Vấn đề phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam
Vấn đề phân cấp, phân quyền
giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam
Vũ Thư(*)
Tóm tắt: Phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
là vấn đề có tính quy luật được quy định bởi sự vận động khách quan của đời sống kinh
tế - xã hội. Bài viết khái quát quá trình nhận thức, thực tiễn phân cấp, phân quyền và đề
xuất hướng về phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Phân cấp, Phân quyền, Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Abstract: Decentralization, or the transfer of authority from central to local government,
is a matter of normality regulated by the objective movement of socio-economic life. This
article summarizes the perception of decentralization and its current situation, proposing
solutions on decentralization in Vietnam.
Keywords: Decentralization, Constitution, Law on Organization of Local Government
1. Quan điểm cơ bản về phân cấp, phân
quyền giữa chính quyền trung ương trung
ương và chính quyền địa phương1
phân cấp được ghi nhận trong các bản hiến
pháp phản ánh mức độ gia tăng của chúng
trong đời sống nhà nước và pháp luật. Bản
Hiến pháp năm 1946 được thông qua trong
bối cảnh kháng chiến, kiến quốc nên phân
cấp quản lý không dội lên thành vấn đề, khi
chúng ta vừa giành được chính quyền từ tay
đế quốc, phong kiến, lại phải tiếp tục dồn
sức kháng chiến chống thực dân Pháp quay
trở lại. Phân cấp trong Hiến pháp năm 1959
gắn liền với công cuộc xây dựng chủ nghĩa
xã hội ở miền Bắc. Cùng với quá trình hợp
tác hóa, cải tạo công thương nghiệp, việc
Nhà nước đảm nhiệm các dịch vụ công y
tế, giáo dục... đã làm cho công việc quản
lý nhà nước có quy mô lớn, bộn bề lên rất
nhiều. Điều đó đã làm phát sinh yêu cầu
phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh
như đã nêu trong Nghị định số 94-CP năm
1962 kể trên.
Phân cấp là vấn đề có tính quy luật
được tiến hành ngay trong điều kiện đấu
tranh thống nhất đất nước và miền Bắc
mới bước vào xây dựng chủ nghĩa xã hội
không lâu. Ngày 27/8/1962, Chính phủ
đã ban hành Nghị định số 94-CP với các
quy định về phân cấp quản lý kinh tế và
văn hóa cho Ủy ban hành chính (nay là Ủy
ban nhân dân) tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương. Tính đến nay, Quốc hội Việt
Nam đã lần lượt thông qua các bản hiến
pháp mới hoặc sửa đổi: 1946, 1959, 1980,
1992 và 2013. Khái niệm phân quyền và
(*)
PGS.TS.,Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Hàn
lâm Khoa học xã hội Việt Nam:
Email: [email protected]
Vấn đề phân cấp…
13
Đến Hiến pháp năm 1980, có thể xem Trung ương và địa phương và của mỗi cấp
đây là Hiến pháp thuần nhất xã hội chủ chính quyền địa phương theo hình thức
nghĩa. Quản lý nhà nước được tổ chức phân cấp, phân quyền”.
tương thích với nền kinh tế kế hoạch hóa,
Như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của
theo đó, đây là thời kỳ đỉnh cao của cơ chế mỗi cấp chính quyền địa phương là kết
quản lý tập trung quan liêu, bao cấp. Vì quả việc phân định thẩm quyền giữa các
vậy, dù có nhu cầu phân cấp thì đây cũng cơ quan nhà nước theo các hình thức phân
chỉ là vấn đề thứ yếu và cũng chỉ hạn hẹp cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền
trong cơ chế tập trung đó.
giữa chính quyền trung ương và chính
Với sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế quyền địa phương thực chất là phân cấp
hoạch hóa sang nền kinh tế thị trường định giữa các cơ quan trung ương gồm Quốc hội
hướng xã hội chủ nghĩa, quản lý nhà nước và Chính phủ, các bộ ngành (chủ yếu là các
cũng phải có sự thay đổi tương ứng. Hiến cơ quan này) với chính quyền địa phương
pháp năm 1992 đã lần đầu tiên ghi nhận ở cấp tỉnh bao gồm Hội đồng nhân dân và
tầm hiến pháp vấn đề phân cấp tại Điều 26 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh mà trước hết là
như sau: “Nhà nước thống nhất quản lý nền Hội đồng nhân dân. Cho đến nay, kết quả
kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, nghiên cứu về phân cấp, phân quyền quản
chính sách; phân công trách nhiệm và phân lý đã được thể hiện trong Luật Tổ chức
cấp quản lý nhà nước giữa các ngành, các chính quyền địa phương với việc xác định
cấp…”. Cho đến Hiến pháp năm 2013, tại nội hàm các khái niệm đó. Theo Điều 12
khoản 1 Điều 51 đã ghi nhận như sau: “Nhà và Điều 13 của Luật thì nhiệm vụ, quyền
nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh hạn của chính quyền cấp tỉnh có được dưới
tế, điều tiết nền kinh tế trên cơ sở tôn trọng hình thức phân quyền phải được quy định
các quy luật thị trường; thực hiện phân trong luật. Chính quyền được và phải tự
công, phân cấp, phân quyền trong quản lý chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực
nhà nước…”. Với quy định như trên, không hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đó. Nói cách
chỉ “phân cấp” mà cả “phân quyền” - một khác, đây là nhiệm vụ, quyền hạn có tính
khái niệm không có trong các nhà nước xã “chủ quyền” (hiểu một cách tương đối) cho
hội chủ nghĩa trước đây đã được ghi nhận cấp chính quyền được phân quyền. Phân
trong Hiến pháp nước ta. Phân cấp, phân quyền phải bảo đảm các nguồn lực để thực
quyền đã là vấn đề cấp bách, có tính chiến hiện. Cơ quan nhà nước cấp trên có trách
lược. Điều cần chú ý ở đây là, nếu như nhiệm thanh tra, kiểm tra, nhưng chỉ về
trong Hiến pháp năm 2013, phân cấp, phân tính hợp hiến, hợp pháp (tức là không có
quyền quản lý chỉ nói trong lĩnh vực kinh tính hợp lý) trong việc thực hiện các nhiệm
tế thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương vụ, quyền hạn đó.
năm 2015 lại quy định khái quát hơn, khi
Còn với nhiệm vụ, quyền hạn của chính
xem chúng là vấn đề chung của quản lý nhà quyền cấp tỉnh do cơ quan nhà nước trung
nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời ương phân cấp, theo quy định được căn cứ
sống xã hội. Khoản 1 Điều 11 ghi: “Nhiệm vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và
vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương.
các cấp được xác định trên cơ sở phân định Các nhiệm vụ, quyền hạn này được giao
thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở thực hiện một cách liên tục, thường xuyên
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.2019
14
và phải được quy định trong văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân
cấp (văn bản dưới luật). Trong phân cấp,
có ba quy định quan trọng: 1) Cơ quan nhà
nước trung ương phải bảo đảm các nguồn
lực và điều kiện cần thiết khác để chính
quyền cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn; 2) Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu
trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn mà mình phân cấp. Ở đây, có thể
hiểu các hoạt động này tiến hành trên cả
phương diện hợp pháp và hợp lý; 3) Chính
quyền cấp tỉnh được phân cấp chịu trách
nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân
cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được phân cấp. Nó có thể phân cấp tiếp
cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan
nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ,
quyền hạn đã được phân cấp, nhưng phải
được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã
phân cấp.
Xem xét các quy định trên đây có thể
thấy cả phân cấp, phân quyền đều là thể
hiện tính dân chủ, phi tập trung hóa quản
lý nhà nước, phản ánh các điều kiện và yêu
cầu của đời sống kinh tế, xã hội hiện nay ở
nước ta. Nguyên tắc phân cấp, phân quyền
cho chính quyền cấp tỉnh được xác định
chung cho mọi sự phân cấp, phân quyền
quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật Tổ
chức chính quyền địa phương. Đó là:
- Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất
về thể chế, chính sách, chiến lược và quy
hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm
tính thống nhất, thông suốt của nền hành
chính quốc gia;
- Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo
ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định
rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính
quyền địa phương các cấp đối với các hoạt
động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;
- Việc phân định thẩm quyền phải phù
hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô
thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh
vực;
- Chính quyền địa phương được bảo
đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ,
quyền hạn đã được phân cấp, phân quyền
và chịu trách nhiệm trong phạm vi được
phân cấp, phân quyền.
Một nguyên tắc rất quan trọng cũng
được xác định là bảo đảm sự kiểm soát đối
với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
được phân cấp, phân quyền. Nguyên tắc
này được thể hiện một phần trong khoản 3
cũng Điều 11 của Luật Tổ chức chính quyền
địa phương, theo đó, quy định trách nhiệm
giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân.
Cần lưu ý, ngoài các chủ thể này còn có
các chủ thể kiểm tra, giám sát khác: Chính
phủ, các bộ, ngành, Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam và các đoàn thể xã hội… được quy
định trong các văn bản pháp luật và cả văn
bản của Đảng1.
Xem xét các nguyên tắc phân định thẩm
quyền trên đây cho thấy, xuyên suốt nguyên
tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền
trung ương và chính quyền địa phương là
vấn đề tương quan giữa tập trung và dân
chủ. Xét trong quá trình vận động và phát
triển, tính dân chủ ngày càng tăng nhưng
tập trung vẫn là trụ cột của nguyên tắc; đó
là tập trung trên cơ sở dân chủ. Quản lý
- Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương ở các
đơn vị hành chính trong việc thực hiện các
nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn
theo quy định của pháp luật;
1
Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt
trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã
hội (Ban hành theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày
12/12/2013 của Bộ Chính trị).
Vấn đề phân cấp…
15
nhà nước cũng như phân cấp, phân quyền quản lý kinh tế, trước nhất là phân cấp giữa
không có mục đích tự thân, mà xuất phát từ Trung ương và cấp tỉnh, thành phố, nhằm
quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ đi
đôi với mở rộng quyền hạn và trách nhiệm
của địa phương, phát huy mọi khả năng của
địa phương để thúc đẩy việc xây dựng và
phát triển kinh tế địa phương với sự giúp
đỡ tích cực của Trung ương. Chủ trương
phân cấp quản lý, cùng với chủ trương đẩy
mạnh phát triển kinh tế địa phương, vừa là
đòi hỏi cấp bách của chiến tranh chống Mỹ,
cứu nước, vừa là chính sách có ý nghĩa và
tầm quan trọng rất cơ bản và lâu dài đối
với toàn bộ công cuộc phát triển nền kinh
tế quốc dân và xây dựng đất nước chúng ta
sau này”.
Đoạn trích vừa nêu cho thấy, vấn đề
phân cấp giữa chính quyền trung ương và
chính quyền cấp tỉnh đã được nhận thức
với tầm nhìn dài hạn, chiến lược từ hơn
50 năm nay, ngay trong khuôn khổ nguyên
tắc tập trung dân chủ. Báo cáo xác định rõ
rằng: “phân cấp giữa Trung ương và cấp
tỉnh, thành phố, nhằm quán triệt nguyên
tắc tập trung dân chủ đi đôi với mở rộng
quyền hạn và trách nhiệm của địa phương,
phát huy mọi khả năng của địa phương”.
Nhưng, thực tế cho thấy qua các thời kỳ
dài, phân cấp quản lý cũng không tiến triển
được bao nhiêu.
Chỉ đến khi bước vào thời kỳ Đổi mới
(năm 1986), theo tiến trình đổi mới kinh
tế - xã hội và các mặt khác của đời sống
xã hội, vấn đề phân cấp, phân quyền mới
đặt ra gay gắt và tất yếu. Từ nền kinh tế
chỉ huy, bước sang nền kinh tế thị trường,
nguyên tắc tập trung dân chủ vẫn được duy
trì, nhưng đây là thời kỳ mà thực tiễn đòi
hỏi phải nhận thức lại về tập trung và dân
chủ một cách hợp lý, có tính thực tiễn. Kinh
tế thị trường với những hoạt động kinh tế
đa dạng làm xuất hiện rất nhiều vấn đề mới
chính đòi hỏi của sự vận động và phát triển
mọi mặt của đời sống xã hội. Một cách tổng
quát, phân cấp, phân quyền giữa cơ quan
nhà nước ở trung ương và địa phương là
sự phân công hợp lý lao động quản lý giữa
chúng nhằm mục đích nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước cũng như bảo
đảm cung ứng dịch vụ công cho cá nhân,
tổ chức; đồng thời sự phân cấp, phân quyền
đó cũng nhằm mục tiêu dân chủ đối với
cộng đồng địa phương và thúc đẩy chính
quyền địa phương thực hiện tốt nghĩa vụ
chung với cả nước. Mặt khác, đó chính là
công việc cải cách, hoàn thiện bộ máy nhà
nước trong giai đoạn hiện nay.
2. Thực tiễn phân cấp, phân quyền giữa
chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương
Phân cấp, phân quyền quản lý giữa
chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương là vấn đề đồng hành với quá trình
tổ chức chính quyền và quản lý ở Việt Nam.
Ngày 20/5/1968, Chính phủ đã có bản báo
cáo trình bày trước Quốc hội khoá III, kỳ
họp thứ 4 liên quan đến phân cấp quản lý.
Trong Báo cáo trước Quốc hội với tiêu đề
Tiến lên! Toàn thắng ắt về ta1, Chính phủ
xác định một trong những chức năng cơ
bản nhất của Nhà nước là quản lý kinh tế;
quản lý kinh tế là một khoa học, một nghệ
thuật cần nắm vững. Khoa học và nghệ
thuật đó đòi hỏi phải biết vận dụng những
quy luật một cách đúng đắn để đạt hiệu
quả kinh tế cao nhất. Năng suất lao động
cao đòi hỏi phải coi trọng hơn vấn đề quản
lý kinh tế. Bản Báo cáo viết: “Trước mắt,
chúng ta đang xúc tiến thực hiện phân cấp
1 Lời câu thơ cuối trong bài thơ chúc Tết Mậu Thân
năm 1968 của Chủ tịch Hồ Chí Minh.
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.2019
16
về sở hữu, thành phần kinh tế, hình thức CP về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý
kinh doanh...; các nguyên tắc cạnh tranh, nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền
tự do, bình đẳng trong nền kinh tế... làm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương,
cho nền kinh tế trở nên sôi động, kéo theo trong đó nhận xét rằng quán triệt các quan
nó là sự đa dạng các quan hệ xã hội, vấn đề điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước
xã hội mới mẻ mà trước kia không có như về phân cấp quản lý, những năm qua Chính
phân hóa giàu nghèo, việc làm, đô thị hóa, phủ đã có nhiều giải pháp tích cực, cụ thể
sự phát sinh các nhu cầu, lợi ích mới... Sự để đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý
đa dạng, phong phú, bề bộn về lượng và nhà nước giữa Trung ương và địa phương.
về chất của các quan hệ xã hội, các công Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các
việc không còn cho phép chính quyền cấp cấp đã được tăng thêm thẩm quyền, trách
trung ương có thể can thiệp sâu vào công nhiệm trong việc quyết định quy hoạch,
việc quản lý của chính quyền địa phương. kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa
Trong khi đó, chính quyền trung ương có phương; quyết định các dự án đầu tư trong
rất nhiều vấn đề cần làm ở tầm vĩ mô hay nước và đầu tư nước ngoài; phân bổ và điều
ở phạm vi cả nước liên quan đến thể chế, hành ngân sách địa phương; quản lý đất đai,
chính sách, quy hoạch, kế hoạch, giám sát, tài nguyên, doanh nghiệp; quản lý các hoạt
kiểm tra... Đây chính là cơ sở thực tế của động sự nghiệp và quyết định một số vấn đề
việc phải tăng cường phân cấp quản lý giữa về tổ chức bộ máy, cán bộ công chức.
chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương cũng như giữa các cấp chính quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương
địa phương ở Việt Nam. các cấp vừa qua xét về tổng thể vẫn chưa đáp
Nghị quyết trên cũng đã chỉ rõ phân cấp
Trong mấy chục năm kể từ khi bước ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực
vào Đổi mới (năm 1986), với những thúc tiễn, còn nhiều hạn chế, bất hợp lý như: Phân
bách của thực tế, phân cấp quản lý ở Việt cấp nhưng chưa bảo đảm quản lý thống nhất,
Nam đã đạt được nhiều kết quả với những còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ
chuyển biến mạnh so với phân cấp thời kỳ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú
tập trung quan liêu bao cấp. Có thể tìm thấy trọng đến việc thanh tra, kiểm tra đối với
điều này trong các văn bản quy định pháp những việc đã phân cấp cho địa phương. Phân
luật phân cấp, pháp quyền của Quốc hội, cấp chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ,
Chính phủ và các bộ, ngành quản lý. Đó là thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính
Pháp lệnh số 50/CTN về nhiệm vụ, quyền quyền trong việc thực hiện chức năng quản
hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ủy lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công,
ban nhân dân ở mỗi cấp năm 1996, trong đại diện chủ sở hữu đối với các tổ kinh tế nhà
đó thể hiện sự phân cấp, phân quyền quản nước và tài sản nhà nước. Chưa xác định rõ
lý. Các quy định trong Pháp lệnh này sau trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá
được ghi nhận và phát triển trong Luật Tổ nhân đối với những nhiệm vụ đã được phân
chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân cấp; chưa bảo đảm tương ứng các điều kiện
dân năm 2003, Luật Tổ chức chính quyền cần thiết để thực hiện, v.v…
địa phương năm 2015.
Từ đó, Nghị quyết đã xác định các
Đáng chú ý là ngày 30/6/2004, Chính quan điểm, nguyên tắc và định hướng chủ
phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ- yếu phân cấp quản lý trên các mặt:
Vấn đề phân cấp…
17
- Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch về đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ, các
và đầu tư phát triển
bộ, ngành Trung ương với chính quyền cấp
- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh trên các lĩnh vực: Phân cấp quản lý quy
- Phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; phân
tài sản nhà nước
cấp quản lý ngân sách; phân cấp quản lý đất
- Phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà đai, tài nguyên, tài sản nhà nước, phân cấp
nước
quản lý doanh nghiệp nhà nước; phân cấp
- Phân cấp quản lý các hoạt động sự quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ
nghiệp, dịch vụ công
công; phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và
- Phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy cán bộ, công chức.
và cán bộ công chức.
Hai là, khâu trực tiếp gắn với khả năng
Năm 2011, trong Báo cáo Tổng kết phân cấp quản lý giữa chính quyền trung
thực hiện Chương trình tổng thể cải cách ương với chính quyền địa phương là phân
hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 cấp giữa các cấp chính quyền địa phương.
và Chương trình cải cách hành chính nhà Nó thể hiện là sự kế tiếp cần thiết, hệ quả
nước giai đoạn 2011-2020, Chính phủ đã bảo đảm cho phân cấp chính quyền trung
có nhận xét khái quát như sau: “Phân cấp ương và chính quyền địa phương đó. Trên
Trung ương - địa phương khá mạnh và toàn cơ sở Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP của
diện, nhưng điều kiện để thực hiện về tài Chính phủ kể trên, Ủy ban nhân dân các
chính, con người, cơ sở vật chất chưa được tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã
chú trọng đầu tư đồng bộ nên làm hạn chế tiến hành phân cấp quản lý cho Ủy ban
tác dụng của sự phân cấp. Công tác phân nhân dân cấp huyện, cấp xã.
cấp và kiểm tra, giám sát của bộ, ngành
Những lĩnh vực ưu tiên, trọng tâm thực
Trung ương đối với các địa phương còn hiện phân cấp được Ủy ban nhân dân chú
bị hạn chế, có lĩnh vực còn buông lỏng, trọng là: đầu tư xây dựng; tài chính ngân
không phát hiện được sai sót nên đã phát sách; đất đai, tài nguyên, quản lý đô thị;
sinh phức tạp trong việc đầu tư tràn lan, ảnh tổ chức cán bộ; quản lý giáo dục; và y tế.
hưởng đến an ninh, trật tự xã hội”.
Hầu hết các Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
Trước khi thông qua bản Hiến pháp phố trực thuộc Trung ương đã tiến hành
năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện
địa phương năm 2015, vào năm 2014, Bộ phê duyệt các dự án đầu tư dưới 5 tỷ đồng,
Nội vụ đã tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ một số địa phương như tỉnh Bình Dương
chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân đã phân cấp cho huyện, thị xã các dự án
dân năm 2003. Về vấn đề phân cấp, bản đầu tư dưới 10 tỷ đồng; phân cấp về nguồn
Báo cáo tổng kết tình hình như sau:
thu, nhiệm vụ chi theo pháp luật về ngân
Một là, Chính phủ và các bộ, ngành sách; phân cấp về cấp giấy phép xây dựng,
Trung ương đã tăng cường phân cấp đối giấy phép kinh doanh, chứng nhận quyền
với chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc sử dụng đất.
Trung ương. Trên cơ sở quy định của Luật
Ba là, căn cứ vào quy định về phân
Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân cấp quản lý sử dụng cán bộ của Bộ Chính
dân năm 2003, Chính phủ ban hành Nghị trị, Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương,
quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở hầu hết các
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.2019
18
địa phương đã ban hành các quyết định
Ngày 21/3/2016, Chính phủ đã ban hành
quy định về phân cấp quản lý cán bộ công Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP về phân cấp
chức trên địa bàn. Nhiều tỉnh, thành phố đã quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban
phân cấp cho giám đốc sở bổ nhiệm trưởng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
phòng cấp sở và tương đương; Chủ tịch ương trên cơ sở Luật Tổ chức Chính phủ
ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa
thuộc tỉnh bổ nhiệm trưởng, phó phòng phương năm 2015. Văn bản này như tên gọi,
thuộc ủy ban nhân dân; bổ nhiệm giám chỉ là sự phân cấp quản lý trong hệ thống bộ
đốc, phó giám đốc ban quản lý đầu tư xây máy hành chính nhà nước. Trong văn bản
dựng huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; này, mục tiêu cơ bản của phân cấp quản lý
phân cấp cho ủy ban nhân dân huyện, thị được xác định là nâng cao hiệu lực, hiệu quả
xã, thành phố thuộc tỉnh tổ chức thi tuyển, quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực
xét tuyển, tuyển dụng, điều động và kỷ luật trên cơ sở thực hiện phân cấp hợp lý, rõ ràng
công chức cấp xã, v.v…
về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa
Ủy ban nhân dân cấp huyện của nhiều Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ,
địa phương đã phân cấp cho xã, phường, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân tỉnh,
thị trấn một số khoản thu hưởng tỷ lệ phần thành phố trực thuộc Trung ương, bảo đảm
trăm (%) như: Thuế giá trị gia tăng; thuế sự quản lý thống nhất của Chính phủ, phát
thu nhập doanh nghiệp thu từ khu vực kinh huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần
tế ngoài quốc doanh; thuế tài nguyên; thuế sáng tạo của chính quyền địa phương. Nghị
môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; quyết cũng đã xác định các nguyên tắc phân
thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà cấp quản lý. Các lĩnh vực cần tập trung phân
đất thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ cấp quản lý trong giai đoạn 2016-2020 được
nhà, đất. Nhiều địa phương đã thực hiện xác định trên các mặt: quản lý ngân sách
phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp xã làm nhà nước; thực hiện quyền, nghĩa vụ của
chủ đầu tư các dự án có giá trị đầu tư đến chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp
2 tỷ đồng1.
nhà nước và phần vốn nhà nước đầu tư vào
Sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban doanh nghiệp; quản lý đầu tư; quản lý công
hành, trên cơ sở quy định Hiến pháp, Luật vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý
Tổ chức chính quyền địa phương được ban đất đai.
hành năm 2015 khi tính đến đòi hỏi phân
Ngoài ra, còn phải kể đến một số văn
cấp, phân quyền và tình hình phân cấp trên bản pháp luật quy định phân cấp đặc thù
đây, cùng với các quy định về nhiệm vụ, cho địa phương, như: Luật Thủ đô năm
quyền hạn của chính quyền trung ương và 2012 với các quy định phân cấp, phân
chính quyền địa phương, đã có một số điều quyền riêng cho Thủ đô Hà Nội, Nghị định
quy định về các hình thức phân định thẩm số 93/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính
quyền và nguyên tắc phân cấp, phân quyền phủ về phân cấp quản lý một số lĩnh vực
quản lý.
cho thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số
48/NĐ-CP ngày 24/4/2017 của Chính phủ
Quy định một số cơ chế, chính sách tài
chính - ngân sách đặc thù đối với thành phố
Hồ Chí Minh.
1
Bộ Nội vụ (2014), Báo cáo Tổng kết 10 năm thi
hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân năm 2003, ngày 03/10/2014, tr. 19-20.
Vấn đề phân cấp…
19
Nhìn chung, các quy định pháp luật về quyền của chính quyền cấp tỉnh, của địa
phân cấp, phân quyền đã đem lại lợi ích phương đặt ra không ít các vấn đề. Đó
cho cả Trung ương và địa phương, ngày là tình trạng trung ương thiếu thông tin,
càng được mở rộng trên các lĩnh vực, sâu thiếu sự kiểm soát đối với việc thực hiện
về mức độ, đã nhận được phản ứng tích các nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp, phân
cực từ các địa phương. Tuy nhiên, còn quyền, một số địa phương thực hiện nhiệm
không ít vấn đề đặt ra. Năm 2017, Viện vụ, quyền hạn mang tính cục bộ, sự vi
Khoa học tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ) phạm pháp luật… Điển hình về tình trạng
đã hoàn thành Báo cáo tổng hợp kết quả thiếu kiểm soát của Trung ương cũng như
Dự án Điều tra đánh giá thực trạng và năng lực tự kiểm soát của chính quyền địa
đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp phương qua các vụ việc vi phạm như: thu
quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa hồi đất ở Thủ Thiêm (thành phố Hồ Chí
phương. Dự án xem xét về phân cấp quản Minh) (Thu Hằng, 2018), vi phạm xây
lý giữa Trung ương và địa phương trên có dựng công trình trong rừng phòng hộ tại
thể nói có quy mô lớn nhất hiện nay, toàn Sóc Sơn (Hà Nội) (Vương Trần, 2019),
diện các mặt quản lý ở địa phương. Báo mua bán đất công ở Đà Nẵng trong vụ
cáo cho thấy có sự phân cấp mạnh mẽ của án Vũ Nhôm (Xuân Tùng, 2019), các sai
Trung ương cho địa phương và giữa các phạm pháp luật trong xây dựng của Tập
cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, đoàn Mường Thanh (Nam Trần - Trí Tuệ,
bất cứ lĩnh vực nào cũng có rất nhiều vấn 2019), vụ lừa dối xuất xứ hàng hóa điện tử
đề đặt ra qua điều tra và theo ý kiến của của Tập đoàn Asanzo (Nhóm phóng viên
các địa phương1. Trong Báo cáo số 1219/ Tuổi trẻ, 2019)…
BC-BNV Tổng kết 3 năm thi hành Luật 3. Một số nhận xét và kiến nghị
Tổ chức chính quyền địa phương ngày
Qua nghiên cứu quá trình phân cấp,
23/3/2019, Bộ Nội vụ cũng đã có một phân quyền của Nhà nước Việt Nam từ năm
số nhận xét như sau: “Một số nhiệm vụ, 1945 đến nay, có thể nêu những nhận xét
quyền hạn của chính quyền địa phương chung sau:
cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã chưa được
Thứ nhất, phân cấp, phân quyền giữa
quy định rõ… “và”…Việc phân công, chính quyền trung ương và chính quyền địa
phân cấp, phân quyền giữa các ngành, các phương trong quản lý nhà nước và bảo đảm
cấp…chưa hợp lý, mạnh mẽ, đồng bộ”.
cung ứng dịch vụ công không xuất phát từ
Một vấn đề có tính nguyên tắc là đòi hỏi chủ quan mà là yêu cầu khách quan
phân cấp, phân quyền phải bảo đảm được của thực tiễn. Nó xuất hiện và được thực
sự kiểm soát của Trung ương đối với địa hiện ngay từ khi nền kinh tế tập trung quan
phương. Trong thực tế, việc thực hiện các liêu, bao cấp đang tăng mạnh và cấp bách
nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân trong điều kiện nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa. Phân cấp, phân
1 Báo cáo Tổng hợp kết quả Dự án “Điều tra đánh
giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện
phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và
địa phương”, Chủ nhiệm: TS. Trần Văn Ngợi, Viện
trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ,
Hà Nội, 2017, tr. 45-142.
quyền bắt đầu từ yêu cầu hợp lý hóa chức
năng, nhiệm vụ quản lý, nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước, cung ứng tốt
nhất dịch vụ công cho cộng đồng dân cư
địa phương. Càng về sau, trong khuôn khổ
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.2019
20
nguyên tắc tập trung dân chủ, nó càng được lĩnh vực đất đai, xây dựng, giáo dục..., có
nhận thức rõ hơn về yêu cầu dân chủ hóa thể dễ dàng thấy được những điều này qua
đối với chính quyền địa phương, cộng đồng các phương tiện truyền thông.
dân cư địa phương.
Thứ ba, một điểm rất đáng chú ý thể
Hiện nay, phân cấp, phân quyền vẫn là hiện sự đổi mới trong nhận thức là việc
vấn đề lớn, có tính thời sự cao trong quan Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa
hệ giữa chính quyền trung ương với chính phương xác định rõ các nhiệm vụ, quyền
quyền địa phương ở nước ta.
hạn cho chính quyền địa phương qua việc
Thứ hai, tổng quát thành tựu và hạn phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà
chế trong phân cấp, phân quyền giữa nước trung ương và chính quyền cấp tỉnh
chính quyền trung ương và chính quyền dưới hình thức phân quyền bên cạnh hình
địa phương cho thấy, việc phân cấp, phân thức phân cấp. Sự hiện diện yếu tố “phân
quyền giữa chính quyền trung ương và quyền” trong xác định thẩm quyền cho
chính quyền địa phương nước ta vẫn đang chính quyền địa phương là thể hiện nhận
tiếp diễn. Nguyên nhân là quy định pháp thức có tính cách mạng về vị trí, vai trò
luật chưa hoàn chỉnh và chính quyền địa cũng như tương quan giữa chính quyền
phương chưa thực thi tốt các nhiệm vụ, trung ương và chính quyền địa phương.
quyền hạn được phân cấp, phân quyền
Cùng với nhận xét trên đây, xuất phát
cũng như sự kiểm soát của Trung ương từ quan niệm và thực tiễn phân cấp, phân
còn hạn chế. Cụ thể là chưa xác định khoa quyền hiện nay, xin có mấy đề xuất sau:
học quan điểm tổng quát về vị trí, vai trò
Một là, cần xây dựng, hoàn thiện luận
chức năng của chính quyền cấp tỉnh cũng cứ khoa học hoàn chỉnh lý luận về phân
như các cấp chính quyền địa phương khác cấp, phân quyền trong các điều kiện cụ
để tiến hành phân cấp, phân quyền; phân thể Việt Nam. Cho đến nay, có số lượng
cấp, phân quyền không rõ, thiếu mạch lạc; lớn các công trình nghiên cứu về vấn đề
công tác phân cấp, phân quyền cũng tiến này, nhưng còn tản mạn, thiếu sự nghiên
hành không thật bài bản, thiếu tiêu chí cứu tổng hợp, phân tích đầy đủ những
cũng như chương trình kế hoạch một cách thành quả nghiên cứu đó. Trong đó, mục
rõ ràng; tồn tại vấn đề lợi ích giữa Trung tiêu quan trọng là làm rõ được tính quy
ương và địa phương làm cản trở việc phân luật của phân cấp, phân quyền giữa chính
cấp, phân quyền… Trong thực hiện nhiệm quyền trung ương - địa phương và cả giữa
vụ, quyền hạn phân cấp, phân quyền, kiểm các cấp chính quyền địa phương; tính đặc
soát của chính quyền trung ương đối với thù, các nguyên tắc, điều kiện phân cấp,
chính quyền địa phương về tính hợp pháp, phân quyền ở Việt Nam; vấn đề lợi ích
hợp lý trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền cấp, ngành; kiểm tra, giám sát của Trung
hạn còn bất cập. Việc thực hiện và các bảo ương đối với địa phương; các yếu tố tác
đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ, quyền động đến phân cấp, phân quyền...
hạn được phân cấp, phân quyền của chính
Ở nhiều nước, phân cấp, phân quyền
quyền địa phương còn khiếm khuyết, hạn quản lý đã đi xa hoặc rất xa chúng ta trong
chế. Điều đó thể hiện ở sự thiếu năng lực vấn đề này. Phân cấp, phân quyền có kiểm
quản lý trong nhiều vụ việc sai trái pháp soát về nguyên tắc là cơ sở, điều kiện cho
luật của chính quyền, đặc biệt là trên các sự phát triển. Sự chậm trễ, trì trệ trong phân
Vấn đề phân cấp…
21
cấp, phân quyền hiện nay gây cảm giác rằng cũng như giữa các cấp chính quyền địa
chúng ta nói tốt về phân cấp, phân quyền phương, cần triển khai mạnh công việc này
giữa Trung ương và địa phương nhưng thực một cách toàn diện và mức độ hợp lý các
tế thì nhận thức vấn đề chưa thật rõ và toàn lĩnh vực quản lý và cung ứng dịch vụ công.
diện, tính đến các chiều khác nhau trong Trên cơ sở nhận thức lý luận và xuất phát từ
phân cấp, phân quyền. Khi nhận thức khoa thực tiễn, cần nghiên cứu xây dựng các tiêu
học về phân cấp, phân quyền còn hạn chế chí, điều kiện phân cấp, phân quyền, từ đó
hay hoài nghi thì không thể có được niềm xây dựng chương trình, kế hoạch, nhiệm vụ
tin cũng như quyết tâm chính trị cao trong và trách nhiệm của các cấp, ngành, lộ trình
công việc không dễ dàng này.
cụ thể và tổ chức thực hiện trong phân cấp,
Hai là, trong nhiều văn bản chính trị, phân quyền. Hiện nay, cần tạo được một mặt
pháp lý, đánh giá của Đảng và Nhà nước bằng phân cấp tương đối hoàn chỉnh giữa
đều thấy thường xuyên đặt vấn đề phải đẩy chính quyền trung ương và chính quyền
mạnh phân cấp, phân quyền giữa chính địa phương, giữa các cấp chính quyền địa
quyền trung ương với chính quyền cấp tỉnh phương. Theo đó, sự phân cấp, phân quyền
và giữa các cấp chính quyền địa phương. tiếp theo chỉ là sự hoàn chỉnh, cá biệt. Rất
Nghị quyết số 18-NQ/TW Một số vấn đề nhiều vấn đề phân cấp, phân quyền được
về tiếp tục đổi mới, sắp xếp bộ máy của hệ đặt ra mà một bộ phận quan trọng đã được
thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu phát hiện trong các báo cáo nêu trên của Bộ
lực, hiệu quả ngày 25/10/2017 của Ban Nội vụ sẽ được xem xét, xử lý theo chương
Chấp hành Trung ương Đảng vẫn xác định trình, kế hoạch này.
một trong những giải pháp là “Thực hiện
Tất nhiên, trong phân cấp, phân quyền
phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý không chỉ có điều tốt. Cần có sự cân nhắc
giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp toàn diện các mặt và lường trước mặt trái
trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách có thể có để lựa chọn phương án phân cấp,
nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm phân quyền tốt nhất, đồng thời có biện pháp
soát quyền lực chặt chẽ…”.
dự phòng.
Ba là, thực tiễn cho thấy không tránh
Phân cấp, phân quyền không thể làm
trong một lần, bởi công việc này phụ thuộc khỏi bất cập, sự vi phạm pháp luật không
vào sự phát triển kinh tế - xã hội và các mong muốn từ phía chính quyền cấp tỉnh
yếu tố khách quan, chủ quan khác, nói cách trong thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn
khác phân cấp, phân quyền có tính “động”, được phân cấp, phân quyền. Trong bối
nhưng có thể thực hiện việc phân cấp, phân cảnh đó, bên cạnh việc nâng cao năng lực,
quyền một cách căn bản, tính “động” chỉ trách nhiệm của cán bộ, công chức, thực
là các biến động nhỏ cần sửa đổi, bổ sung. hiện minh bạch, trách nhiệm giải trình,
Trạng thái phân cấp, phân quyền này có sự tự kiểm tra, giám sát của chính quyền
thể thấy ổn định ở nhiều nước phát triển cấp tỉnh… thì kiểm tra, giám sát từ cấp
và đang phát triển. Chúng ta chưa đạt tới trên, bên ngoài phải được xác định là một
trạng thái đó, vẫn còn trong tình trạng đòi trong những biện pháp rất có hiệu quả.
hỏi phân cấp, phân quyền “mạnh mẽ”.
Vai trò hàng đầu trong công tác kiểm tra,
Để đạt được sự phân cấp, phân quyền giám sát nhà nước đối với chính quyền
ổn định giữa Trung ương và địa phương địa phương là Chính phủ, các bộ, ngành.
Thông tin Khoa học xã hội, số 11.2019
22
Cần có các biện pháp tăng cường trách khác, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn của
nhiệm tích cực và định rõ trách nhiệm chính quyền địa phương nói chung, chính
pháp lý đối với người có chức trách kiểm quyền cấp tỉnh nói riêng đang tiệm tiến
tra, giám sát, trước hết là người đứng đầu đến gần tính chất nhiệm vụ, quyền hạn của
và người trực tiếp thi hành công vụ trong chính quyền địa phương tự quản. Trong
cơ quan nhà nước trung ương khi không Luật Tổ chức chính quyền địa phương, sự
phát hiện, xử lý theo thẩm quyền đối với hiện diện hai chữ “phân quyền” cho chính
những bất cập trong quản lý, các hành vi quyền địa phương là dấu hiệu căn bản
phạm pháp, sai trái của chính quyền địa phản ánh điều này. Nếu như phân quyền
phương. Trong trách nhiệm kiểm tra, giám (bên cạnh phân cấp) cho chính quyền địa
sát đối với chính quyền địa phương, trách phương được bao gồm ở mức độ đáng
nhiệm của cơ quan nhà nước Trung ương kể các công việc công cộng gắn với đời
là phải biết và phải xử lý theo thẩm quyền sống dân cư địa phương thì chúng ta đã
và chịu trách nhiệm mỗi khi có vấn đề tại có hoặc có rất nhiều yếu tố của tự quản
địa phương.
địa phương hay chính quyền địa phương
Một hướng giám sát rất hiệu quả đối tự quản. Chúng ta hoàn toàn có thể vượt
với hoạt động của chính quyền cấp tỉnh qua được những rào cản để làm điều đó,
cũng như chính quyền địa phương nói bởi chính quyền địa phương tự quản là mô
chung cần đặc biệt quan tâm là sự tham hình chính quyền địa phương không hoàn
gia giám sát của các tổ chức xã hội, của hảo về mọi mặt, nhưng có những ưu điểm
người dân. Đây là lực lượng có tiềm năng căn bản trong việc phục vụ đời sống người
to lớn đối với công việc này, cần biết coi dân địa phương, trong khuôn khổ lợi ích
trọng và trọng dụng nó trong thực tế. Cần chung của quốc gia. Đó sẽ là chính quyền
thấy rằng, chính quyền địa phương tự địa phương tự quản có tính đặc thù theo
quản ở nhiều nước, ngoài hình thức kiểm các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền
tra, giám sát của tòa án, của cơ quan cơ Việt Nam
quan nhà nước cấp cao hơn, giám sát nhân
dân mới là sức mạnh đặc biệt có sức nặng Tài liệu tham khảo
quan trọng. Đó là vì, trong nền dân chủ, 1. Thu Hằng (2018), Dự án Thủ Thiêm
quyền lực nhân dân được thể hiện qua khả
năng lớn phát hiện các sai phạm, thiếu
sót của chính quyền và tạo áp lực qua lá
phiếu và các hình thức khác buộc chính
quyền phải có những thay đổi, các xử lý
cần thiết.
Bốn là, nhìn suốt quá trình lịch sử,
trong khuôn khổ của nguyên tắc tập trung
dân chủ, xu hướng vận động và phát triển
của chính quyền địa phương nước ta từ
thái cực tập trung cao đang đi dần về phía
dân chủ, tập trung được thực hiện theo
cách phù hợp với thực tế hơn. Nói cách
sai phạm từ quy hoạch đến thu hồi đất,
thoi-su/chong-tham-nhung/du-an-thu-
thiem-sai-pham-tu-quy-hoach-den-thu-
hoi-dat-tai-dinh-cu-475562.html
2. Vương Trần (2019), Xây dựng trái phép
trên đất rừng Sóc Sơn: Sai phạm ở mức
dong-san/xay-dung-trai-phep-tren-dat-
rung-soc-son-sai-pham-o-muc-dang-
bao-dong-664637.ldo
(xem tiếp trang 52)
11 trang
13320
Free
Bạn đang xem tài liệu "Vấn đề phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- van_de_phan_cap_phan_quyen_giua_trung_uong_va_dia_phuong_o_v.pdf
