các chuyên gia, các nhà khoa học vào giai
đoạn phân tích chính sách, đánh giá tác
động chính sách, soạn thảo các dự thảo văn
bản có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành, có
phạm vi tác động chủ yếu ở một số lĩnh vực
ngành, nghề nhất định20. Đối với các đối
tượng này, sẽ là hiệu quả hơn nếu tạo cho
họ cơ hội được phản biện, được tham gia ý
kiến thông qua các diễn đàn đối thoại trực
tiếp và cả cơ chế phản biện theo yêu cầu.
- Xây dựng cơ chế nghe, tiếp thu và phản
hồi ý kiến một cách thường xuyên và có
trách nhiệm. Để thu hút sự tham gia, phải
có sự đối thoại chứ không phải là độc thoại.
Thông tin phải mang tính chất hai chiều.
Công chúng cũng phải có cơ hội tiếp cận
nguồn thông tin đa chiều, thậm chí khác
biệt hoàn toàn với ý kiến của cơ quan chủ
trì soạn thảo. Các ý kiến tham gia phải được
cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu cẩn
trọng và có trách nhiệm. Việc tiếp thu hay
không tiếp thu phải được giải trình rõ ràng,
công khai và kịp thời trên chính các phương
tiện, công cụ nhận ý kiến tham gia của
người dân. Chỉ có sự phản hồi đầy đủ, công
khai, rõ ràng, kịp thời thì công chúng mới
thấy được ý kiến của họ được lắng nghe
một cách thật sự, mới tạo lòng tin và sự tín
nhiệm của nhân dân để lần sau họ lại tiếp
tục quan tâm tham gia.
chính sách, cơ quan quản lý với các đối
tượng đại diện cho các nhóm lợi ích khác
nhau chịu sự điều chỉnh trực tiếp của chính
sách khi được ban hành. Tuy nhiên, việc tổ
chức đối thoại trực tiếp với công chúng cần
phải được tổ chức một cách thực chất, bài
bản, lựa chọn hình thức phù hợp với từng
loại đối tượng, tránh tính trạng tạo tâm lý
e ngại, nể nang, cuối cùng lại tạo ra sự dân
chủ hình thức và thiếu khách quan.
- Xây dựng cơ chế giám sát hoạt động tổ
chức lấy ý kiến và tiếp thu, giải trình ý kiến
của cơ quan chủ trì soạn thảo. Việc giám sát
có thể được thực hiện bởi chính các cơ quan
thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh.
Các cơ quan này sẽ phải xem xét, đánh giá
việc tổng hợp hoặc giải trình ý kiến của cơ
quan soạn thảo, nếu thấy chưa đầy đủ hoặc
ý kiến giải trình chưa xác đáng có thể trả
lại hồ sơ đề nghị thực hiện lại quy trình.
Việc giám sát cũng có thể được thực hiện
bởi chính đối tượng tham gia ý kiến, nếu
trong trường hợp đối tượng này nhận thấy
cơ quan chủ trì soạn thảo chưa giải trình ý
kiến của người góp ý. Để thực hiện được cơ
chế giám sát này cũng cần quy định các địa
chỉ để tiếp nhận ý kiến phản ánh của người
dân và công khai việc giải quyết các kiến
nghị đó21.
- Xây dựng và hoàn thiện cơ sở dữ liệu
quốc gia về pháp luật; nghiên cứu cơ sở dữ
liệu về lịch sử lập pháp để đảm bảo lưu trữ,
khai thác các thông tin liên quan đến quá
trình xây dựng, ban hành các đạo luật, trong
đó có các tài liệu liên quan đến các ý kiến
phản biện, tham gia góp ý cũng như báo cáo
giải trình, tiếp thu ý kiến đã được cơ quan
chủ trì công bố trong hồ sơ trình dự án, dự
Tạo ra các diễn đàn đối thoại trực tiếp
giữa những nhà lãnh đạo, nhà hoạch định
thảo văn bản quy phạm pháp luật
20 Vai trò của các tổ chức xã hội trong quá trình xây dựng pháp luật, http://isee.org.vn/vi/blog /Article/ vai-
tro-cua-cac-to-chuc-xa-hoi-trongqua-trinh-xay-dung-phap-luat, truy cập ngày 03/3/2021.
21 Xem thêm: Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2020), Trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà
nước trong quá trình xây dựng và thi hành pháp luật - Thực trạng và giải pháp, Đề tài NCKH cấp Bộ, (Chủ
nhiệm: Dương Bạch Long).
Số 17(441) - T9/2021
29
9 trang
18/05/2022
500
Bạn đang xem tài liệu "Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- bao_dam_tinh_cong_khai_minh_bach_trong_quy_trinh_xay_dung_va.pdf
