Tài liệu Quản lý tài chính công: Tăng cường hiệu quả điều hành và quản lý nhà nước
Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc tại Việt Nam
Cải cách hành chính và Chống tham nhũng
Loạt báo cáo nghiên cứu thảo luận chính sách
Quản lý tài chính công:
Tăng cường hiệu quả điều hành và
quản lý nhà nước
______________________________
Cấm lưu hành rộng rãi cho tới ngày 12 tháng 3 năm 2009 – Đây là dự
thảo báo cáo để đưa ra thảo luận tại Hội thảo quốc gia về Cải cách hành
chính công: Thực trạng và đề xuất giải pháp được tổ chức vào ngày
12/03/2008. Mục tiêu của hội thảo là thảo luận tình hình cải cách hành
chính công ở Việt Nam trong thời gian qua, và giới thiệu một số kết quả
nghiên cứu và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng nền hành
chính công ở Việt Nam.
Ts. Clay G. Wescott (Trưởng nhóm)
Nguyễn Hữu Hiếu
Vũ Quỳnh Hương
Quan điểm trong
Tháng 4 năm 2009
Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) là mạng
lưới phát triển toàn cầu của Liên Hợp quốc, tuyên truyền vận
động cho sự đổi mới và là cầu nối giữa các quốc gia với tri
thức, kinh nghiệm và nguồn lực để giúp người dân xây dựng
một cuộc sống tốt đẹp hơn. Chúng tôi có mặt ở 166 quốc
gia, giúp họ nghiên cứu và đưa ra giải pháp riêng của mỗi
quốc gia nhằm giải quyết những thách thức trong phát triển
của quốc gia và toàn cầu. Khi những quốc gia này hướng tới
tăng cường năng lực quốc gia, họ có thể dựa vào sự hỗ trợ
của UNDP và rất nhiều đối tác của chúng tôi.
Loạt bài báo cáo nghiên cứu chính sách về Cải cách hành
chính công và Chống tham nhũng này do Ông Jairo Acuña-
Alfaro, Cố vấn Chính sách về Cải cách hành chính và Chống
tham nhũng của UNDP Việt Nam, điều phối và biên tập.
Đây là những nghiên cứu phân tích xu thế của các tiến trình
và biện pháp thực hiện cải cách hành chính công trong các
lĩnh vực cụ thể của nền hành chính công ở Việt Nam. Để giải
quyết những thách thức về kinh tế, xã hội, chính trị và môi
trường mà Việt Nam đang phải đối mặt, các nhà hoạch định
chính sách cần những luận cứ thực chứng. Những bài
nghiên cứu chính sách này nhằm cung cấp một số nội dung
cho những thảo luận hiện nay về đổi mới chính sách, từ đó
góp phần thúc đẩy hơn nữa những nỗ lực phát triển của Việt
Nam.
Ba nguyên tắc chủ đạo trong thực hiện những nghiên cứu
chính sách này là: (i) nghiên cứu thực chứng, (ii) sâu sắc về
học thuật và độc lập trong phân tích, và (iii) hợp lý về mặt xã
hội và có sự tham gia của các bên liên quan. Để đạt được ba
nguyên tắc đó đòi hỏi cách tiếp cận nghiên cứu chuyên sâu
và xác định một cách hệ thống và cặn kẽ các biện pháp
chính sách nhằm giải quyết các vấn đề liên quan đến cải
cách hành chính và phòng, chống tham nhũng.
Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc
25-29 Phan Bội Châu
Hà Nội, Việt Nam
Jairo Acuña-Alfaro, Cố vấn chính sách
Cải cách hành chính công và Chống tham nhũng
Quan điểm trong nghiên cứu chính sách này là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của
Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP).
Mục lục
Mục lục .......................................................................................................................................i
Tỷ giá hối đoái...........................................................................................................................ii
Từ viết tắt ..................................................................................................................................ii
Tóm tắt nội dung......................................................................................................................iii
I. Tổng quan ..............................................................................................................................1
trên trường quốc tế ..................................................................................................................2
III. Những phát hiện của nghiên cứu.......................................................................................5
Thông tin cơ sở về Việt Nam, 2001 .......................................................................................................... 5
So sánh với một số quốc gia .................................................................................................................... 6
Những tiến bộ đã đạt được....................................................................................................................... 7
Chính phủ, tính từ năm 2001 ...............................................................................................................7
Tăng cường phân cấp........................................................................................................................15
Tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình ..............................................................................15
Tăng cường hợp lý hóa và tinh giản bộ máy hành chính ..................................................................16
Nhà nước đảm nhiệm ........................................................................................................................16
Tăng cường tính linh hoạt đối với các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp ............................17
Những cải cách quản lý tài chính công khác và những cải cách liên quan............................................18
IV. Các kết luận và các khuyến nghị chính sách ..................................................................20
Cải tiến lập ngân sách đối với các cơ quan hành chính.........................................................................21
Cải tiến công tác lập kế hoạch................................................................................................................24
Cải tiến sự linh hoạt tài chính đối với các cơ quan hành chính..............................................................25
Nâng cao tính linh hoạt tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp..............................................................26
Một quy mô phù hợp đối với dịch vụ hành chính công với các mức tiền lương cạnh tranh ............................26
Hợp lý hóa công tác quản lý thuế ...........................................................................................................28
Tăng cường theo dõi giám sát và đánh giá các cải cách về quản lý tài chính công ..............................29
Theo dõi giám sát toàn diện đối với hoạt động quản lý tài chính công..............................................30
tiến tác động phát triển đầu ra............................................................................................................31
Tăng cường các cơ sở nghiên cứu....................................................................................................32
Các bước tiếp theo .................................................................................................................................33
Tài liệu tham khảo...................................................................................................................34
i
Tỷ giá hối đoái
(Tỷ giá hối đoái áp dụng ngày 03 tháng Giêng năm 2009)
Đơn vị tiền =
USD $1,00 =
Tiền đồng Việt Nam
17.792,4 Đồng
Từ viết tắt
CCHC
EU
Cải cách hành chính
European Union - Liên minh Châu Âu
GDP
GFS
GNP
IELTS
Gross Domestic Product - Tổng Sản phẩm Quốc nội
Government Finance Statistics - Thống kê Tài chính Chính phủ
Gross National Product - Tổng Sản phẩm Quốc dân
International English Language Testing System - Hệ thống Khảo thí tiếng Anh
Quốc tế
IMF
International Monetary Fund - Quỹ Tiền tệ Quốc tế
IPSAS
International Public Sector Accounting Standard - Chuẩn Kế toán Khu vực
Công Quốc tế
M&E
Monitoring and Evaluation - Giám sát và Đánh giá
Ministry of Finance - Bộ Tài chính
MOF
MTEF
ODA
Medium-term Expenditure Framework - Khuôn khổ Chi tiêu Trung hạn
Official Development Assistance - Hỗ trợ Phát triển Chính thức
OECD
Organization for Economic Cooperation and Development - Tổ chức Hợp tác và
Phát triển Kinh tế
TABMIS
UNDP
Treasury and Budget Management Information System
- Hệ thống thông tin quản lý kho bạc và ngân sách
United Nations Development Programme - Chương trình Phát triển Liên hiệp
quốc
VAMESP II
Viet Nam Australia Monitoring and Evaluation Strengthening Project (Phase II) -
Dự án Tăng cường Theo dõi và Đánh giá Việt Nam và Úc
VAT
Value-added tax - Thuế giá trị gia tăng
VHLSS
Viet Nam Household Living Standards Survey - Điều tra mức sống hộ gia đình
Việt Nam
VNCI
Viet Nam Competitiveness Initiative - Sáng kiến cạnh tranh Việt Nam
ii
Tóm tắt nội dung
Một trong những mục tiêu đối với Việt Nam khi trở thành nước có mức thu nhập bậc trung là
xác định được loại hệ thống hành chính nhà nước và tài chính công cần thiết để duy trì mức
thu nhập đó, đảm bảo các chi phí trong khu vực công phù hợp với khả năng chi trả của
người dân và mang lại hiệu quả cũng như tăng cường năng lực phối kết hợp. Trong giai
đoạn chuyển tiếp hiện nay, câu hỏi mấu chốt đặt ra cho công cuộc cải cách hành chính
(CCHC) là: "làm thế nào để nâng cao hiệu quả sử dụng đồng tiền thông qua Hệ thống Hành
chính nhà nước của Việt Nam?‖
Kết quả nghiên cứu các cuộc thảo luận về lý thuyết và thực tiễn quản lý tài chính công ở các
nước phát triển và đang phát triển trong những năm gần đây cho thấy chúng dường như đã
ảnh hưởng tới tư duy và hoạt động cải cách tại Việt Nam. Tuy nhiên, cần phải nhìn nhận
ảnh hưởng đó trong khuôn khổ hệ thống quản lý ngân sách và tài chính của Việt Nam cùng
với Kế hoạch Tổng thể CCHC nhà nước nhằm cải thiện và đánh giá những sự đổi mới diễn
ra kể từ khi Kế hoạch này bắt đầu có hiệu lực thi hành năm 2001.
Một báo cáo phân tích ban đầu đã so sánh Việt Nam với các nước khác của khu vực trong
giai đoạn từ đầu đến giữa thập kỷ 90 dựa trên hai chỉ số phổ biến là tỷ lệ công nhân viên
chức nhà nước nói chung trong dân số và mức lương trung bình ở các cơ quan trung ương
(không kể cán bộ, nhân viên của các doanh nghiệp nhà nước, các lực lượng cảnh sát và
quân đội) với ý nghĩa như là bội số của GDP bình quân đầu người. Số liệu thống kê cho
thấy tuy số lượng cán bộ công nhân viên chức nhà nước tương đối lớn, song mức lương
trung bình theo tỷ lệ phần trăm GDP lại thấp nhất trong khu vực. Xét giai đoạn tiếp theo đến
năm 2001, tỷ lệ cán bộ công nhân viên chức nhà nước trong dân số giảm mạnh, có lẽ là do
vai trò của khu vực nhà nước đã bị thu hẹp trong nền kinh tế thị trường. Đồng thời, mức
lương trung bình theo tỷ lệ phần trăm GDP tăng lên đáng kể, có lẽ một phần là do sự gia
tăng cạnh tranh về trình độ chuyên môn, tay nghề từ phía các doanh nghiệp tư nhân.
Trong giai đoạn 2001 - 2006, tổng mức gia tăng về nhân sự là 37%, trong đó cán bộ, viên
chức các cơ quan sự nghiệp tăng nhiều nhất (45%); song tỷ lệ công nhân viên chức nhà
nước trong dân số cũng tương tự các nước khác được sử dụng để so sánh trong khu vực
như Inđônêxia và Philipin. Tình hình lương cũng được cải thiện đáng kể (mức lương trung
bình tăng hơn 3.5 lần và hơn gấp đôi với ý nghĩa như là bội số của GDP bình quân đầu
người). Giờ đây, mức lương tính theo tỷ lệ phần trăm của GDP đầu người ở Việt Nam cao
hơn so với các nước được sử dụng để so sánh trong khu vực.
Đã tiến hành nghiên cứu những sự thay đổi về quy mô và cơ cấu thu nhập tổng thể, kể cả
những tiến bộ trong việc hiện đại hoá công tác quản lý thuế và các vấn đề về quản lý ODA
mới nảy sinh trong giai đoạn đó. Việt Nam đã hạn chế được tình trạng mức thu nhập giảm
sút trước đây, tăng mức thu nhập và cấp phát kinh phí tính theo tỷ trọng GDP từ chưa đầy
22% lên hơn 27% và giảm mức thâm hụt từ 5% GDP xuống dưới 4%. Khoảng 2/5 mức tăng
thu nhập xuất phát từ dầu mỏ.
Đã phân tích những nội dung đổi mới trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, như tăng
cường phân cấp ngân sách, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình, hợp lý hoá
bộ máy hành chính và xã hội hoá các dịch vụ và chức năng mà từ trước đến nay do các cơ
quan nhà nước thực hiện. Đã phân tích các hoạt động cải cách nhằm tăng cường tính tự
chủ và linh hoạt của các cơ quan hành chính, sự nghiệp song song với các hoạt động cải
cách về quản lý tài chính công nhằm cải thiện công tác xây dựng, báo cáo, kế toán và kiểm
toán ngân sách.
iii
Những kết quả nghiên cứu về Việt Nam cho thấy đã đạt được tiến bộ đáng kể trong lĩnh
vực quản lý tài chính công và các hợp phần có liên quan trong Kế hoạch Tổng thể
CCHC nhà nước. Đã đến lúc Việt Nam cần tổng kết những tiến bộ đạt được trong từng lĩnh
vực. Những công việc cụ thể cần tiến hành trong chặng đường sắp tới là: tăng cường quản
lý tài chính công đối với các cơ quan hành chính, cải tiến công tác lập kế hoạch, nâng cao
mức độ linh hoạt về ngân sách cho các cơ quan hành chính, sự nghiệp, tổ chức Hệ thống
Hành chính nhà nước có quy mô hợp lý và mức lương cạnh tranh, hợp lý hoá công tác
quản lý thuế và tăng cường công tác theo dõi, đánh giá các hoạt động cải cách về quản lý
tài chính công.
iv
I. Tổng quan
Câu hỏi nghiên cứu chính cần giải quyết ở đây là: Làm thế nào để hệ thống hành chính công
của Việt Nam nâng cao hiệu quả chi tiêu đối với đồng tiền? Mục tiêu đặt ra đối với Việt Nam
khi vươn lên trở thành một nước có thu nhập bậc trung là thiết lập được một loại hình tổ chức
hành chính công và tài chính công phù hợp để duy trì bền vững mức thu nhập đó của đất
nước, nhằm đảm bảo rằng các chi phí của khu vực công là có thể chịu cáng đáng được, và
để cải tiến các năng lực điều phối.
Ba câu hỏi tiếp theo của câu hỏi lớn nói trên là:
a) Thực trạng hệ thống dịch vụ hành chính công và quản lý tài chính công trong năm
2001 là như thế nào vào khi bắt đầu thực hiện Chương trình Tổng thể CCHC, và lý
thuyết và thực hành quốc tế đã gợi cho thấy điều gì về con đường cải tiến?
b) Những khuynh hướng và tiến bộ đạt được kể từ năm 2001 về quy mô và chi phí của
các hệ thống dịch vụ hành chính công và quản lý tài chính công, nguồn thu, cung
cấp dịch vụ và trách nhiệm giải trình là gì?
c) Những bước tiếp theo Việt Nam cần tiến hành để cải tiến quản lý tài chính công của
mình nhằm hỗ trợ cho việc vươn lên thành nước có thu nhập bậc trung?
Nghiên cứu này được thực hiện bằng việc kết hợp phân tích định lượng về các số liệu ngân
sách và tài chính và các chỉ số sẵn có khác, với đánh giá định tính về hoạt động của các hệ
thống then chốt và các khuynh hướng có thể có. Việc điểm các tài liệu sẵn có đề cập đến các
cuộc tranh luận về lý thuyết và thực tiễn của công tác quản lý tài chính công tại các nước phát
triển và đang phát triển, rút ra từ các tài liệu có tính chỉ dẫn chủ yếu từ năm 1990 của các học
giả và các nhà thực hành. Tiếp theo, báo cáo nghiên cứu thực hiện rà soát những công trình
nghiên cứu mới đây về cải cách quản lý tài chính công tại Việt Nam, và xem xét tới các vấn đề
then chốt và những lỗ hổng.
Công trình nghiên cứu chủ yếu dựa trên các nguồn số liệu cơ sở có tính chất định tính, bao
gồm các cuộc phỏng vấn có cấu trúc, sự quan sát về các biện pháp thực hành hành chính,
các luật, nghị định và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Công trình nghiên cứu này
cũng dựa vào các nguồn số liệu định lượng từ phía Chính phủ và các cơ sở dữ liệu của các
đối tác phát triển, các bảng tính và các tài khoản.
Nhóm nghiên cứu sẽ sử dụng phương pháp tiếp cận nghiên cứu hành động như đã được
Karl Lewn (1946) và một số người khác phát triển lên, có nghĩa là sẽ có cố gắng để tìm hiểu
kỹ hơn hệ thống quản lý tài chính công nhằm đạt được sự cải tiến về cách thức hoạt động
của hệ thống. Sự khác biệt với các thể loại nghiên cứu khác là nghiên cứu hành động nhấn
mạnh sự tham gia của các bên hữu quan trong việc giúp xác định vấn đề, phân tích vấn đề,
và thống nhất về cách thức hướng tới phía trước. Các bên hữu quan đã tham gia thông qua
các cuộc phỏng vấn được cấu trúc, một cuộc hội thảo lấy ý kiến ngày 4 tháng 11 năm 2008.
UNDP và hai chuyên gia phản biện đã góp ý cho dự thảo báo cáo cuối cùng, đồng thời dự
thảo báo cáo cũng được đưa ra lấy ý kiến tại mội hội thảo khoa học do Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam tổ chức vào tháng 3. Dự kiến kết quả báo cáo cuối cũng sẽ được trình bày tại ba
hội thảo vùng được tổ chức vào tháng 4 và tháng 5 năm 2009 tại TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng
và Thái Bình.
1
II. Những định hướng mới đây về nghiên cứu và thực hành
quản lý tài chính công trên trường quốc tế
Quản lý tài chính công giải quyết các vấn đề đánh thuế và chi tiêu của Chính phủ1. Việc
đánh thuế bắt đầu bằng các văn bản quy phạm pháp luật, quản lý thuế, và các biện pháp
khác nhằm đảm bảo sự tuân thủ tự nguyện, giảm bớt tình trạng trốn thuế, và đảm bảo rằng
việc thu thuế và các biện pháp khuyến khích là nhất quán với quy phạm pháp luật. Một
nhiệm vụ then chốt khác là dự toán số thu làm cơ sở cho việc lập kế hoạch ngân sách.
Phần chi tiêu bao quát chu trình ngân sách, bao gồm cả chuẩn bị ngân sách, các biện pháp
kiểm soát nội bộ, kế toán, kiểm toán nội bộ và kiểm toán từ bên ngoài, mua sắm, chế độ báo
cáo và kiểm tra (Rosen, 2002).
Bắt đầu từ thập niên 1970 và 1980, nhiều nước phát triển đã bắt đầu thực hiện các cuộc cải
cách về quản lý tài chính công trước hết để cắt giảm chi tiêu và giảm bớt thâm hụt tài khóa, và
thứ hai là để tạo thuận lợi cho việc nâng cao kết quả hoạt động thông qua việc tăng cường
tính hiệu quả, hiệu suất, và chất lượng các dịch vụ công . Mặc dù có nhiều biến thể tùy thuộc
vào quốc gia và bối cảnh chính trị, cải cách tài chính công ở các nước có chung các đặc điểm
chính là tăng cường kiểm soát chặt chẽ của chính quyền trung ương nhằm mục tiêu tiết kiệm
ngân sách, cho phép các đơn vị sử dụng ngân sách được chủ động và linh hoạt hơn trong
việc phân bổ lại các nguồn kinh phí trong phạm vi các khoản mục dòng ngân sách, cắt giảm
các khoản ngoài ngân sách, tăng việc sử dụng thông tin hoạt động để tạo thuận lợi cho trách
nhiệm giải trình, theo dõi và đánh giá các kết quả, các khuôn khổ tài chính và thu ngân sách
đa niên, chuyển sang áp dụng chế độ kế toán dồn tích và kiểm toán kết quả hoạt động, mở
rộng các hệ thống thông tin tài chính được vi tính hóa, đẩy mạnh phân cấp trong quản lý ngân
sách, và áp dụng các cơ chế thị trường như các khoản lệ phí người sử dụng và khoản phí về
vốn, kiểm nghiệm thị trường, hợp đồng thuê ngoài và các thỏa thuận hoạt động. Những cải
cách này được xây dựng trên các lý thuyết về sự lựa chọn công, các thể chế, và chủ-đại lý,
song song với các mô hình tư nhân như ―quản lý chất lượng tổng thể‖ và ―quản lý đối với kết
quả‖, và việc áp dụng vào khu vực công như ―quản lý công kiểu mới‖ và ―tái tạo Chính phủ‖
(OECD 1995, OECD/Ngân hàng Thế giới 2003, Pollitt và Bouckaert 2004, Diamond và
Khemani 2006, Brumby 1999, Rubin và Kelly 2005, Ngân hàng Thế giới 2000a: Phụ lục 3,
Buchanan 1986, Coase, 1937, Williamson, 1988, North 1990, Eisenhardt 1989, Deming 1986,
Drucker 1954, 2001, Peters 1986, Hood 1991, Osborne và Gabler 1992, Mintzberg 1996,
Hatry 1999, Moynihan và Ingraham 2003, và Foltin 2005).
Những ý tưởng cải cách này bắt đầu trở nên phổ biến tại nhiều nước đang phát triển trong
thập niên 1980 sau các cú sốc về giá dầu lửa của thập niên 1970, khiến thâm thủng tài khóa
của các nước đang phát triển tăng từ 3,5% lên tới 6,3 % GNP trong giai đoạn 1972-85.
Phản ứng đầu tiên của các nước là áp dụng các biện pháp kiểm soát chặt hơn đối với chi
tiêu, tuy nhiên sau đó nhiều nước đã tìm cách gắn kết tốt hơn giữa chi tiêu với các ưu tiên
chính sách và các cơ hội thông qua việc cho phép các đơn vị chi tiêu được chủ động hơn
trong việc sử dụng khoản ngân sách được phân bổ. Các cơ quan phát triển cũng nhận thấy
rằng các dự án viện trợ đã giúp giải phóng các nguồn lực của Chính phủ, song nếu như các
chính sách và hệ thống tài khóa của Chính phủ không hiệu quả thì các kết quả đạt được từ
những nguồn lực này sẽ ít hơn mong đợi. Tuy nhiên cũng đã có một sự đồng thuận lớn cho
rằng có sự khác nhau đáng kể giữa các nước đang phát triển và và các nước phát triển,
điều này đòi hỏi rằng các công cụ quản lý tài chính công phải được sử dụng một cách có
chọn lọc, và được áp dụng sao cho phù hợp với điều kiện từng nước. Những khác biệt này
bao gồm một thực tế là nhiều nước đang phát triển phải đối mặt với các cuộc khủng hoảng
tài chính và những yếu kém trong khu vực dịch vụ công sâu sắc hơn nhiều so với các nước
phát triển, và phải chịu đựng những thâm hụt thể chế có tính kinh niên làm giảm hiệu quả
của cải cách, đồng thời phải đối phó với thực tế là các biện pháp thực hành và các hệ thống
chính quy có thể bị xói mòn bởi những biện pháp thực hành phi chính quy và có tính cách
tân được theo đuổi bởi những bên hoạt động then chốt để bảo vệ những lợi ích của họ.
2
Cũng có những cách diễn giải rất khác nhau của các từ ngữ như quản lý công, hiệu suất và
tính minh bạch khi được dịch sang các thứ ngôn ngữ khác nhau, thậm chí ngay cả trong số
những nước có chung các truyền thống về lịch sử và văn hóa. Những cách hiểu khác nhau
về thuật ngữ cũng đúng với trường hợp của Việt Nam (Premchand, 1990: 31-7, Allen và các
cộng sự, 2004: 4-5, Hagen, 2005, Krafchik, 2003; Lienert, 2005; Robinson, 2006, DfID và
các cộng sự, 2007, Filc và Scartascini, 2004, Wildavsky, 1986, Stevens, 2004, Jabbra và
Dwivedi, 2005, Fukuyama, 2004, Nwagwu, 1992, Cheung 2005: 274-7, Batley và Larvi,
2004: 5-6, 29-30, Nunberg, 1992). Ngoài ra, sự hỗ trợ quốc tế có thể làm suy yếu tính hiệu
quả hành chính thông qua các chi phí giao dịch cao, sự phân tán và điều phối yếu kém của
các dự án tài trợ, sự thiếu lồng ghép các quy trình ngân sách, hiệu ứng tâm lý xấu, giới hạn
ngân sách mềm, và những yêu cầu tương lai không hạn chế đối với những khoản ngân
sách thường xuyên để duy trì hoạt động đầu tư của nhà tài trợ; sự trợ giúp quốc tế cũng có
thể làm suy yếu trách nhiệm giải trình bởi vì các Chính phủ có thể huy động tài trợ đáng kể
mà không phải dựa vào việc tăng thuế; do vậy chính phủ sẽ có ít nhu cầu hơn trong việc tạo
lập môi trường kinh doanh thuận lợi, và thực hiện trách nhiệm giải trình trước công dân của
mình2, mặc dù họ có thể phải giải trình trước các nhà tài trợ quốc tế (Brautigam 1992, Craig
và Porter 2003, Knack 2001; Godfrey và các cộng sự 2002, Brautigam và Knack 2004,
World Bank 2000b: 20, Moss và các cộng sự, 2006, Ear, 2007).
Những vấn đề về năng lực là những thách thức đặc biệt đối với các nước đang phát triển
trong việc ứng dụng những biện pháp thực hành có tính kỹ thuật cao về kinh tế vĩ mô, ngân
sách, kế toán, kiểm toán, mua sắm và công nghệ thông tin truyền thông - những yếu tố then
chốt trong cải cách quản lý tài chính công. Những biện pháp thực hành này có thể xuất phát
từ các khía cạnh của các quy trình lãnh đạo và các giá trị, năng lực và hoạt động của con
người, năng lực công nghệ, công nghệ thông tin và truyền thông, và các quy trình chất
lượng. Các nước đang phát triển cũng có thể gặp phải những vấn đề về môi trường hoạt
động, bao gồm cả việc kiểm soát các mối quan hệ với bộ máy lập pháp, các bộ phận khác
của khu vực hành pháp, và các cấp chính quyền địa phương, và các vấn đề trong việc thiết
lập các cơ chế điều phối và quản lý sự manh mún và dôi thừa (Brumby and Dressel, 2008).
Sự khác biệt về năng lực sẽ dễ nhận biết hơn tùy thuộc vào vấn đề cải cách quản lý tài
chính công hiện đang giải quyết. Ví dụ, Schick (1993) nhận thấy rằng các Chính phủ có một
đảng thống trị trong những giai đoạn kéo dài có một năng lực lớn hơn để định ra và duy trì
các ưu tiên, qua đó giúp giảm bớt thâm thủng tài khóa (xem thêm Haggard, 1997). Tại
Slovenia, các chính đảng chia rẽ của liên minh cầm quyền trong một số trường hợp đã hạn
chế năng lực của Chính phủ trong việc đưa ra những lựa chọn cứng rắn; song những
quyền lực chính thức và không chính thức của Bộ Tài chính đã cho phép Bộ này điều chỉnh
các khoản chi tiêu vào cuối năm lên tới 10% để đạt được một sự cân bằng ngân sách
(Leloup, Ferfila và Herzog, 2000). Việc hòa trộn giới tinh hoa hành chính và chính trị với
nhau cũng làm giảm bớt các triển vọng của cải cách, như trường hợp đã từng xảy ra với
Thái-lan và Mexico (Schneider và Heredia, 2003). Cải cách ngân sách theo kết quả hoạt
động tại Úc bắt đầu từ giữa thập niên 1980 đã tạo được sức cuốn hút bởi vì sức ép tài chính
xuất phát từ một cuộc suy thoái sâu, kết hợp với mong muốn chính trị để cai trị bộ máy hành
chính; trong khi đó, các cuộc cải cách tương tự tại Ma-lai-xi-a bắt đầu từ cuối thập niên 1980
lại ít thành công hơn nhiều bất chấp sự ủng hộ của giới quản lý chóp bu kho bạc có đầu óc
cải cách, bởi vì vừa không có sức ép tài chính lẫn sự suy thoái kinh tế để thúc đẩy ý chí
chính trị (Xavier, 1998). Tuy nhiên khủng hoảng tài chính không phải lúc nào cũng chuyển
biến thành những nỗ lực cải cách thành công nếu những lợi ích vụ lợi đủ mạnh để phong
tỏa chúng (Boin, ‗T Hart và Stern, 2005). Các hệ thống kiểm soát, các chỉ số về kết quả hoạt
động, và những công cụ hiện đại khác đều đã được đưa vào áp dụng tại Lít-va, Ru-ma-ni và
Bun-ga-ri nhằm đáp ứng các tiêu chí gia nhập Liên minh Châu Âu (EU), song những công
cụ này vẫn chưa được thực thi đầy đủ do các hệ thống và các hành vi khó thay đổi được kế
thừa từ kỷ nguyên Xô-viết; các hệ thống báo cáo không đo lường các chi phí của các hoạt
động, hoặc mối liên hệ giữa nguồn lực và mục tiêu, và chỉ có tác dụng làm cơ sở cho một
báo cáo tài chính tiền mặt (Vagnoni, 2005). Cuối cùng, việc phân tích các báo cáo đánh giá
quản lý tài chính công của một mẫu gồm 31 nước châu Phi cho thấy có tiến bộ lớn hơn
3
trong xây dựng và báo cáo ngân sách so với việc thực hiện ngân sách, việc thông qua các
luật và các quy trình mới có nhiều bước tiến hơn so với việc thực thi chúng, cũng như việc
thực thi được tập trung vào một nhóm nhỏ các bên thực hiện (ví dụ Vụ Ngân sách, Tổng cục
Thuế) sẽ đem lại kết quả tốt hơn so với khi có nhiều cơ quan cùng tham gia (Andrews,
2008, World Bank, 2008c: 51).
Những thách thức về năng lực con người cũng xuất hiện dưới nhiều hình thức. Các cuộc
cải cách quản lý tài chính công tại Cộng hòa Séc đã phải đối mặt với những thách thức ban
đầu là: ―Thiếu một đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp có kinh nghiệm ở cấp Chính phủ trung
ương và chính quyền địa phương, cũng như trong các cơ quan của quốc hội và trong số
các đại diện địa phương, những người có khả năng đương đầu với những hoàn cảnh thay
đổi nhanh chóng và không ổn định. Có một loạt các văn bản quy phạm pháp luật mới được
ban hành. Trong bối cảnh này, năng lực chuyên môn nghiệp vụ và khả năng thích ứng của
những lãnh đạo địa phương là một trong những nhân tố then chốt dẫn đến sự khác biệt
trong kinh nghiệm phát triển của mỗi địa phương.‖ (Strassman, 1994: 88). Phân tích quản lý
tài chính công của Lít-va cho thấy một sự kế thừa hỗn hợp từ kỷ nguyên Xô-viết: một mặt,
đó là những vận hành bất thường như tái lập ngân sách kinh niên, phân phối tiền mặt, và
những chậm trễ trì hoãn trong việc giải ngân kinh phí của Bộ tài chính cho đến khi người ta
đảm bảo chắc chắn rằng các khỏan giải ngân có thể đáp ứng được các nghĩa vụ cấp bách;
và mặt khác là các đặc điểm tích cực bao gồm giỏi tính toán kinh tế lượng và kế toán, hiểu
biết về việc lập chương trình và kế hoạch, và có kinh nghiệm với các tổ chức hành chính có
tính chất thứ bậc (Vanagunas, 1995).
Cuối cùng, có rất nhiều nhân tố khiến cho việc đánh giá các cải cách quản lý tài chính công
gặp khó khăn tại cả các nước phát triển lẫn các nước đang phát triển. Thứ nhất, các yêu
cầu cải cách của Chính phủ thường vượt xa rất nhiều so với việc triển khai trên thực tế, bởi
vì việc công bố về các cuộc cải cách thường dễ hơn rất nhiều so với việc thực sự tiến hành
những cải cách đó. Thứ hai, mặc dù những tuyên bố cải cách thường kêu gọi phải có một
chiến lược khúc triết đối với các cải cách có tính chất ràng buộc lẫn nhau, việc thực thi cải
cách trong thực tế thường chỉ được tiến hành từng bước, dựa trên các chỉ tiêu về cơ hội, và
các hệ thống chính quy có thể bị tổn hại bởi những thực hành phi chính quy là những gì
không được ghi lại thành tài liệu hoặc không thể tiếp cận được đối với các chuyên gia đánh
giá. Thứ ba, trong khi một khối lượng công việc đáng kể đã được thực hiện nhằm cải tiến
hoạt động ngân sách và quản lý tài chính, và có bằng chứng cho thấy một số khía cạnh như
hoạt động theo dõi đầu vào, đầu ra đã được cải tiến, thì hầu như không có bằng chứng về
những tiến bộ về kết quả đạt được làm cơ sở biện giải cho lượng chi phí đáng kể của cải
cách. Trong số những nguyên nhân của tình trạng này có thể kể đến nguyên nhân là các
cuộc cải cách đã không được thực thi đến nơi đến chốn, hoặc khó có thể thiết lập các mối
liên kết nhân quả giữa các cải cách và kết quả đạt được. Những nhân tố khác bao gồm
nhiều quy tắc, quy định và các quy trình của khu vực công được ban hành với các mục tiêu
khác nhau bao gồm kiểm soát, trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, hành động khẳng
định, cân đối khu vực và khoa học chính trị của sự thỏa hiệp giữa các nhà lãnh đạo được
bầu cử, thông thường làm cản trở tính hiệu quả và hiệu lực trong việc chuyển đổi đầu vào
thành các kết quả (Pollitt và Bouckaert 2004: 103-142, 194-196; Jones và Thompson 1999).
4
III. Những phát hiện của nghiên cứu
Thông tin cơ sở về Việt Nam, 2001
Phần này sẽ cung cấp một tổng quan vắn tắt về hệ thống quản lý tài chính và ngân sách tại
Việt Nam tại thời điểm năm 2001, và những gì Chương trình Tổng thể CCHC kiến nghị cần
cải tiến. Do tầm quan trọng của quy mô và chi phí của dịch vụ hành chính công đối với tài
chính công, những ước tính về quy mô và chi phí của khu vực dịch vụ hành chính công
trong năm 2001 cũng được trình bày trong phần này, song song với các kiến nghị thay đổi
của Chương trình Tổng thể CCHC. Cuối cùng, công tác quản lý ngân sách và tài chính đòi
hỏi phải có các kỹ năng chuyên môn nghiệp vụ trong các lĩnh vực như dự báo thu ngân
sách, kế toán, kiểm toán, cùng với công nghệ thông tin và truyền thông và các hạ tầng cơ
sở khác. Thực trạng của các kỹ năng và hạ tầng này vào năm 2001 sẽ được bàn đến, cùng
với các kiến nghị thay đổi của Chương trình Tổng thể CCHC.
Hệ thống kế toán XHCN tại Việt Nam chưa thực sự đề cao vấn đề trách nhiệm giải trình
công, mà chỉ đơn thuần là ghi chép các giao dịch tài chính và lưu giữ chúng phục vụ các
mục đích thống kê và doanh thu. Cũng như những bộ phận khác trong hệ thống Xô-viết, các
kế toán viên chỉ được coi như những người lưu giữ sổ sách, và các quy định pháp luật chỉ
quy định trách nhiệm giải trình, chứ không quy định tính hiệu lực và hiệu quả. Điều này bắt
đầu thay đổi với việc thông qua Luật Ngân sách mới năm 1996. Những cải tiến đạt được
tính đến năm 2001, không kể những cái khác, bao gồm, việc thông qua cuốn Thống kế tài
chính Chính phủ - hình thức phù hợp để cung cấp thông tin về tình hình tài khóa, ấn hành
sổ tay hướng dẫn ngân sách bắt đầu sử dụng cho năm ngân sách 1998, thông qua các quy
định thận trọng về sự đủ vốn, hoạt động cho vay giữa các bên có liên quan, các hoạt động
ngoại hối, thanh tra ngân hàng, bảo hiểm tiền gửi và các khoản thế chấp, ban hành các
chuẩn mực kế toán và kiểm toán, thực hiện công bố ngân sách bắt đầu từ năm 1998, và yêu
cầu các xã công khai hoạt động ngân sách bên ngoài trụ sở của ủy ban xã. Tuy nhiên, nhiều
thách thức vẫn còn tồn tại, bao gồm sự cần thiết phải có những thông tin đáng tin cậy hơn
và kịp thời hơn về chi tiêu, những cải tiến trong mục chi tiêu được ưu tiên, tái phân bổ chi
tiêu trong từng khu vực để cải thiện kết quả đầu ra, đảo chiều tình trạng suy giảm về thu và
chi kể từ năm 1998 với mức khoảng 4 phần trăm của GDP, và xây dựng một tầm nhìn tài
khóa trung hạn (Painter, 2003, Vagnoni, 2005: 92-3, World Bank, 2000, 2001).
Sự suy giảm về thu ngân sách là một trong số các nguyên nhân dẫn tới những quan ngại về
quy mô và chi phí của dịch vụ hành chính công. Trong năm 2001, số lượng cán bộ làm việc
trong khu vực dịch vụ hành chính công vào khoảng 1,3 triệu người, trong đó khoảng
200.000 người làm việc cho Chính phủ trung ương, và 1,1 triệu người làm việc tại cấp tỉnh
và huyện. Con số này không tính đến số cán bộ là công an, những người phục vụ trong
quân đội, cán bộ cấp xã, những người làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước, và
những thành viên của Mặt trận Tổ quốc, hội cựu chiến binh, và những đối tượng khác nhận
trợ cấp của Chính phủ. Chi phí về tiền công và tiền lương cho khu vực dịch vụ hành chính
công, bao gồm tất cả những khỏan chi trả bằng tiền mặt, không tính đến các khoản chi trả
bằng hiện vật, và lương hưu trí, ước tính vào khoảng 3,8% GDP, góp phần đưa mức thâm
hụt ngân sách tổng thể lên tới 5% GDP (ADB, 2001; IMF, 2003, 2007).
Chương trình Tổng thể CCHC về đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan đơn
vị hành chính và sự nghiệp đã có ba thành tố cần được hoàn thành vào năm 2005. Bộ Tài
chính được giao làm cơ quan chủ trì:
―Thiết lập các tiêu chí mới trong xây dựng và phân bổ ngân sách cho các cơ quan
hành chính dựa trên đầu ra, chất lượng của các hoạt động, và mức độ hoạt động.
5
Thực hiện cơ chế khoán chi phí hoạt động cho các cơ quan hành chính.
Thiết lập các cơ chế quản lý tài chính phù hợp với các cơ quan đơn vị sự nghiệp
nhằm đảm bảo tính độc lập và tính tự chủ tương đối của những cơ quan đơn vị đó
trong việc ra quyết định đối với các hoạt động của mình nhằm dần dần giảm bớt các
khoản chi từ ngân sách nhà nước, tiến tới áp dụng cơ chế tự hạch toán tại các cơ
quan đơn vị đó.‖
Chương trình Tổng thể CCHC không đề cập tới các biện pháp cải tiến quản lý nguồn thu,
mà việc đó được điều chỉnh bởi các quyết định khác. Liên quan đến quy mô và chi phí của
khu vực dịch vụ hành chính công, Chương trình Tổng thể CCHC vạch ra những mục tiêu
dưới đây phải hoàn thành trong năm 2005, với Ban Tổ chức Cán Bộ Chính phủ (sau này trở
thành Bộ Nội vụ) là cơ quan chủ trì:
―Hệ thống lương cán bộ công chức sẽ được cải cách một cách cơ bản theo Nghị
quyết Đại hội Đảng Lần thứ 9.
Đến cuối năm 2002, dự án về cải cách tiền lương sẽ hoàn thành để có thể bắt đầu
thực hiện vào năm 2003.
Các Bộ, ngành trung ương, và Ủy ban Nhân dân tỉnh sẽ tiếp tục rà soát chức năng,
nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức, và thực hiện tinh giản biến chế theo Quyết
định số 207/1999/QD-TTg ngày 25/10/1999 của Thủ tướng Chính phủ và Nghị quyết
số 16/2000/NQ-Chính phủ ngày 18/10/2000.
Xây dựng và ban hành các chính sách giải quyết đối tượng dôi dư."
Nghiên cứu này sẽ không đi vào chi tiết những vấn đề về các cải cách tiền lương mà chỉ tập
trung xem xét quá trình tăng lương, và các hàm ý đối với chính sách thu và chi ngân sách.
So sánh với một số quốc gia
Phần này so sánh quy mô và chi phí của dịch vụ hành chính công tại Việt Nam với các nước
trong khu vực. Sau đó dựa trên phần nghiên cứu được khái quát trong phần trên đưa ra gợi
ý những gì Việt Nam có thể học hỏi được kinh nghiệm quốc tế.
Hình 1. So sánh quy mô và chi phí lao động chính phủ giai đoạn nửa đầu thập niên 1990
6
Hình 1 cho thấy Việt Nam so sánh như thế nào với các nước trong khu vực vào đầu và giữa
thập niên 1990 dựa trên hai chỉ số thường được sử dụng là là: số người làm việc nói chung
trong khu vực Chính phủ tính theo phần trăm của dân số, và các mức tiền lương bình quân
của Chính phủ trung ương với tư cách là một hệ số nhân của GDP theo đầu người. Số liệu
cho thấy trong khi quy mô đội ngũ cán bộ tương đối lớn, thì tiền lương bình quân lại ở mức
thấp nhất trong khu vực tính theo phần trăm của GDP3.
Hình 2 cho thấy những thay đổi diễn ra ở Việt Nam và một số nước trong khu vực tính đến
năm 2001. Việt Nam có sự tụt giảm mạnh về số người làm việc cho khu vực chính phủ tính
theo phần trăm của dân số, có lẽ xuất phát từ việc vai trò của chính phủ giảm đi trong một
nền kinh tế thị trường. Cũng có một sự tăng đáng kể về tiền lương tính theo phần trăm của
GDP, có lẽ là một phần là do cạnh tranh tăng lên từ các doanh nghiệp tư nhân để có các kỹ
năng cần có. Khuynh hướng tương tự như vậy cũng diễn ra tại Phi-lip-pin và In-đô-nê-xi-a,
trừ một điều là số người làm việc trong khu vực chính phủ tăng tại In-đô-nê-xi-a. Cải cách
quản lý tài chính công được phác họa trong Chương trình Tổng thể CCHC bao gồm: quản lý
ngân sách theo kết quả hoạt động, khoán ngân sách cho các cơ quan hành chính, và các
cơ chế tự chủ tài chính cho các cơ quan đơn vị sự nghiệp, là khá tương đồng với các mô
hình cải cách quản lý tài chính công như đã bàn tới ở phần trên. Kinh nghiệm quốc tế cho
thấy sự thống trị bền vững của một đảng duy nhất cần tạo cho đất nước một năng lực lớn
để hoạch định và duy trì các ưu tiên, qua đó để giảm thâm hụt ngân sách. Mặt khác, việc
hợp nhất giới tinh hoa trong bộ máy hành chính với bên đảng tại Việt Nam (tức là tất cả cán
bộ cấp cao của Chính phủ đều là đảng viên của Đảng Cộng sản Việt Nam, và Đảng cộng
sản được công nhận là lực lượng lãnh đạo cải cách) có thể làm giảm các triển vọng của cải
cách, do không có lực lượng độc lập nào bên ngoài Đảng và Chính phủ để thúc đẩy cải
cách. Tương tự, kinh nghiệm của các nước khác cho thấy rằng các cải cách ngân sách theo
kết quả hoạt động sẽ khó thực hiện bởi vì nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng và việc
thiếu nghiêm trọng một sức ép tài chính đủ mạnh làm động lực thúc đẩy ý chí chính trị. Phần
dưới đây sẽ phân tích việc thực hiện CCHC trong lĩnh vực quản lý tài chính công cho đến
nay để thấy được những dự đoán đó đã được kiểm nghiệm như thế nào.
Hình 2: Các khuynh hướng về quy mô và chi phí của số người làm việc trong khu vực chính
phủ tại Việt Nam, Phi-lip-pin và In-đô-nê-xi-a đầu thập niên 1990 và trong năm 2001
Nguồn: IMF, 2004a, Rohdewohld, Rainer, 2004. IMF, 2004b. Cơ quan Lập kế hoạch Kinh tế Thượng viện, 2005.
Những tiến bộ đã đạt được
Phần này sẽ xem xét đến mức độ sâu rộng và bao trùm của quá trình cải cách quản lý tài
chính công. Việc này sẽ bao gồm việc phân tích kết quả thực hiện Luật Ngân sách Nhà
nước liên quan đến CCHC và dịch vụ hành chính công, và đánh giá thực chứng rằng những
cải tiến quản lý tài chính công đã góp phần nâng cao kết quả hoạt động của khu vực hành
chính sự nghiệp. Phần này cũng sẽ xem xét đến việc đánh giá nội bộ giữa kỳ cho thấy
những gì và tiến bộ đích thực đạt được là gì.
7
Các khuynh hướng về quy mô và chi phí của dịch vụ hành chính công
và trong thu nhập của Chính phủ, tính từ năm 2001
Bước đầu tiên là xem xét những thay đổi về quy mô và chi phí của nền công vụ kể từ năm
2001. Chương trình Tổng thể CCHC đã thông qua mục tiêu cắt giảm 15% biên chế, dựa
trên một Nghị định của Thủ tướng Chính phủ và một Nghị quyết của Hội nghị Ban chấp
hành Trung ương Lần thứ 7 của Đảng. Trong đó cũng có kêu gọi cải tiến và hợp lý hóa tiền
lương. Mặc dù Chương trình Tổng thể CCHC không nêu rõ liệu hai cuộc cải cách này có
dẫn đến một sự thay đổi đích thực về chi phí của khu vực dịch vụ hành chính công hay
không, nhưng báo cáo đánh giá chi tiêu công (PER) được công bố ngay trước đó nêu rõ
mục tiêu tăng tỷ trọng thu ngân sách trong GDP (World Bank, 2000: i). Những kết quả về
quy mô của dịch vụ hành chính công trong giai đoạn 2001-2006 được trình bày trong Hình
3. Quy mô tổng thể của đội ngũ cán bộ công chức trong giai đoạn này đã tăng 37%, với sự
gia tăng lớn nhất ở mức 45% trong khu vực sự nghiệp. Như vậy, chỉ tiêu giảm biên chế 15%
đã không đạt được. Số liệu về tiền công và tiền lương được trình bày trong Hình 4.
Hình 3: Quy mô của dịch vụ hành chính công, 2001-2006
Phân loại
2001
2006
% thay đổi
Tổng (không tính cán bộ công chức xã)
Trong đó:
1.300.000
1.778.734
37%
Cán bộ nhân viên sự nghiệp công
Cán bộ công chức trong các cơ quan Nhà nước (từ cấp
huyện trở lên đến cấp trung ương)
- trong các cơ quan Chính phủ
990.000
240.000
1.434.660
344.074
45%
43%
237.654
467
- trong Văn phòng Quốc hội
- trong Văn phòng Chủ tịch nước
- trong Tòa án Nhân dân
- trong Viện Kiểm sát Nhân dân
- trong các cơ quan Đàng và đoàn thể – là những
người thuộc diện quản lý của ban Tổ chức Trung ương
86
12.024
11.840
17%
70.000
82.003
Cán bộ công chức xã
192.438
Nguồn: ADB, 2001 và số liệu do Bộ Nội vụ cung cấp. Cán bộ công chức xã không được coi là một bộ phận của dịch vụ hành
chính công trong năm 2001, cho nên số liệu về quy mô không có.
Hình 4: Tiền công trung bình trong khu vực Chính phủ tại Việt Nam, 2001-2006
Thể loại
2001
2006
% thay đổi
Tiền công trung bình $
GDP theo đầu người $
863
410
3172
368%
178%
731
Tiền công với tư cách là hệ số nhân của GDP theo đầu
người
2,105
4,339
206%
Nguồn: Các báo cáo Điều IV của IMF
Có thể nhận thấy một sự cải tiến đáng kể về tiền lương, tiền công, trong đó tiền công trung
bình đã tăng gấp hơn 3,5 lần, và nhiều hơn gấp hai lần so với hệ số nhân của thu nhập
GDP theo đầu người.
8
Hình 5 xem xét đến khuynh hướng về quy mô và chi phí của dịch vụ hành chính công trong
giai đoạn này, có so sánh với hai quốc gia khác trong khu vực. Có thể nhận thấy rõ ràng là
so với tổng dân số, quy mô khu vực dịch vụ hành chính công của Việt Nam chưa có dấu
hiệu thu nhỏ lại, và hiện ở mức thấp hơn Phi-lip-pin (là nước tăng một cách tỷ lệ thuận) và
In-đô-nê-xi-a (là nước vẫn giữ nguyên)4. Tiền công với tư cách là phần trăm của GDP theo
đầu người ở Việt Nam hiện cao hơn so với hai nước kia5. Hình 6 cho thấy các khuynh
hướng ngân sách tổng thể kể từ năm 2001. Việt Nam thành công trong việc hạn chế đà suy
giảm thu ngân sách trước đây, qua đó làm tăng tỷ trọng các khỏan thu và viện trợ trong
GDP từ dưới 22% lên tới trên 27 %, giảm bớt mức thâm hụt ngân sách từ 5% GDP xuống
còn dưới 4%. Khoảng 2/5 số tăng thu ngân sách có được nhờ thu nhập từ dầu lửa. Hình 7
cho thấy các khuynh hướng thu nhập một cách chi tiết hơn, theo đó có một sự gia tăng lớn
trong tỷ trọng thuế giá trị gia tăng (VAT) và thuế thu nhập doanh nghiệp (được thúc đẩy bởi
doanh thu từ dầu lửa), tăng từ 52 lên 71% tổng thuế thu được trong giai đoạn 2001-2008.
Cũng có mốt sự sụt giảm về tỷ trọng của thuế thương mại mậu dịch trong giai đoạn này,
chủ yếu là do các cam kết WTO và Hiệp định Thương mại Song phương Việt-Mỹ.
Hình 5. Xu thế về quy mô và chi phí lao động chính phủ ở Việt Nam,
Hình 6: Cơ cấu của Ngân sách
9
Hình 7: Các khuynh hướng trong thu nhập của Chính phủ, 2001-2008
Nguồn: Số liệu công bố ngân sách của Bộ Tài chính 2001-2008.
Việc phân tích số thu thuế theo khu vực kinh tế cho thấy một khuynh hướng rõ ràng của việc
giảm đóng góp từ các doanh nghiệp Nhà nước trong khi đóng góp của các doanh nghiệp
không thuộc Nhà nước lại trên đà tăng lên. Theo đó, trong thập niên này, thuế thu được từ
các doanh nghiệp Nhà nước giảm 20% (từ 64% trong năm 2001 xuống còn 44% trong năm
2010) trong khi cùng thời gian này, thu từ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài
(không kể thu nhập từ dầu lửa) và doanh nghiệp tư nhân tăng lần lượt từ 16% và 19% lên
tới 28% và 27% (xem Hình 8).
Mặc dù tỷ trọng thu từ thuế VAT và thuế thu nhập doanh nghiệp trong tổng số thu từ thuế
ngày càng tăng, cũng cần lưu ý rằng các thủ tục thu những loại thuế này hiện vẫn còn
rườm rà. Một công ty quy mô trung bình tại Việt Nam phải mất đến 650 giờ đồng hồ mỗi
năm để trả thuế VAT và thuế thu nhập doanh nghiệp – xếp hàng thứ 128 trên 178 nước.
Mặc dù một cách tương đối đa số người đóng thuế tại thành phố Hồ Chí Minh có cảm nhận
là các thủ tục khai thuế là phù hợp thì có tới 45% số người lại tin rằng các thủ tục hiện còn
―phức tạp‖ (nghĩa là còn bất hợp lý), như được miêu tả trong Hình 8. Mặt khác, một phía của
sự tiến bộ cho thấy rằng chỉ có 45% các doanh nghiệp cho biết họ cần phải điều đình với
các cán bộ thu thuế địa phương, giảm xuống từ mức 75% trong năm 2005 (Sáng kiến Cạnh
tranh Việt Nam, 2007).
10
Hình 8: Cơ cấu thu ngân sách theo các khu vực kinh tế
Nguồn: Số liệu công bố ngân sách của Bộ Tài chính 2001-2008. Dự toán 2009-10 từ Công bố khuôn khố chi tiêu
trung hạn (MTEF)
Hình 9: Điều tra dư luận của Cục thuế Thành phố Hồ Chí Minh về cảm nhận đối với
các thủ tục khai thuế
Khảo sát ý kiến
Ông/bà nhận xét gì về thủ tục hành chính về thủ tục khai thuếT?hực hiện ngày 26/11/2007
1. Hợp lý
2. Phức tạp
3. Không ý kiến
53%
45%
1%
10,673
9,210
207
Tổng
20,090
Nguồn: Trang web Cục Thuế TP. HCM
Luật Quản lý Thuế, có hiệu lực từ ngày 1/7/2007, là một cải cách quan trọng trong việc hiện
đại hóa quản lý thuế tại Việt Nam. Luật này đã ―làm rõ vai trò và trách nhiệm của những
người đóng thuế và của các cơ quan thu thuế, bao gồm các quy định chung về kê khai thuế,
đóng thuế, hoàn thuế, công tác quản lý thông tin của cơ quan thuế, thanh tra và cơ chế giải
quyết khiếu nại‖. Quả thực, thậm chí trước khi ban hành luật này, những cải cách khác đã
mang lại sự cải tiến trong công tác quản lý thuế. Bên cạnh những cải cách khác, cơ chế tự
đánh giá thuế và mô hình dịch vụ một cửa đã được áp dụng rộng rãi từ ngày 1/7/2007 sau
khi đã tiến hành áp dụng thí điểm tại một số địa phương. Điều này đã được phản ánh bằng
sự ghi nhận tích cực của giới doanh nghiệp như đã được đề cập trong báo cáo của Ngân
hàng Thế giới (2008d).
Mặc dù việc thực thi những cải cách – như việc áp dụng cơ chế một cửa trong quản lý thuế
được thừa nhận là sẽ giúp đơn giản hóa quy trình thu nộp thuế, và vì thế giảm bớt chi phí
11
thời gian và chi phí cơ hội cho cơ quan thuế (và cả người đóng thuế nữa), thì các kết quả
đạt được trên thực tế, được đo lường bởi cảm nhận của những người tham gia trả lời trong
các cuộc điều tra dư luận do Tổng cục Thuế tiến hành cho thấy rằng còn nhiều vấn đề cần
tiếp tục giải quyết, với 51% người tham gia điều tra cho rằng việc áp dụng dịch vụ một cửa
không mang lại thay đổi nào trong công tác quản lý thuế (xem Hình 10). Điều thú vị là một
cuộc điều tra tương tự do Cục Thuế Thành phố HCM tiến hành lại cho thấy một mức độ
cảm nhận tích cực hơn nhiều với chỉ có 11% người tham gia điều tra có trả lời cho rằng tình
hình không có gì thay đổi (xem Hình 11).
Có những yếu kém đáng kể và có tính hệ thống trong quản lý thuế. Mặc dù có một chiến lược
cải cách thuế, nhưng vẫn thiếu một tầm nhìn dài hạn với mục tiêu chiến lược rõ ràng đối với
Hải Quan Việt Nam. Hải quan vẫn còn là ―thiếu nhạy bén, thiếu nhất quán và dễ bị tham nhũng‖.
Quản lý thuế vì vậy được đánh giá là ―mức độ tuân thủ thấp và dễ bị tham nhũng‖.
Hình 10: Điều tra dư luận của Tổng cục Thuế về cảm nhận về dịch vụ một cửa đối với
quản lý thuế
Khảo sát ý kiến
Ông/Bà nhận xét gì về việc áp dụng cơ chế “một cửa” trong quản lý thuế từ ngày
01/07/07?
Thuận lợi hơn nhiều cho người nộp thuế
Thuận lợi hơn cho người nộp thuế
Chưa có gì thay đổi so với trước
32%
17%
51%
Tổng
3,941
2,055
6,279
12,275
Hình 11: Điều tra dư luận của Cục Thuế Thành phố HCM về cảm nhận về dịch vụ một
cửa đối với quản lý thuế
Điều này có thể được giải thích bằng một thực tế là môi trường kinh doanh đã trở nên thuận
lợi và bình đẳng hơn trước kia với mức độ bảo hộ doanh nghiệp Nhà nước thấp hơn và một
môi trường cạnh tranh lành mạnh hơn đối với các khu vực kinh doanh ngoài Nhà nước. Một
cải cách có tính chất cốt lõi đóng góp vào kết quả này là Luật Doanh nghiệp 2000, sau đó đã
được sửa đổi bổ sung để trở thành Luật Đầu tư chung và Luật Doanh nghiệp thống nhất
năm 2005.
Là một nước đáng phát triển, Việt Nam nhận được sự hỗ trợ đáng kể từ cộng đồng quốc tế.
Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển của Việt
Nam, đặc biệt về xóa đói giảm nghèo. Các cam kết ODA và các đợt giải ngân đã tăng lên
mạnh mẽ và đóng góp một tỷ trọng quan trọng trong ngân sách quốc gia, tương ứng đạt 4,5
tỷ và 1,8 tỷ USD trong năm 2006, tăng lần lượt từ mức 3,4 tỷ và 1,65 tỷ USD trong năm
2004 (song lại giảm nếu xét về tỷ lệ phần trăm trong tổng thể ngân sách quốc gia – trong
12
giai đoạn 2004-2006, ODA cam kết giảm từ 27% xuống còn 25% và mức độ giải ngân giảm
6
từ 13% xuống còn 10% . Đã có nhiều nỗ lực nhằm cải cách phương thức cung cấp, tiếp
nhận, giải ngân và quản lý ODA. Những hành động cụ thể nhằm đưa những nội dung trong
Tuyên bố Pa-ri về Hiệu quả Viện trợ vào Tuyên bố Hà Nội đã đạt được những kết quả bước
đầu nhưng rất quan trọng, mặc dù còn nhiều thách thức phía trước trong việc hài hòa hóa
các biện pháp thực hành của Chính phủ và các nhà tài trợ.
Các số liệu sẵn có cho thấy tỷ lệ giải ngân không tăng như mong muốn; quả thực, tỷ lệ này
đã giảm từ 70% trong năm 2004 xuống còn 48% trong năm 2006 (xem Hình 12) mang lại
kết quả là một khối lượng lớn tiền không được giải ngân bao gồm các khoản vay ưu đãi từ
các quốc gia và các tổ chức tài chính quốc tế mà Việt Nam phải trả lãi. Các thủ tục hành
chính công phức tạp và rườm rà đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư, giải phóng mặt bằng và đền
bù là một số nguyên nhân của tình trạng tỷ lệ giải ngân thấp ở Việt Nam.
Trước một thực tế là Việt Nam dự kiến sẽ đạt địa vị một nước có thu nhập bậc trung vào năm
2009 với GDP theo đầu người dự báo là 1.080 USD, thì cánh cửa cơ hội để tiếp nhận ODA
dưới hình thức việc trợ không hoàn lại và các khoản vay ưu đãi đang đóng lại. Thách thức đặt
ra đối với công tác quản lý tài chính công trước tình hình này sẽ là các khoản vay ưu đãi và
các khoản viện trợ không hoàn lại bắt đầu giảm đi, Chính phủ sẽ cần phải tìm các nguồn thay
thế khác để tài trợ cho phát triển hạ tầng cơ sở và các ưu tiên khác. Việt Nam sẽ cần tham gia
nhiều hơn nữa với các nguồn tài chính phi truyền thống bao gồm các thị trường vốn tư nhân,
quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân, và các khoản vay phi ưu đãi. Quá trình này sẽ không xảy
ra một cách tự động sau khi Việt Nam đã đạt được địa vị một nước có thu nhập bậc trung;
một nghiên cứu mới đây chỉ cho thấy rằng ―bất chấp việc Việt Nam tiếp cận với địa vị một
nước có thu nhập bậc trung, hỗ trợ của nhà tài trợ có thể vẫn tăng lên trong những năm tới‖
và ―khối lượng của những khoản viện trợ không hoàn lại sẽ vẫn ổn định trong một tương lai
không xa, nhưng khối lượng của các khoản vay có thể tăng lên, trước khi quay trở về mức
hiện tại trong nửa đầu của thập niên tiếp theo‖. Chính vì vậy cho nên, việc tối đa hóa tính hiệu
quả của viện trợ là điều hết sức quan trọng và việc tăng tỷ lệ giải ngân trở thành một ưu tiên.
Dường như có một mức độ cam kết chính trị cao trong cải cách và đơn giản hóa thủ tục hành
chính, nhưng các kết quả cho đến nay vẫn còn hạn chế.
Hình 12: Cam kết và giải ngân ODA
Nguồn: Ngân hàng Thế giới 2008a
13
Trong những năm gần đây, các đối tác phát triển đã thử nghiệm một số phương thức viện
trợ mới. Hỗ trợ ngân sách, các phương pháp tiếp cận dựa trên chương trình và toàn ngành
là những sáng kiến trong số các sáng kiến cụ thể và chủ chốt mà các đối tác phát triển và
Chính phủ Việt Nam đã và đang thực hiện. Những phương pháp tiếp cận này có nghĩa là sự
chuyển dịch từ phương pháp tiếp cận dựa trên dự án theo truyền thống với các hệ thống và
các thủ tục tương ứng làm tổn hại đến quyền sở hữu và tính bền vững của hỗ trợ. Sử dụng
và xây dựng trên cơ sở những hệ thống và quy trình hiện tại, đặc biệt dưới hình thức hỗ trợ
ngân sách (trong đó đóng góp tài chính của nhà tài trợ được rót trực tiếp thông qua các hệ
thống ngân sách của Chính phủ) làm tăng đáng kể các tỷ lệ giải ngân như minh họa trong
Hình dưới đây. Theo đó, trong giai đoạn 2004-2006, tỷ lệ giải ngân trung bình cho chương
trình Tín dụng Chiến lược Giảm nghèo (PRSC) là 81% trong khi ODA tổng thể là 60%7. Cần
có các nỗ lực củng cố các hình thức hỗ trợ ngân sách khác nhau (nhằm vào giáo dục và
Chương trình 135, và nói chung cho Tín dụng Chiến lược Giảm nghèo) nhằm mục đích học
hỏi thông qua kinh nghiệm thực tiễn, cung cấp thông tin cho việc thiết kế các can thiệp và
sáng kiến hỗ trợ kỹ thuật để tăng cường hơn nữa các hệ thống của Chính phủ bao gồm,
nhưng không hạn chế, các hệ thống ngân sách và hành chính.
Hình 12a: Cam kết Tín dụng Chiến lược Giảm nghèo (PRSC) so với giải ngân
Cam kết
Giải ngân
Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2008e
Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002
Hòn đá tảng trong cải cách quản lý tài chính công tại Việt Nam là việc sửa đổi Luật Ngân
sách Nhà nước được Quốc hội thông qua trong tháng 12 năm 2002 và có hiệu lực vào
tháng Giêng năm 2004. Luật này lần đầu tiên đã đưa ra một khuôn khổ toàn diện tổng thể
và lồng ghép đối với việc quản lý ngân sách Nhà nước, có tính đến các bài học thu được
trong việc thực hiện Luật Ngân sách năm 1996, và những nhu cầu cần có một hệ thống
quản lý ngân sách Nhà nước phù hợp với kinh tế thị trường.
Luật ngân sách sửa đổi này, được hỗ trợ bởi các văn bản quy phạm pháp luật khác, đã
được ban hành bởi Quốc hội8, Chính phủ và các Bộ ngành trung ương, đã tăng cường nền
tảng pháp lý cho quản lý ngân sách Nhà nước và có tác động đối với cách thức mà các đơn
vị chi tiêu, bao gồm cả những đơn vị có các chức năng hành chính, thực thi nhiệm vụ và
14
Tải về để xem bản đầy đủ
46 trang
18660
Free
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Tài liệu Quản lý tài chính công: Tăng cường hiệu quả điều hành và quản lý nhà nước", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- tai_lieu_quan_ly_tai_chinh_cong_tang_cuong_hieu_qua_dieu_han.pdf
