Đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương tại Việt Nam
106 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
Đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và
địa phương tại Việt Nam
A practical analysis of the level of decentralization and autonomy
in local government in Vietnam
Võ Thị Thúy Kiều1*, Lê Thông Tiến2, Nguyễn Thị Như Ý2
1Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam
2Ủy ban kiểm tra Quận ủy Quận Phú Nhuận, Việt Nam
THÔNG TIN
TÓM TẮT
DOI:10.46223/HCMCOUJS.
soci.vi.15.1.600.2020
Cơ chế tập trung và phân quyền trong quản trị hành chính
và kinh tế liên quan đến rất nhiều những lĩnh vực quan tâm
đương đại. Nghiên cứu này được thực hiện để cung cấp cái nhìn
tổng quan về những quan điểm lý thuyết gần đây và các mô hình
chính quyền địa phương trên thế giới, dựa trên nguồn thông tin
được thu thập từ những tài liệu nghiên cứu trước đây, dữ liệu
của Tổng cục Thống kê và các văn bản pháp luật có liên quan.
Thay vì phân tích những khác biệt giữa cơ chế tập trung và cơ
chế phân cấp phân quyền như hầu hết những tài liệu trước đây,
bài nghiên cứu tập trung vào những nội dung thực tiễn, xoay
quanh thực trạng phân cấp, phân quyền tại Việt Nam. Thông qua
nghiên cứu lịch sử phân chia, hợp nhất các đơn vị hành chính từ
năm 1975 đến nay; sự thay đổi cơ chế phân quyền về tài chính
ở địa phương; sự ra đời của Luật Tổ chức Chính phủ (Quốc hội,
2015) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Quốc hội,
2015) và phân tích điển hình quá trình phân cấp, phân quyền tại
Thành phố Hồ Chí Minh, quy định tại Nghị quyết số
54/2017/QH14 ngày 24/11/2017, bài nghiên cứu đề xuất những
giải pháp hữu ích, phù hợp với sự phát triển mô hình phân cấp,
phân quyền tại Việt Nam.
Ngày nhận: 30/03/2020
Ngày nhận lại: 22/04/2020
Duyệt đăng: 05/05/2020
Từ khóa:
chính quyền địa phương, phân
cấp, phân quyền, quản trị hành
chính
ABSTRACT
Centralization and decentralization of economic
management and public administration strongly involve many
fields of contemporary concerns. This article was conducted to
provide an overview of relevant theoretical perspectives, and
worldwide models of local governments based on data recently
collected from previous papers, General Statistics Office and
relevant legal documents. Instead of analyzing the differences
between centralized and decentralized mechanisms like most
previous materials, the article concentrates on practical
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 107
concepts, which revolve around the actual case of the hierarchy
and decentralization in Vietnam. Through researching the
history of the division and consolidation of administrative units
since 1975; alterations in the decentralization of local finance;
the introduction of the Law on Organization of the Government
(Quốc hội, 2015) and the Law on Organization of Local
Governments (Quốc hội, 2015) and a typical analysis of the
hierarchy and decentralization achievement in Ho Chi Minh
Keywords:
City as stipulated in Resolution No.54/2017/QH14 on
24/11/2017, the article proposes some appropriate and
productive solutions for boosting the development of hierarchy
and decentralized model in Vietnam.
local governments,
decentralization, hierarchy,
public administration
1. Giới thiệu
Phân cấp, phân quyền là một trong nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước cả Việt
Nam và các quốc gia trên thế giới. Hiện nay, việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa
phương là vấn đề được đặt ra trên cả hai khía cạnh lý luận và thực tiễn.
Mỗi quốc gia có chính sách và quy định về phân cấp, phân quyền khác nhau. Tại Việt
Nam, phân cấp, phân quyền được cải cách liên tục theo xu hướng chuyển giao dần thẩm quyền
từ trung ương xuống địa phương nhằm nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa
phương (CQĐP) cũng như giảm thiểu vấn đề tập trung quyền lực vào cơ quan trung ương.
Từ năm 2001, thực hiện Chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010, Đảng
và Nhà nước đã đưa ra chủ trương quản lý đa ngành, đa lĩnh vực để xây dựng cơ cấu tổ chức
bộ máy hành chính gọn nhẹ, hợp lý. Chủ trương này được thực hiện xuyên suốt qua hai nhiệm
kỳ Chính phủ (2007-2011 và 2011-2016). Trong giai đoạn này, thực hiện các chủ trương, nghị
quyết của Đảng về đổi mới, kiện toàn tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị gắn với tinh giản
biên chế, việc cải cách bộ máy hành chính nhà nước đã đạt những kết quả quan trọng, góp phần
vào thành tựu chung của đất nước. Sau hơn một năm thực hiện Nghị quyết 18-NQ/TW, hàng
loạt các bộ, ngành, địa phương đã thực hiện sắp xếp, tinh gọn bộ máy. Trong năm 2019, Bộ Nội
vụ đồng ý cho các tỉnh thí điểm hợp nhất 8 sở ngành thành 4. Điều này sẽ làm thay đổi hệ thống
phân cấp, phân quyền cũng như quản lý công của Việt Nam. Mục tiêu của bài viết là đánh giá
thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, từ đó đưa ra vấn đề và hướng
đế xuất cải cách cơ quan liên quan.
2. Tổng quan lý thuyết
2.1. Khái niệm
Những quan điểm đầu tiên của Mawhood (1983) và Smith (1985) cho rằng phân cấp là
bất kỳ hành động nào trong đó một chính quyền trung ương (CQTƯ) chính thức nhượng quyền
cho các chủ thể và các tổ chức ở cấp thấp hơn trong một hệ thống phân cấp chính trị và hành
chính - lãnh thổ.
108 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
Đến thế kỷ 21, Ribot (2002) cho rằng phân cấp hay phân cấp hành chính là những hoạt
động liên quan đến việc chuyển giao quyền lực cho các cấp địa phương của CQTƯ. Các cơ quan
nhà nước có trách nhiệm cao hơn được chỉ định mở rộng hành chính địa phương của cơ quan
trung ương, các cơ quan này có thể có một số trách nhiệm thấp hơn trong nhiệm vụ nhưng nhiệm
vụ chính thuộc về CQTƯ (Agrawal & Ribot, 1999; Manor, 2000; Oyugi, 2000). Nói chung, quyền
hạn của các đơn vị phân cấp được ủy quyền bởi các bộ giám sát.
Bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định
cho cấp dưới thực hiện với nguyên tắc cấp dưới có đủ điều kiện, năng lực thực hiện những nhiệm
vụ, quyền hạn được giao (T. T. H. Nguyen, 2019).
Trong khi đó, phân quyền được hiểu là phân quyền theo lãnh thổ, hay nói một cách khác,
pháp luật quy định vị trí pháp lý của các cấp CQĐP. Phân quyền theo cấp lãnh thổ là nguyên tắc
tổ chức thực hiện quyền lực, theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (thông qua hiến pháp và
luật) cho các cấp địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật
chất, tài chính, nhân sự…) một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Với cách tiếp cận
như vậy, phân quyền theo chiều dọc cũng thể hiện sự phân cấp giữa trung ương và địa phương,
giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới (M. P. Nguyen, 2013). Sự phân
định hợp lý về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương bằng
các văn bản pháp luật là tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp, trách nhiệm, hiệu quả trong hoạt động
của các cơ quan nhà nước.
2.2. Các mô hình phân cấp, phân quyền
Phân cấp, phân quyền là nền tảng hình thành CQĐP tự quản. Xét về mặt khái niệm, phân
quyền là phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền trong một quốc gia. Quyền lực nhà nước
được phân chia cho CQTƯ và các cấp CQĐP. Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới,
mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP rất đa dạng, phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều
kiện lịch sử, văn hóa, xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà
nước cấp trên.
Theo S. D. Nguyen (2019), căn cứ vào mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, các
mô hình tổ chức CQĐP phổ biến trên thế giới bao gồm 04 mô hình cơ bản: Mô hình phân định
thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh, Mô hình phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ,
Mô hình song trùng trực thuộc và Mô hình song trùng giám sát. Nhóm tác giả An và Thang (2020)
đề xuất phân loại các mô hình tổ chức CQĐP thành 03 dạng mô hình tiêu biểu, bao gồm: Mô hình
của các nhà nước trong hệ thống pháp luật Ănglê Sắc xông, mô hình kết hợp giữa hai cơ chế phân
quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ thống Continhental và cuối cùng là Mô hình của Nhà
nước Xô viết cùng các nước Xã hội Chủ nghĩa trước đây. Thực tế, việc phân loại các mô hình tổ
chức CQĐP trên thế giới phụ thuộc vào mục tiêu và các tiêu chí phân loại, nhưng nhìn chung, có
sự tương đồng giữa những đặc điểm cơ bản trong cách phân loại của S. D. Nguyen (2019) và An
và Thang (2020).
Trước hết, về mô hình phân định thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh1, thẩm quyền
hay chức năng của các cấp đều được ghi rõ trong quy định, cơ chế phân quyền được thực hiện
một cách đầy đủ nhất. Thẩm quyền của CQĐP hầu như độc lập với nhau và độc lập với thẩm
1 Tương ứng với mô hình của các nhà nước trong hệ thống pháp luật Ănglê Sắc xông theo cách phân loại của An
và Thang (2020)
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 109
quyền của CQTƯ. Hay nói cách khác, các cấp chính quyền hoạt động theo chức năng và không
hoạt động theo mệnh lệnh hành chính, thẩm quyền đã giao cho cấp này thì không giao cho cấp
khác. Vai trò của tòa án cũng được nêu cao trong việc giải quyết những bất đồng về việc thực thi
cơ chế giám sát của trung ương với địa phương. Điển hình một số nước áp dụng mô hình này bao
gồm Mỹ, Anh, Úc, Canada, Newzeland, và một số nước từng là thuộc địa của Anh.
Về mô hình phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ2, chính quyền cấp trên dựa vào
chính quyền cấp dưới trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ công. Theo nguyên tắc bổ trợ,
những gì chính quyền cấp dưới làm tốt thì phân định cho cấp dưới, chính quyền cấp trên chỉ làm
những gì mà chính quyền dưới không làm được hoặc không làm tốt được. Mô hình này vẫn phân
rõ trách nhiệm từng cấp, theo đó, cấp này thực hiện thì cấp kia không thực hiện. Nhờ đó, mỗi cấp
có tính chủ động nhất định, nhiệm vụ của mỗi cấp cũng được phân bổ ngân sách và đảm bảo
nguồn thu để thực hiện tốt các nhiệm vụ chi. Mô hình tổ chức CQĐP ở Đức, Nhật và các nước
Bắc Âu là đại diện tiêu biểu cho mô hình phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ.
Về mô hình song trùng giám sát3, CQĐP có ít chức năng hơn so với mô hình phân định
thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh, các dịch vụ ở địa phương cơ bản do các Bộ chuyên môn
cung cấp. Ngoài việc bảo trợ của cấp trên, CQĐP còn chịu sự quản lý trực tiếp và kiểm tra giám
sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương. Các cấp CQĐP đều có đại diện của
trung ương, hội đồng và ủy ban. Mô hình tổ chức CQĐP theo kiểu này đã tồn tại từ xưa ở Pháp.
Hiện nay, Pháp đã có rất nhiều thay đổi kể từ khi đạo luật về CQĐP năm 1982 được thông qua.
Ngoài giáo dục, y tế, giao thông, hầu như không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính quyền
cấp trên. Thái Lan, một số nước Nam Âu và châu Mỹ-Latinh vẫn theo đuổi mô hình này.
Cuối cùng, một số nước trên thế giới tổ chức CQĐP theo mô hình song trùng trực thuộc4.
Theo mô hình này, CQĐP chịu sự giám sát chặt chẽ của cấp trên và CQTƯ theo nguyên tắc tập
trung dân chủ; đồng thời chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp đảng ủy địa phương. Các cơ
quan quyền lực nhà nước là cơ quan dân cử (hội đồng nhân dân), giám sát hoạt động của Ủy ban
nhân dân cùng cấp, chịu trách nhiệm chấp hành. Thực tế, hoạt động của các cơ quan dân cử nhằm
bảo đảm sự ủng hộ của người dân đối với các chính sách. Về cơ bản, tất cả các cấp chính quyền
là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất. Đây là mô hình đang tồn tại ở Liên Xô
và các nước Đông Âu trước đây, Trung Quốc, Việt Nam, Cu ba và một số nước châu Phi.
Thực tiễn cho thấy, không có mô hình tổ chức CQĐP nào là thật sự ưu việt. Các mô hình
được phân loại đều có thể mang lại thịnh vượng và phát triển cho các nước trong từng giai đoạn
nhất định. Trọng số ảnh hưởng giữa trung ương và địa phương là thường xuyên thay đổi, xu
hướng toàn cầu hiện nay hướng đến sự phân quyền ngày càng mạnh mẽ. Bài nghiên cứu cũng đề
cập và phân tích điển hình về phân cấp, phân quyền đối với CQĐP thông qua những thay đổi
đáng chú ý trong Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội về thí điểm cơ
chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.
2 Tương ứng với mô hình kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ thống
Continhental theo cách phân loại của An và Thang (2020)
3
Tương ứng với mô hình kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ thống
Continhental theo cách phân loại của An và Thang (2020)
4 Tương ứng với mô hình CQĐP của Nhà nước Xô viết cùng các nước XHCN trước đây theo cách phân loại của
An và Thang (2020)
110 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
3. Phương pháp và dữ liệu nghiên cứu
3.1. Phương pháp nghiên cứu
Bài viết áp dụng phương pháp nghiên cứu định tính để đánh giá thực trạng phân cấp,
phân quyền giữa trung ương và địa phương tại Việt nam. Đồng thời, bài viết tổng hợp các
thay đổi của phân cấp, phân quyền về đơn vị hành chính, tài chính và về các nội dung khác
theo quy định qua sự thay đổi, điều chỉnh của các văn bản Luật, Thông tư, Nghị định của các
cơ quan ban hành. Từ đó, nhóm tác giả tiến hành phân tích thực trạng phân cấp, phân quyền
giữa trung ương và địa phương tại Việt Nam để đánh giá sự cải thiện và đưa ra hàm ý chính
sách phát triển phân cấp, phân quyền theo sự phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam hiện nay.
3.2. Dữ liệu nghiên cứu
Bài viết sử dụng nguồn thông tin dữ liệu đáng tin cậy từ các tổ chức, đơn vị uy tín của
Việt Nam: dữ liệu số đơn vị hành chính từ Tổng cục thống kê Việt Nam; các quy định, chính
sách từ các văn bản Luật, Thông tư, Nghị định của các cơ quan ban hành từ Thư viện pháp luật
Việt Nam.
4. Kết quả đánh giá phân cấp, phân quyền tại Việt Nam
4.1. Phân cấp, phân quyền các đơn vị hành chính - lãnh thổ
Phân cấp hành chính - lãnh thổ Việt Nam là sự phân chia các đơn vị hành chính của Việt
Nam thành từng tầng, cấp theo chiều dọc. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
(Quốc hội, 2015), các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm
Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh,
thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (cấp huyện); Xã, phường, thị trấn (cấp xã);
Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
Sau khi thống nhất đất nước, phân cấp hành chính ở nước ta trải qua rất nhiều những
thay đổi mạnh mẽ về tên gọi và địa giới hành chính. Bản đồ hành chính liên tục được bổ sung
và sửa đổi:
- Năm 1975, cả nước có 72 tỉnh thành. Tháng 12/1975, Quốc hội ra quyết định bãi bỏ
cấp khu, giải thể khu tự trị, hợp nhất các đơn vị hành chính, sáp nhập hàng loạt tỉnh phía Bắc
và Bắc Trung bộ.
- Từ giai đoạn đổi mới năm 1986, sau khi tách, sáp thêm nhiều tỉnh và đặc biệt mở rộng
địa giới Hà Nội, Việt Nam có 44 tỉnh thành, đặc khu. Năm 1991, từ 44 tỉnh lên đến 53 tỉnh
thành khi tách tỉnh Hà Sơn Bình, Hà Nam Ninh, Nghệ Tĩnh và hợp nhất thành công 3 huyện
tách từ Tỉnh Đồng Nai và Đặc khu Vũng Tàu Côn Đảo thành Bà Rịa- Vũng Tàu. Số lượng tỉnh
thành tăng lên 61 vào năm 1997.
- Năm 2004, Việt Nam có 64 tỉnh thành sau khi tách tỉnh Đắk Lắk, Cần Thơ và Lai
Châu. Năm 2008, tiếp tục sáp nhập huyện Mê Linh (tỉnh Vĩnh Phúc), 4 xã Hòa Bình và Hà Tây
vào Hà Nội.
- Đến nay, cả nước có 63 tỉnh thành trong đó 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc trung
ương.
Sau hơn một năm thực hiện Nghị quyết 18-NQ/TW (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2017),
hàng loạt các bộ, ngành, địa phương đã thực hiện sắp xếp, tinh gọn bộ máy. Cụ thể, trong năm
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 111
2018, Bộ Công an đã sắp xếp, bỏ 6 tổng cục, giảm gần 60 đơn vị cấp cục và gần 300 đơn vị cấp
phòng; đồng thời, giảm hơn 500 đơn vị cấp phòng thuộc Công an tỉnh, gần 1.000 đơn vị cấp
đội thuộc Công an huyện. Theo Báo cáo thực hiện cải cách hành chính năm 2018, Bộ Nội vụ
đã giảm 14 đơn vị cấp phòng thuộc vụ và tương đương; giảm 2 đơn vị sự nghiệp trực thuộc. Bộ
Tài chính giải thể 43 phòng giao dịch của Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh.
Đặc biệt, năm 2019, Bộ Nội vụ đã đề xuất thực hiện thí điểm hợp nhất các cơ quan
chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh (sở ngành), cấp huyện (phòng ban), trước hết trên phạm vi
15 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã đăng ký, sau đó sẽ nhân rộng thí điểm trên phạm
vi cả nước:
- Ở cấp tỉnh, thí điểm hợp nhất 8 sở, ban ngành thành 2 sở ngành và 2 cơ quan cấp tỉnh.
Cụ thể, Sở Tài chính hợp nhất với Sở KH-ĐT thành Sở Tài chính và Kế hoạch, Sở GTVT với
Sở Xây dựng thành Sở GTVT và Xây dựng, Sở Nội vụ với Ban Tổ chức tỉnh ủy, thành ủy thành
Cơ quan Tổ chức - Nội vụ cấp tỉnh, Thanh tra cấp tỉnh với Ủy ban Kiểm tra tỉnh ủy, thành ủy
thành Cơ quan Thanh tra - Kiểm tra cấp tỉnh.
- Ở cấp huyện, hợp nhất 6 phòng ban thành 3 cơ quan cấp huyện. Thí điểm hợp nhất
Phòng Nội vụ với Ban Tổ chức cấp ủy cấp huyện thành Cơ quan Tổ chức - Nội vụ cấp huyện,
Thanh tra cấp huyện với Ủy ban Kiểm tra cấp ủy cấp huyện thành Cơ quan Thanh tra - Kiểm
tra cấp huyện, Văn phòng HĐND và UBND với Văn phòng cấp ủy cấp huyện thành Văn phòng
cấp huyện.
Bảng 1
Số đơn vị hành chính theo địa phương
Tp trực
thuộc tỉnh
Quận
Thị xã
Huyện
Phường Thị trấn
Xã
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2020
48
54
55
59
64
64
67
67
68
71
77
47
47
47
47
49
49
49
49
49
49
49
46
43
48
45
47
47
51
51
50
48
49
556
553
548
549
548
548
546
546
546
545
534
1.366
1.403
1.448
1.457
1.545
1.545
1.581
1.581
1.587
1.596
1.686
625
624
623
620
615
615
603
603
602
607
610
9.121
9.084
9.050
9.068
9.001
9.001
8.978
8.978
8.973
8.959
8.3620
Nguồn: Tổng cục thống kê
Bảng 1 cho thấy số lượng đơn vị hành chính tăng liên tục trong mười năm trở lại đây:
thành phố trực thuộc tỉnh tăng từ 48 năm 2009 lên 77 năm 2020, phường tăng hơn 300 phường.
Hiện nay, do sự phát triển kinh tế xã hội của cả nước cũng như các vùng miền đã làm các khu
vực phát triển từ xã lên phường, từ thị trấn lên thị xã,… Nhà nước đang cố gắng phát triển về
kinh tế cũng như xã hội tại các tỉnh không chỉ tại các thành phố trực thuộc để nâng cao chất
lượng cuộc sống người dân toàn diện.
112 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
Các chính sách cải cách hành chính liên tục được nhà nước tiến hành để giảm thiểu các
bộ phận không cần thiết, giảm thiểu nhân sự dư thừa cũng như đưa những phòng ban nhỏ sáp
nhập vào phòng ban có chức năng tương tự theo lộ trình nhất định. Trong giai đoạn công nghiệp
hóa, hiện đại hóa, ứng dụng phát triển công nghệ, đặc biệt là công nghệ 4.0 (trí tuệ nhân tạo);
cơ quan nhà nước đang tăng cường đẩy mạnh các hoạt động trực tuyến, thực hiện nhiều giao
dịch, thủ tục online5; ứng dụng chữ ký số (Bộ Nội vụ, 2019). do VGCA6 phát hành và khai
thác dữ liệu điện tử; triển khai và cập nhật các phần mềm quản lý hồ sơ cán bộ, công chức, viên
chức; thực hiện cơ chế một cửa, một cửa liên thông (Chính phủ, 2018), kết hợp với công khai
thủ tục hành chính (Văn phòng Chính phủ, 2017); và áp dụng, duy trì, cải tiến Hệ thống quản
lý chất lượng theo tiêu chuẩn quốc gia TCVN ISO 9001:2015; góp phần tăng cường hiệu suất
của các đơn vị, giảm thiểu nhân sự dư thừa và sáp nhập một số phòng ban.
4.2. Các thay đổi phân cấp, phân quyền về tài chính
Luật Ngân sách (Quốc hội, 2015) quy định nhiều về phân cấp, phân quyền trong tài
chính dựa trên Luật Ngân sách (Quốc hội, 2002) và thay đổi theo hướng hoàn thiện chính sách
phân cấp, phân quyền:
Một là, sự thay đổi trong nguyên tắc phân cấp quản lý nguồn thu và chi: Luật Ngân sách
(Quốc hội, 2015) bổ sung quy định trong thời kỳ ổn định ngân sách không thay đổi tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách; hằng năm cơ quan có thẩm quyền có
quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới
so với năm đầu thời kỳ ổn định,… Nguồn thu của ngân sách cấp trên là vô cùng quan trọng và
có quyền quyết định bổ sung nguồn ngân sách cấp dưới căn cứ vào các nguyên tắc, tiêu chí,
định mức và khả năng của ngân sách.
Hai là, tăng các khoản nguồn thu của trung ương và địa phương, đặc biệt là bổ sung
nhiều khoản thu vào nguồn thu trung ương hưởng 100% như thu từ thuế môi trường, tài nguyên,
tiền xử phạt hành chính, bán tài sản nhà nước; khoản thu ngân sách địa phương bổ sung các
khoản thu từ tiền cho thuê đất, mặt nước, bán tài sản nhà nước,….
Ba, khoản chi bảo vệ môi trường và chi chuyển nguồn của ngân sách sang năm sau được
bổ sung vào chi thường xuyên. Tuy nhiên, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có
nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ.
Nhà nước đang phân bổ nhiều hơn các nguồn thu vào địa phương và trung ương, tuy
nhiên các nguồn thu quan trọng và nhiều nguồn thu được tập trung hơn ở ngân sách trung ương.
Điều này thể hiện nhiệm vụ và quyền hạn to lớn của các cấp CQTƯ trong việc ra quyết định
hay phân bổ tài chính.
Đáng chú ý là việc thực hiện tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế là tiền đề để thực hiện
tốt chính sách cải cách tiền lương mới theo tinh thần của Nghị quyết 107/NQ-CP (Chính phủ,
2018), đảm bảo được lộ trình tăng lương đến năm 2030.
4.3. Các thay đổi chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước theo luật
tổ chức chính quyền địa phương và Luật Tổ chức Chính phủ
Theo Luật Tổ chức Chính phủ (Quốc hội, 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân (Quốc hội, 2003):
5 Đẩy mạnh việc triển khai và tổ chức thực hiện Dịch vụ công trực tuyến mức độ 3 và 4
6 Cục Chứng thực số và Bảo mật Thông tin (Vietnam Government Certification Authority)
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 113
- Năm 2001, theo Điều 16 Luật Tổ chức Chính phủ, Chính phủ có quyền quyết định và
chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp quản lý ngành và lĩnh vực trong hệ thống hành chính
nhà nước. Thẩm quyền tập trung nhiều ở trung ương và Chính phủ có vai trò quan trọng trong
việc phân công, phân cấp. Điều này làm giảm vai trò của địa phương.
- Năm 2003, nhiệm vụ và quyền hạn các cấp của Hội đồng nhân dân và các cấp của Ủỷ
ban nhân dân được quy định chi tiết trong Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân. Dựa trên quy định này, hoạt động các cấp hành chính địa phương được dễ dàng hơn, hạn
chế vấn đề chồng chéo nhiệm vụ cũng như quyền hạn.
Với những quy định trong hai Luật trên, chính sách phân cấp, phân quyền đang thay đổi
theo hướng hoàn thiện hơn. Mặc dù, các chính sách phân cấp, phân quyền tạo ra nhiều cải cách
tích cực nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Thứ nhất, trong Luật Tổ chức chính phủ (Quốc hội,
2001), Chính phủ có quyền quyết định, chỉ đạo thực hiện phân công, phân cấp nhưng vấn đề
phân quyền chưa được đề cập sâu cũng như nhiều sự phân công, phân cấp không đồng bộ. Thứ
hai, thẩm quyền vẫn còn tập trung nhiều vào trung ương, CQĐP chưa đủ thẩm quyền và các
điều kiện cần thiết để chủ động triển khai các công việc cũng như quyền hạn cần có.
Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm (Quốc hội, 2015) và Luật Tổ chức chính quyền
địa phương (Quốc hội, 2015):
Với những hạn chế trong Luật Tổ chức Chính phủ (Quốc hội, 2001) và Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (Quốc hội, 2003), Nhà nước ta ban hành Luật Tổ chức
Chính phủ (Quốc hội, 2015) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Quốc hội, 2015) để khắc
phục và hoàn thiện các chính sách phân cấp, nổi bật:
Thứ nhất, Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ (Quốc hội, 2015) đã quy định rõ thẩm quyền
phân cấp, phân quyền của Chính phủ dựa trên các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban Thường trực Quốc hội và dựa trên nhiều yếu tố khác. Điều 12 Luật này
quy định về phân quyền cho CQĐP cũng khẳng định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính
quyền địa phương phải được quy định trong các luật”. Việc phân cấp, phân quyền cho CQĐP
phải dựa trên khung pháp lý căn bản, bảo đảm nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, trong khi Luật Tổ chức Chính phủ (Quốc hội, 2001) chưa đề cập sâu đến vấn
đề phân quyền, năm 2015, luật mới đã bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc phân
quyền cho CQĐP. Điều này đánh dấu sự chuyển biến tích cực hơn trong chính sách điều hành
của nhà nước.
Cuối cùng, các nguyên tắc và yêu cầu trong phân cấp, phân quyền cũng được quy định
cụ thể trong các văn bản pháp luật, đặc biệt trong Điều 11, 12, 13 Luật Tổ chức chính quyền
địa phương (Quốc hội, 2015), các văn bản sửa đổi và Điều 5, 25 Luật Tổ chức Chính phủ (Quốc
hội, 2015). Về phân quyền, CQĐP được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các
nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền dưới sự thanh tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp
trên có thẩm quyền thay vì thẩm quyền tập trung hết vào CQTƯ như trước. Việc phân cấp phải
căn cứ trên yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương;
căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho
CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan
nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.
Đồng thời, cơ quan nhà nước cấp trên bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm
114 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà
mình phân cấp.
4.4. Phân tích điển hình quá trình phân cấp, phân quyền tại Thành phố Hồ Chí Minh,
thành quả Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc hội
Ngày 24/11/2017, Nghị quyết số 54/2017/QH14 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính
sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh được thông qua, là điển hình quan trọng trong
việc cụ thể hóa, thể chế hóa cơ chế phân cấp, phân quyền; hướng tới khắc phục những hạn chế,
khuyết điểm được đề cập trong Kết luận số 21-KL/TW ngày 24/10/2017 của Ban Chấp hành
Trung Ương Khóa XI (Hội Nghị Lần Thứ 5) về sơ kết 5 năm thực hiện Nghị quyết số 16-
NQ/TW ngày 10/8/2012 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thành phố
Hồ Chí Minh.
Trong thời gian qua, việc thực hiện Nghị quyết số 54/2017/QH14 đã đạt được nhiều
thành quả quan trọng, có ý nghĩa thực tiễn để địa phương phát triển nhanh, bền vững; đồng thời
tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho cơ chế phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, tiến tới thí điểm trên
phạm vi cả nước (Vo & Mai, 2019). Những nội dung chính của Nghị quyết số 54/2017/QH14
chủ yếu xoay quanh 05 lĩnh vực chính như sau:
- Đối với thẩm quyền quản lý đất đai, Hội đồng nhân dân Thành phố được quyền quyết
định chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa từ 10 ha trở lên trong quy hoạch (Hội đồng nhân
dân Thành phố Hồ Chí Minh, 2018), có tham khảo, công khai lấy ý kiến nhân dân và đối tượng
chịu tác động.
- Đối với thẩm quyền quản lý đầu tư, Hội đồng nhân dân Thành phố được gia tăng thẩm
quyền trong việc quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm A sử dụng ngân sách
của Thành phố theo quy định của Luật đầu tư công7.
- Đối với thẩm quyền quản lý tài chính - ngân sách nhà nước, thông qua Hội đồng nhân
dân Thành phố, đề xuất Chính phủ xem xét, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định thí
điểm mức thuế hoặc thuế suất (không quá 25%) đối với một số hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc
biệt và thuế bảo vệ môi trường. Gia tăng tính tự chủ về việc quyết định áp dụng các loại phí và
lệ phí mới (Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, 2018) chưa có trong danh mục kèm
theo Luật phí và lệ phí cũng như thay đổi mức phí và tỷ lệ thu theo thẩm quyền (Hội đồng nhân
dân Thành phố Hồ Chí Minh, 2018). Đặc biệt hơn, ngân sách Thành phố được hưởng thêm
nguồn thu từ những điều chỉnh cơ chế phân quyền theo cơ chế tự chủ (100% các khoản thu mới
của phí, lệ phí; 50% khoản thu tiền sử dụng đất; số thu từ cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước), kể
cả các khoản vượt thu so với dự toán đóng góp cho ngân sách trung ương. Điều này đánh đổi
với 10.000 tỷ đồng ngân sách trung ương không thực hiện phân bổ cho Thành phố trong Kế
hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020. Một trong những nội dung đáng chú ý nhất
là, trái phiếu CQĐP và các hình thức vay nợ từ các tổ chức trong nước và ngoài nước được
thành phố linh hoạt sử dụng trong phạm vi tổng mức dư nợ vay không vượt quá 90% số thu
ngân sách thành phố được hưởng theo phân cấp. Mặt khác, thành phố đồng thời cũng được phép
đa dạng hóa các nguồn tài trợ theo phương thức đối tác công tư (PPP). Đây là những đột phá
gia tăng thẩm quyền tự chủ, mạnh dạn đối mặt rủi ro, phát huy uy tín và đẩy mạnh trách nhiệm
của CQĐP trên thị trường tín dụng quốc tế.
7 Hiện nay là Luật Đầu tư công năm 2019
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 115
- Đối với cơ chế ủy quyền trong bộ máy hành chính, tăng cường phân quyền cho Chủ
tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện và cấp xã thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của
Chủ tịch UBND Thành phố hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện. Tên gọi, chức năng, nhiệm vụ các
phòng thuộc các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố cũng có thể được điều chỉnh
phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ.
- Đối với việc cải thiện thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức thuộc Thành phố
quản lý, ngân sách Thành phố chủ động thực hiện bố trí khoản chi thu nhập bình quân tăng
thêm định kỳ hàng quý cho cán bộ, công chức, viên chức khu vực quản lý nhà nước, tổ chức
chính trị và đơn vị sự nghiệp công lập do Thành phố quản lý theo hiệu quả công việc với mức
tối đa không quá 1,8 lần mức lương ngạch bậc, chức vụ (Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí
Minh, 2018). Chính sách chi thu nhập tăng thêm từ khi áp dụng đã liên tục được hoàn thiện và
có những chuyển biến tích cực. Đến năm 2020, mức chi thu nhập tăng thêm hiện chỉ dừng lại
ở tỷ lệ 1,2 lần mức lương ngạch, bậc, chức vụ, và kết quả thu được tạo được nhiều bài học đáng
giá, thí điểm linh hoạt cho việc áp dụng các tỉnh thành trên cả nước; khuyến khích động lực làm
việc và nỗ lực của toàn bộ máy trong việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội toàn
quốc. Hơn nữa, Nghị quyết số 54/2017/QH14 cũng đề xuất những tái xây dựng chính sách cơ
bản trong việc thu hút các huyện gia, nhà khoa học, tài năng đặc biệt tương ứng với mức thu
nhập ưu đãi, đủ sức cạnh tranh với khu vực FDI (Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh,
2018). Về việc nhân rộng chính sách cải cách tiền lương, cơ chế thí điểm đối với Thành phố
Hồ Chí Minh là động lực mở rộng áp dụng cho một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
đã tự cân đối ngân sách và bảo đảm đủ nguồn thực hiện cải cách tiền lương, các chính sách an
sinh xã hội với mức chi thu nhập bình quân tăng thêm không quá 0,8 lần quỹ lương cơ bản của
cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý (Ban Chấp hành Trung Ương, 2018).
Các nội dung thí điểm trong cơ chế, chính sách đặc thù không chỉ tạo điều kiện để Thành
phố Hồ Chí Minh phát triển nhanh, bền vững hơn, mà còn là trách nhiệm quan trọng của thành
phố trong việc báo cáo kết quả thực hiện, đúc kết kinh nghiệm thực tiễn áp dụng trên phạm vi
cả nước. Hơn nữa, đây cũng là một bằng chứng không thể phủ nhận về tư duy phân quyền ngày
một tiến bộ, trao cho hội đồng nhân dân địa phương những quyền hạn tương đối độc lập và
toàn diện về nhân sự, tài chính và khả năng phân bổ tài nguyên8. Tuy nhiên, dù đã nỗ lực không
ngừng, các giải pháp tăng cường và đa dạng hóa nguồn thu ngân sách Thành phố, nguồn tài trợ
các dự án chưa được thực hiện kịp thời, đồng bộ và chưa tạo ra những chuyển biến đột phá.
5. Kết luận và hàm ý chính sách
5.1. Kết luận
Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương góp phần phát huy tính năng
động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên cơ sở phân định rõ, cụ thể
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác,
bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của CQTƯ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước, trên cơ sở phát huy thế mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất.
8 Điều 7 của Nghị quyết này có quy định: “Trường hợp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề giữa Nghị
quyết này với luật, nghị quyết khác của Quốc hội thì áp dụng quy định của Nghị quyết này. Trường hợp văn bản
quy phạm pháp luật khác có quy định cơ chế, chính sách ưu đãi hoặc thuận lợi hơn Nghị quyết này thì việc áp
dụng do Hội đồng nhân dân Thành phố quyết định
116 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
Việc xây dựng và thực hiện chính sách phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đến nay có
nhiều chuyển biến tích cực góp phần phát triển kinh tế-xã hội, đặc biệt trên những phương diện
cơ bản:
Đầu tiên, các văn bản quy phạm pháp luật dựa trên những hạn chế và bất cập của văn
bản trước đây, ngày càng hoàn thiện và cải tiến theo chiều hướng tích cực, hiện đại, rõ ràng và
ngắn gọn các quy định về phân cấp, phân quyền. Bên cạnh đó, vấn đề phân cấp, phân quyền
ngày càng được coi trọng và quy định đầy đủ hơn, đặc biệt ở Luật Tổ chức Chính Phủ (Quốc
hội, 2015), Luật Tổ chức địa phương (Quốc hội, 2015) và Hiến pháp 2013.
Thứ hai, vai trò của CQĐP đang dần tăng lên dưới sự thanh tra, giám sát của CQTƯ.
Điều này làm tăng quyền hạn của CQĐP cũng như giảm sự tập trung quyền lực vào các cơ quan
trung ương, giảm tình trạng quan liêu, thiếu thực tế; đồng thời làm tăng tính chủ động, sáng tạo
của địa phương.
Thứ ba, các nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền cả trung ương và địa phương
chi tiết, đơn giản và thực tế hơn. Điều này làm giảm một số thủ tục hành chính, phòng ban,
nhân sự không cần thiết và nâng cao hiệu suất làm việc của các cơ quan nhà nước.
Về cơ bản, các quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và CQĐP đã được
các địa phương thực hiện tương đối thống nhất và có hiệu quả, nâng cao tính chủ động cho
CQĐP trong quản lý, sử dụng các nguồn lực ở địa phương, góp phần giải quyết kịp thời và phục
vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân tại địa phương.
Tuy nhiên, bên cạnh những hiệu quả tích cực mang lại từ việc thay đổi chính sách phân
cấp, phân quyền thì các chính sách phân cấp, phân quyền hiện nay cũng đặt ra nhiều vấn đề cần
quan tâm, cụ thể:
Thứ nhất, mặc dù CQTƯ đang dần chuyển giao quyền lực xuống CQĐP nhưng trung
ương thanh tra, giám sát quá chặt chẽ, khiến cơ quan địa phương dù có thẩm quyền song vẫn
chưa hoàn toàn giải quyết được vấn đề. Đồng thời, sự khác nhau về mô hình tổ chức, nhiệm vụ
giữa CQTƯ và CQĐP chưa được làm rõ; chính quyền cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức các hoạt
động quản lý, điều hành các công việc hành chính ở cơ sở, trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp
luật, nhưng thẩm quyền và trách nhiệm chưa được xác định một cách tương xứng.
Hai là, các giải pháp tăng cường phân cấp giữa trung ương và CQĐP, một mặt còn thiếu
tính đồng bộ, chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp
CQĐP; CQĐP các cấp chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để chủ động trong
việc thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng làm được, nhưng mặt khác, một số
nhiệm vụ cần quản lý tập trung, thống nhất lại được chuyển giao cho CQĐP, làm giảm hiệu quả
quản lý của nền hành chính nhà nước.
Ba là, mô hình tổ chức CQĐP ở các cấp, các địa phương gần giống nhau, trong khi đặc
điểm của các đơn vị hành chính - lãnh thổ rất khác nhau nên các một số chính sách phân cấp,
phân quyền dường như không hiệu quả ở một số CQĐP đặc thù, làm hạn chế sự phát triển của
các địa phương. Thực tế rằng, các địa phương khác nhau có vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, môi
trường, thế mạnh hay văn hóa khác nhau; không thể có một mô hình thống nhất cho đồng bằng,
miền núi, hải đảo hay vùng biển. Như vậy, sẽ khó có một mô hình phân cấp, phân quyền chung
cho mọi CQĐP.
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 117
Bốn là, thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp CQĐP được quy định không rõ ràng, quyền
lực không đủ mạnh, các điều kiện về tổ chức, cán bộ, tài chính, ngân sách, cơ sở vật chất để
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn chưa bảo đảm để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp.
Các cơ quan CQĐP, nhất là Hội đồng nhân dân ở một số địa phương hoạt động còn mang tính
hình thức, hiệu quả thấp.
Cuối cùng, trong gian đoạn cách mạng công nghiệp 4.0 (trí tuệ nhân tạo (AI), mạng
Internet (IOT), robot, 3D, Big Data), dù chính sách phân cấp, phân quyền có nhiều thay đổi
theo hướng hoàn thiện tích cực nhưng vẫn còn chậm, kém hiệu quả và chưa hiện đại. Các thủ
tục hành chính còn thủ tục, rườm rà, trình độ nhân sự kém hiệu quả dẫn đến hiệu suất làm việc
cũng như hiệu suất việc cải cách, thực hiện phân cấp, phân quyền chưa thực sự hiệu quả.
5.2. Hàm ý chính sách
Với những vấn đề còn tồn tại như trên, để thực hiện tốt hơn việc phân cấp, phân quyền
quản lý giữa CQTƯ và CQĐP cũng như phát triển kinh tế - xã hội, bài viết kiến nghị một số ý
kiến.
Tăng cường chuyển giao quyền lực từ trung ương xuống địa phương
Chính sách chuyển giao quyền lực cần gắn liền với cơ chế phân bổ nguồn lực hợp lý
hơn để địa phương có thể đảm bảo giải quyết các yêu cầu, nhiệm vụ của chính quyền, đặc biệt
là về tỷ lệ phân bổ vốn ngân sách, cơ chế tự chủ tài chính, khả năng huy động vốn địa phương
và các chương trình mục tiêu quốc gia. Đồng thời, cũng yêu cầu sự cải cách mạnh mẽ quy trình
thanh tra, giám sát của CQTƯ. Một số hoạt động quan trọng cũng cần được giám sát chặt chẽ
hơn hoặc không nên chuyển giao toàn quyền cho địa phương vì dễ dẫn đến nhiều địa phương
lợi dụng việc phân cấp, phân quyền để đưa ra các quyết sách để trục lợi. Điển hình như vụ sai
phạm trong công tác tổ chức, chấm thi ở Kỳ thi THPT quốc gia năm 2018. Vụ việc liên quan
đến hàng loạt bài thi của thí sinh được nâng điểm ở các tỉnh Hà Giang, Sơn La, Hòa Bình.
Bảo đảm tính phù hợp và phát huy được lợi thế đặc thù của từng địa phương
Điều này đòi hỏi việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương phải dựa
trên cơ sở đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hoạt động quản lý nhà nước. Phân cấp,
phân quyền trong quản lý nhà nước phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong
từng giai đoạn; phù hợp với đặc thù quản lý nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực. Phân cấp,
phân quyền giữa trung ương và địa phương còn phải đảm bảo tính phù hợp với đặc điểm của
đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo
các tiêu chí như yếu tố dân cư, địa lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô thị, đồng bằng, vùng biên
giới, miền núi, hải đảo... Tính đặc thù của đối tượng và địa bàn quản lý chi phối tính chất nhiệm
vụ, nội dung và phương thức quản lý nhà nước. Đảm bảo phát huy được tính đặc thù của từng
địa phương cũng cần xem xét trên cơ sở xem xét các yếu tố về mật độ dân số, năng suất lao
động, trình độ lực lượng lao động, chất lượng năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI), hiệu quả quản
trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) và đặc biệt là tiềm năng kinh tế có thể khai thác, tạo thế
mạnh cạnh tranh so với các nước trong khu vực.
Nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính của các cơ quan chính quyền
địa phương, đảm bảo duy trì tính đồng bộ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ sau khi thực hiện
thí điểm hợp nhất.
118 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
Một trong những điều quan trọng cần xem xét là tiếp tục hoàn thiện tổ chức bộ máy các
cơ quan CQĐP nhằm nâng cao hơn nữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan
CQĐP, tránh hình thức trong hoạt động của CQĐP. Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu xuyên
suốt và phát triển hệ thống lưu trữ, bảo mật là những ưu tiên hàng đầu để có thể thực hiện tốt
sự chuyển giao đồng bộ, liên tục mà vẫn đảm bảo được chất lượng quản lý hành chính ở địa
phương.
Tài liệu tham khảo
Agrawal, A. (1997). Community in conservation: Beyond enchantment and disenchantment.
(Working
Paper
No.
1).
Retrieved
January
12,
2020,
from
Agrawal, A., & Ribot, J. (1999). Accountability in decentralization: A framework with South
Asian and West African cases. Journal of Developing Areas, 33(4), 473-502.
Aurora, N. (2016). The definition and importance of local governance. Social and Natural
Sciences Journal, 10(1), 5-8.
Ban Chấp hành Trung Ương. (2018). Nghị quyết số 27-NQ/TW Hội Nghị Lần Thứ Bảy Ban
Chấp hành Trung Ương khoá XII về cải cách chính sách tiền lương đối với cán bộ, công
chức, viên chức, lực lượng vũ trang và người lao động trong doanh nghiệp [Resolution No.
27-NQ / TW The Seventh Meeting of the XII Central Executive Committee on reforming the
salary policy for cadres, civil servants, public employees, armed forces and workers in
dong-Tien-luong/Nghi-quyet-27-NQ-TW-2018-cai-cach-chinh-sach-tien-luong-doi-voi-
can-bo-cong-chuc-vien-chuc-382336.aspx
Bộ Nội vụ. (2019). Thông tư 01/2019/TT-BNV - Quy định quy trình trao đổi, lưu trữ, xử lý số
liệu điện tử trong công tác văn thư, các chức năng cơ bản của Hệ thống quản lý tài liệu
điện tử trong quá trình xử lý công việc của các cơ quan, tổ chức [Circular 01/2019 / TT-
BNV - Regulating the process of exchanging, storing and processing electronic data in
clerical work, the basic functions of the electronic document management system in the
process management of agencies and organizations]. Retrieved December 13, 2019, from
trinh-xu-ly-tai-lieu-dien-tu-trong-cong-tac-van-thu-406242.aspx
Chính phủ. (2018). Nghị định số 61/2018/NĐ-CP ngày 23/04/2018 về thực hiện cơ chế một
cửa, một cửa liên thông trong giải quyết thủ tục hành chính [Decree No. 61/2018 / ND-CP
dated April 23, 2018 on the implementation of the interconnected one-door mechanism in
resolving administrative procedures]. Retrieved December 14, 2019, from
che-mot-cua-mot-cua-lien-thong-trong-giai-quyet-thu-tuc-hanh-chinh-357427.aspx
Chính phủ. (2018). Nghị quyết 107/NQ-CP về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện
Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 21/05/2018 của Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành trung
ương khóa XII về cải cách chính sách tiền lương đối với cán bộ, công chức, lực lượng vũ
trang và người lao động trong doanh nghiệp [Resolution 107 / NQ-CP on the
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 119
Government’s action plan to implement Resolution No. 27-NQ / TW dated May 21, 2018
of the Seventh Conference of the 12th Central Committee on money policy reform. Salary
for officials, civil servants, armed forces and workers in the enterprise]. Retrieved
quyet-107-NQ-CP-2018-Chuong-trinh-thuc-hien-Nghi-quyet-27-NQ-TW-ve-chinh-sach-
tien-luong-391345.aspx
Đảng Cộng sản Việt Nam. (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần
thứ sáu Ban Chấp hành trung ương Khóa XII - Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp
tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả [Resolution
No. 18-NQ / TW dated October 25, 2017 of the Sixth Conference of the Central Executive
Committee Session XII - Some issues on continuing to renew, aligning the organizational
apparatus of the refined political system. compact, effective and efficient operation].
lieu-ve-dang/hoi-nghi-bch-trung-uong/khoa-xii/nghi-quyet-so-18-nqtw-ngay-25102017-
hoi-nghi-lan-thu-sau-ban-chap-hanh-trung-uong-dang-khoa-xii-mot-so-van-de-ve-tiep-
568
Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. (2018). Nghị quyết số 04/2018/NQ-HĐND về
mức thu nhập chuyên gia, nhà khoa học đối với lĩnh vực Thành phố có nhu cầu thu hút giai
đoạn 2018-2022 [Resolution No. 04/2018 / NQ-HDND on the income of experts and
scientists for the city sector wishing to attract the period of 2018-2022]. Retrieved
quyet-04-2018-NQ-HDND-muc-thu-nhap-chuyen-gia-nha-khoa-hoc-Ho-Chi-Minh-
378342.aspx
Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. (2018). Nghị quyết số 01/2018/NQ-HĐND về ban
hành mức thu phí sử dụng tạm thời lòng đường để đỗ xe ô tô trên địa bàn thành Phố Hồ
Chí Minh [Resolution No. 01/2018 / NQ-HDND on the issuance of fees for the temporary
use of roadbeds to park cars in Ho Chi Minh City]. Retrieved December 18, 2019, from
long-duong-de-do-xe-o-to-161229-d2.html
Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. (2018). Nghị quyết số 02/2018/NQ-HĐND về điều
chỉnh mức thu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải công nghiệp trên địa bàn thành phố
Hồ Chí Minh [Resolution No. 02/2018 / NQ-HDND on the adjustment of environmental
protection fee rates for industrial wastewater in Ho Chi Minh City]. Retrieved December
NQ-HDND-dieu-chinh-muc-thu-phi-bao-ve-moi-truong-nuoc-thai-Ho-Chi-Minh-
378341.aspx
Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. (2018). Nghị quyết số 03/2018/NQ-HĐND về ban
hành quy định chi thu nhập tăng thêm cho cán bộ, công chức, viên chức thuộc khu vực
quản lý nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và đơn vị sự nghiệp công lập
do Thành phố quản lý [Resolution No. 03/2018 / NQ-HDND on the issuance of regulations
on additional income spending for cadres, civil servants and public employees in the state
management sector, political organizations, socio-political organizations and public non-
120 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
business units managed by the City]. Retrieved December 20, 2019, from
HDND-chi-thu-nhap-tang-them-cho-can-bo-cong-chuc-vien-chuc-Ho-Chi-Minh-
378314.aspx
Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. (2018). Nghị quyết số 09/NQ-HĐND về thông
qua danh mục các dự án cần thu hồi đất, dự án có chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa
trên địa bàn thành phố [Resolution No. 09 / NQ-HDND on approving the list of projects
that need land acquisition, projects that change the purpose of using rice land in the city].
Retrieved
December
17,
2019,
from
Le, T. H. A., & Dinh, N. T. (2015). Mô hình tổ chức chính quyền địa phương một số nước trên
thế giới [Organizational model of local government in some countries in the world].
Retrieved January 13, 2020, from Tạp chí Tổ chức Nhà nước website:
_nuoc_tren_the_gioiall.html
Makara, S. (2000). Decentralization for good governance and development: Uganda’s
experience. Regional Development Dialogue, 21(1), 73-92.
Manor, J. (2000). Local government in South Africa: Potential disaster despite genuine
promise. Paper presented at the United Kingdom’s Department for International
Development, IDS, Brighton, Mimeo.
Mawhood, P. (1983). Local government in the third world: The experience of tropical Africa.
New York: John Wiley & Sons.
Nasution, A. (2016). Government decentralization program in Indonesia. (ADBI Working
publications/government-decentralization-program-indonesia/
Nguyen, D. T. (2018). Đánh giá chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước ở Việt
Nam hiện nay [Evaluation of state administrative decentralization and decentralization
policy in Vietnam today]. Retrieved January 14, 2020, from Tạp chí Tổ chức Nhà nước
hanh-chinh-nha-nuoc-o-Viet-Nam-hien-nay.html
Nguyen, M. P. (2013). Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt
Nam [The current situation of decentralization, decentralization and local self-
governance in Vietnam]. Paper presented at Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở
Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuan, Vietnam.
Nguyen, S. D. (2019). Nên chọn phân quyền hay phân cấp? [Should choose decentralization
or decentralization?]. Retrieved January 15, 2020, from Báo nhân dân website:
phan-cap.html
Nguyen, T. T. H. (2019). Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương theo tinh thần
Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương lần thứ 6, Khóa XII [Decentralization and
Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122 121
decentralization between central and local levels in the spirit of Resolution No. 18-NQ /
TW of the 6th Central Conference, Session XII]. Retrieved January 15, 2020, from Tạp chí
Tổ chức Nhà nước website: http://tcnn.vn/news/detail/43267/Phan-cap-phan-quyen-giua-
Trung-uong-va-dia-phuong-theo-tinh-than-Nghi-quyet-so-18%E2%80%93NQTW-Hoi-
nghi-Trung-uong-lan-thu-6-Khoa-XII.html
Oyugi, W. O. (2000). Decentralization for good governance and development: The unending
debate. Regional Development Dialogue, 21(1), 3-22.
Pham, T. T. H. (2019). Thực trạng sáp nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước Việt Nam
hiện nay [Current situation of merger and consolidation of state administrative
organizations
in
Vietnam].
Retrieved
January
16,
2020,
from
chinh-nha-nuoc-viet-nam-hien-nay/
Quốc hội. (2001). Luật Tổ chức Chính phủ số 32/2001/QH10 [Law on Government
Organization No. 32/2001
/
QH10]. Retrieved January 22, 2020, from
Quốc hội. (2003). Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm số 11/2003/QH11
[Law No. 11/2003 / QH11 on Organization of the People's Councils and People's
may-hanh-chinh/Luat-To-chuc-Hoi-dong-nhan-dan-va-Uy-ban-nhan-dan-2003-11-2003-
QH11-51688.aspx
Quốc hội. (2015). Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 [Law on Government
Organization No. 76/2015
/
QH13]. Retrieved January 24, 2020, from
282379.aspx
Quốc hội. (2015). Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 77/2015/QH13 [Law on Local
Government Organization No. 77/2015 / QH13]. Retrieved January 25, 2020, from
Quốc hội. (2002). Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 [Law on State Budget No.
ban/Tai-chinh-nha-nuoc/Luat-Ngan-sach-Nha-nuoc-2002-01-2002-QH11-50345.aspx
Quốc hội. (2015). Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 [Law on State Budget No.
83/2015 / QH13]. Retrieved January 21, 2020, from https://thuvienphapluat.vn/van-
ban/Tai-chinh-nha-nuoc/Luat-ngan-sach-nha-nuoc-2015-281762.aspx
Ribot, J. C. (2002). African decentralization local actors, powers and accountability. Retrieved
January
19,
2020,
from
UNRISD
website:
754C1256D12003E6C95?OpenDocument
Smith, B. C. (1985). Decentralization: The territorial dimension of the State. London, UK:
George Allen.
122 Võ Thị Thúy Kiều và cộng sự. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(1), 106-122
Truong, D. L. (2005). Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946
trong sự nghiệp đổi mới hiện nay [Promoting the historical, political and legal values of
the 1946 Constitution in the current renovation cause]. Retrieved January 17, 2020, from
Văn phòng Chính phủ. (2017). Thông tư số 02/2017/TT-VPCP - Hướng dẫn về nghiệp vụ kiểm
soát thủ tục hành chính [Circular No. 02/2017 / TT-VPCP - Guidance on administrative
procedures control]. Retrieved December 15, 2019, from https://thuvienphapluat.vn/van-
ban/bo-may-hanh-chinh/Thong-tu-02-2017-TT-VPCP-huong-dan-ve-nghiep-vu-kiem-
soat-thu-tuc-hanh-chinh-366111.aspx
Vo, T. T., & Mai, H. Q. (2019). Thực hiện Nghị quyết số 54/2017/QH14 và vấn đề tiếp tục
pháp lý hóa các cơ chế, chính sách đặc thù cho Thành phố Hồ Chí Minh [Implementation
of Resolution No. 54/2017 / QH14 and the issue of continued legalization of mechanisms
and policies specific to Ho Chi Minh City]. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 17(393), 37-43.
17 trang
18/05/2022
1140
Bạn đang xem tài liệu "Đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương tại Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- danh_gia_thuc_trang_phan_cap_phan_quyen_giua_trung_uong_va_d.pdf
