Quản lý các khu dự trữ sinh quyển ở Việt Nam: Thực trạng và thách thức
VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
Original Article
Management of Biosphere Reserves in Vietnam:
Status and Challenges
Nguyen Van Hieu1,, Dang Thi Thanh Thuy1, Nguyen Hoang Nam2
1Capacity Development Center for Environment and Natural Resources (CEN),
97 Van Cao, Ba Dinh, Hanoi, Vietnam
2Institute of Strategy and Policy on Natural Resources and Environment (ISPONRE),
479 Hoang Quoc Viet, Cau Giay, Hanoi, Vietnam
Received 08 July 2020
Revised 22 December 2020; Accepted 14 January 2021
Abstract: Vietnam has the second largest number of biosphere reserves (BRs) in Southeast Asia
with 9 BRs, covering over 4.3 million hectares. Based on the specific conditions of each locality,
some BRs have implemented a number of activities for sustainable management. However, there
have been certain challenges to the effective management of BRs in Vietnam. This paper analyzes
these challenges, including management policy aspect, organizational management, organizational
management practices, and resources for management. The analysis results show that the term of
BR has not yet been institutionalized in the national legal system as a unified management entity. In
addition, the management structure and plan of the biosphere reserve is not consistent and not fully
delineated at both national and local levels. The development and implementation of plans,
coordination, cooperation and information sharing among key stakeholders at the BRs are
inadequate. Moreover, there is difficulty in achieving the best results in implementing these
activities and resources for management are still insufficient, especially human and financial
resources.
Keywords: Biosphere reserves, management, status and challenges, resources for management.
________
Corresponding author.
Email address: [email protected]
81
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
82
Quản lý các khu dự trữ sinh quyển ở Việt Nam:
Thực trạng và thách thức
Nguyễn Văn Hiếu1,, Đặng Thị Thanh Thủy1, Nguyễn Hoàng Nam2
1Trung tâm Phát triển nguồn nhân lực Tài nguyên và Môi trường (CEN),
32, Ngõ 97 Văn Cao, Ba Đình, Hà Nội, Việt Nam
2Viện Chiến lược Chính sách Tài nguyên và Môi trường (ISPONRE),
479 Hoàng Quốc Việt, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam
Nhận ngày 08 tháng 7 năm 2020
Chỉnh sửa ngày 22 tháng 12 năm 2020; Chấp nhận đăng ngày 14 tháng 01 năm 2021
Tóm tắt: Việt Nam có số lượng khu dự trữ sinh quyển (KDTSQ) đứng thứ hai ở khu vực Đông Nam
Á với 9 khu, diện tích trên 4,3 triệu ha. Dựa vào điều kiện cụ thể của từng địa phương, nhiều KDTSQ
đã triển khai một số hoạt động để quản lý theo hướng bền vững. Tuy nhiên, hiện vẫn tồn tại một số
các thách thức trong quản lý cần phải được giải quyết để để đảm bảo hiệu quả quản lý của các
KDTSQ tại Việt Nam. Bài viết phân tích các thách thức này, bao gồm các thách thức về chính sách
quản lý, tổ chức bộ máy quản lý, tổ chức thực hiện hoạt động quản lý và nguồn lực cho quản lý. Kết
quả cho thấy, hiện tại, KDTSQ vẫn chưa được thể chế hóa trong hệ thống luật pháp quốc gia như
một chủ thể quản lý thống nhất. Cơ cấu quản lý, kế hoạch quản lý KDTSQ không thống nhất và
không được phân định đầy đủ ở cả cấp quốc gia và cấp địa phương. Việc xây dựng và thực hiện các
kế hoạch, điều phối, hợp tác và chia sẻ thông tin giữa các bên liên quan tại các KDTSQ còn chưa
đầy đủ và việc thực hiện còn gặp nhiều khó khăn để đạt đến hiệu quả cao nhất. Ngoài ra, nguồn lực
cho quản lý vẫn còn một số hạn chế, đặc biệt là nhân lực và tài chính.
Từ khóa: Khu dự trữ sinh quyển, quản lý, thực trạng và thách thức, nguồn lực cho quản lý.
1. Mở đầu
Khu dự trữ sinh quyển (KDTSQ) là các khu
Quốc (UNESCO MAB) khi đáp ứng 7 tiêu chí
theo quy định của Điều 4, Khung Pháp lý của
Mạng lưới toàn cầu các KDTSQ thế giới được
thông qua tại Đại hội đồng UNESCO năm 1995
[2]. Các KDTSQ được xem là mô hình góp phần
thực hiện các Mục tiêu Phát triển Bền vững
(SDGs) và các Thỏa thuận Đa phương về Môi
trường (MEA) [3]. Hiện tại, trên toàn thế giới có
701 KDTSQ thuộc 124 quốc gia [4]. Cấu trúc
của một KDTSQ được thể hiện tại Hình 1.
vực có hệ sinh thái trên cạn hoặc ven biển có vai
trò quan trọng trong việc bảo tồn và cung cấp các
giá trị nhân văn, kỹ năng và khoa học, hỗ trợ cho
sự phát triển bền vững [1]. Các KDTSQ do chính
phủ các nước đệ trình và được công nhận bởi
Chương trình Con người và Sinh quyển của Tổ
chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa Liên Hiệp
________
Tác giả liên hệ.
Địa chỉ email: [email protected]
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
83
Hình 1. Cấu trúc một KDTSQ.
Nguồn: Tri et al., (2014) [5].
Các KDTSQ có 3 chức năng chính, gồm: bảo
tồn (cảnh quan, hệ sinh thái, loài và đa dạng gen),
phát triển (kinh tế, văn hóa), hỗ trợ (nghiên cứu,
giáo dục và đào tạo) [2, 5, 6]. Việc quản lý các
KDTSQ được dựa trên nguyên tắc khung do
UNESCO MAB đề ra, bao gồm: 1) có cơ chế để
quản lý các hoạt động khai thác và sử dụng của
con người tại vùng đệm/hoặc các vùng; 2) có
chính sách/kế hoạch quản lý KDTSQ; 3) có cơ
chế để thực hiện các chính sách/kế hoạch quản
lý KDTSQ; 4) có các chương trình nghiên cứu,
giám sát, giáo dục và đào tạo [2]. Như vậy, có
thể hiểu việc quản lý KDTSQ là sự kết hợp chặt
chẽ giữa khai thác và bảo tồn để duy trì ba chức
năng của KDTSQ [7]. Cách tiếp cận này mở rộng
so với cách tiếp cận quản lý vùng lõi (vườn quốc
gia, khu bảo tồn thiên nhiên,...) được thiết lập với
mục đích chính là bảo tồn [8].
nhận năm 2004), KDTSQ ven biển và biển đảo
Kiên Giang (công nhận năm 2006), KDTSQ
miền Tây Nghệ An (công nhận năm 2007),
KDTSQ Mũi Cà Mau (công nhận năm 2009),
KDTSQ Cù Lao Chàm - Hội An (công nhận năm
2009), KDTSQ Đồng Nai (công nhận năm 2011-
nâng cấp và mở rộng từ KDTSQ Cát Tiên được
công nhận năm 2001), KDTSQ Lang Biang
(công nhận năm 2015).
Hiện nay, 9 KDTSQ của Việt Nam có tổng
diện tích hơn 4,3 triệu ha, chiếm khoảng 13,12%
diện tích tự nhiên của cả nước [10]. Diện tích
vùng lõi (9 vườn quốc gia, 4 khu bảo tồn thiên
nhiên và 2 khu bảo vệ cảnh quan), vùng đệm và
vùng chuyển tiếp của các KDTSQ lần lượt chiếm
khoảng 10,8%; 31,1%; và 58,1% tổng diện tích
của các KDTSQ. Trong đó, có 4 KDTSQ (Cần
Giờ, Cát Bà, Châu thổ sông Hồng và Cù Lao
Chàm - Hội An) là tương đối phù hợp theo tiêu
chí diện tích của Cộng hòa Liên bang Đức, còn
5 KDTSQ còn lại đều có diện tích lớn hơn diện
tích tối đa từ khoảng 2 lần (Lang Biang, Mũi Cà
Mau), đến hơn 6 lần (Đồng Nai) và khoảng 8 lần
(Kiên Giang, Tây Nghệ An) diện tích tối đa của
một KDTSQ [11]. Trong khi đó, có 2 KDTSQ là
nhỏ hơn tiêu chí diện tích của Nam Phi (Cát Bà,
Cù Lao Chàm - Hội An) [12]. Đặc điểm về diện
tích và vị trí của các KDTSQ tại Việt Nam được
thể hiện tại Hình 2.
Cho đến hiện nay, Việt Nam có 9 KDTSQ
được (UNESCO) công nhận. Trong khu vực
Đông Nam Á, Việt Nam đứng thứ 2 về số lượng
KDTSQ (sau Indonesia với 16 khu) [9]. Các
KDTSQ của Việt Nam có các hệ sinh thái (HST)
hết sức đa dạng (HST biển đảo, rừng ngập mặn
ven biển và biển, rừng nhiệt đới gió mùa, rừng
nhiệt đới, rừng trên đất liền và đất ngập nước nội
địa). 9 KDTSQ đã được công nhận bao gồm:
KDTSQ rừng ngập mặn Cần Giờ (công nhận
năm 2000), KDTSQ quần đảo Cát Bà (công nhận
năm 2004), KDTSQ Châu thổ sông Hồng (công
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
84
Hình 2. Đặc điểm về diện tích và vị trí các KDTSQ tại Việt Nam.
Nguồn: Tổng hợp của tác giả.
Như vậy, sau 20 năm Việt Nam chính thức
(UNESCO MAB) và Việt Nam, các báo cáo của
các KDTSQ và các nghiên cứu liên quan khác
được thu thập, phân tích và đánh giá. Khung tiếp
cận đánh giá được thể hiện tại Hình 3.
là thành viên Mạng lưới các KDTSQ thế giới,
cho đến nay, số lượng và diện tích các KDTSQ
của Việt Nam đã gia tăng một cách mạnh mẽ.
Nghiên cứu này được thực hiện với mục đích
đánh giá hiện trạng cũng như làm nổi bật những
thách thức trong việc quản lý các KDTSQ tại
Việt Nam.
Phương pháp tham vấn chuyên gia thực hiện
trong nghiên cứu này nhằm xác nhận các thông
tin, kiểm tra chéo, cập nhật và đánh giá các thông
tin tổng hợp được từ tài liệu thứ cấp và các
nghiên cứu đã có. Theo đó 8 chuyên gia đang
công tác tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông
thôn (NN&PTNT), KDTSQ (Cát Bà và Châu thổ
sông Hồng) và các tổ chức phi chính phủ đang
triển khai các hoạt động dự án tại các KDTSQ đã
được lựa chọn để phỏng vấn sâu. Các nội dung
tham vấn gồm có: chính sách và các quy định về
quản lý KDTSQ; đánh giá thuận lợi, khó khăn và
thách thức trong quá trình quản lý các KDTSQ.
2. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên
cứu tại bàn và tham vấn chuyên gia để tìm hiểu
hiện trạng, phát hiện những thách thức trong quá
trình quản lý các KDTSQ tại Việt Nam. Các tài
liệu liên quan về hệ thống thể chế luật pháp, các
chính sách, quy định của các cơ quan quốc tế
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
85
Hình 3. Khung tiếp cận nghiên cứu.
3. Kết quả và thảo luận
Môi trường (TN&MT) được giao nhiệm vụ làm
đầu mối quốc gia, nhằm chỉ đạo, hướng dẫn việc
lập hồ sơ đề cử công nhận và quản lý các
KDTSQ2, tuy nhiên cho đến nay, Bộ vẫn chưa
ban hành được bất cứ một văn bản quy phạm
pháp luật nào về KDTSQ. Đặc biệt là các chính
sách liên quan tới việc tổ chức quản lý thống nhất
các KDTSQ, cũng như định hướng cho sự phát
triển của hệ thống này trong tương lai.
Qua phân tích 4 yếu tố của khung tiếp cận kể
trên, nghiên cứu này đã có một số phát hiện cụ
thể như sau:
3.1. Về chính sách quản lý khu dự trữ sinh quyển
Hiện tại đã có các chính sách tương đối chặt
chẽ liên quan đến quản lý ở vùng lõi của các
KDTSQ, gồm vườn quốc gia (VQG), khu bảo
tồn thiên nhiên (KBTTN) và khu bảo vệ cảnh
quan (KBVCQ). Thậm chí, một số chính sách có
tính đột phá, mở đường cho việc huy động, xã
hội hóa các nguồn đầu tư, từng bước tạo lập tài
chính bền vững cho hoạt động của các khu vực
này. Tuy nhiên, một thách thức đặt ra là hiện nay
KDTSQ không được đề cập đến trong hệ thống
chính sách quốc gia như là một thể thống nhất.
Cụ thể, khái niệm KDTSQ vẫn chưa có trong hệ
thống quy phạm pháp luật quản lý quốc gia hiện
hành và thiếu một khung pháp lý chuyên biệt
dành cho việc quản lý các KDTSQ. Hiện tại,
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân (2003) vẫn chưa đề cập đến chức năng quản
lý nhà nước về quản lý KDTSQ. Ngoài ra, vẫn
chưa có chính sách quản lý thống nhất đối với
KDTSQ từ cấp trung ương đến địa phương.
3.2. Về cơ cấu và chức năng của các cơ quan
quản lý khu dự trữ sinh quyển
Tại Việt Nam, KDTSQ chịu sự quản lý của
nhiều cơ quan khác nhau. Trong khi vùng lõi
(VQG/KBTTN/KBVCQ) được quản lý trực tiếp
theo ngành dọc của các bộ chuyên ngành (Bộ
NN&PTNT, Bộ TN&MT), thì vùng đệm và
vùng chuyển tiếp lại chịu sự quản lý của các địa
phương. Do đó, để tổ chức phối hợp hoạt động
của các sở, ban, ngành liên quan, của các cấp
chính quyền địa phương và cộng đồng, các
KDTSQ đã thành lập các Ban quản lý (BQL) và
các bộ phận hỗ trợ (gọi chung là BQL). Đối với
các KDTSQ nằm trong ranh giới 1 tỉnh, quyết
định thành lập BQL do UBND tỉnh phê duyệt.
Trong trường hợp KDTSQ nằm trong ranh giới
của nhiều tỉnh như KDTSQ Châu thổ sông Hồng,
quyết định thành lập BQL do Ủy ban quốc gia
UNESCO Việt Nam ban hành. BQL thực hiện
nhiệm vụ tham mưu giúp UBND tỉnh/thành phố
quản lý KDTSQ theo các quy định của pháp luật
Việt Nam và theo hướng dẫn về chuyên môn,
nghiệp vụ của Ủy ban quốc gia UNESCO Việt
Kết quả rà soát và tham vấn chuyên gia cũng
cho thấy, các hướng dẫn về các quy định chung
đối với quản lý KDTSQ vẫn còn đang rất thiếu.
Mặc dù KDTSQ được đề cập đến trong Chiến
lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020,
tầm nhìn đến năm 20301 và Bộ Tài nguyên và
________
1
2
Quyết định số 1250/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
Nghị định số 36/2017/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ
ngày 31 tháng 07 năm 2013 về phê duyệt Chiến lược quốc
gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm
2030.
ngày 04/4/2017 về việc quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
86
Nam và Ủy ban Quốc gia Chương trình Con
người và Sinh quyển (MAB Việt Nam).
cũng tham gia như: các nhà khoa học, tổ chức
chính trị xã hội. Tuy nhiên, hầu hết thành viên
BQL các KDTSQ vẫn chủ yếu là các thành viên
của cơ quan quản lý nhà nước, sự tham gia của
cộng đồng và doanh nghiệp còn tương đối vắng
bóng [13]. Đồng thời, sự phối hợp của các bên
còn tương đối yếu. Ví dụ BQL KDTSQ Cù Lao
Chàm đã có đại diện đầy đủ 4 thành phần (nhà
quản lý - nhà khoa học - nhà doanh nghiệp - cộng
đồng), tuy nhiên, sự tham gia của đại diện 4 nhà
chưa thật sự đồng đều, sự phối hợp còn hạn chế
[14]. Ngoài ra, một đặc thù của BQL KDTSQ là
hầu hết các thành viên đều làm việc theo chế độ
kiêm nhiệm.
- Về cơ cấu tổ chức, các BQL KDTSQ hiện
chưa có mô hình tổ chức thống nhất. Mỗi địa
phương hình thành bộ máy tổ chức quản lý
KDTSQ tùy thuộc tiếp cận của mình. Các
KDTSQ thường có một cơ cấu sau: (1) Ban quản
lý; (2) Văn phòng hoặc Bộ phận thư ký; (3) Hội
đồng tư vấn. Cụ thể: BQL do một lãnh đạo cấp
tỉnh/thành phố làm trưởng ban, với các thành
viên là lãnh đạo các sở, ban, ngành, UBND các
huyện thuộc KDTSQ. Tùy theo điều kiện đặc thù
của từng KDTSQ, một số thành viên BQL là đại
diện của các bên có liên quan khác tại địa phương
Hình 4. Hệ thống quản lý KDTSQ tại Việt Nam.
Nguồn: Van Cuong et al., (2017) [8]
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
87
- Về chức năng, BQL thường không quản lý
trực tiếp về mặt lãnh thổ mà tổ chức điều phối
các hoạt động. Hiện tại, việc quản lý các KDTSQ
dựa trên sự hợp tác giữa MAB Việt Nam và BQL
của các KDTSQ.
Hiện tại, do thiếu hụt các hướng dẫn về quản
lý KDTSQ, nên các chính sách phát triển dài hạn
đều là các sáng kiến của BQL KDTSQ. KDTSQ
Đồng Nai đã xây dựng đề án bảo tồn và phát triển
KDTSQ giai đoạn 2015-2020 và tầm nhìn đến
2030; KDTSQ miền Tây Nghệ An đã xây dựng
định hướng chiến lược quản lý bền vững
KDTSQ giai đoạn 2017-2027; KDTSQ Kiên
Giang đã xây dựng kế hoạch hành động 2013-
2015, tầm nhìn 2020; KDTSQ Cù Lao Chàm-
Hội An đã xây dựng kế hoạch quản lý tổng hợp
2015-2019, tầm nhìn 2030; KDTSQ Cần Giờ đã
xây dựng dự án tổ chức quản lý bền vững tầm
nhìn 2025; KDTSQ Langbiang đã xây dựng và
đưa vào thực hiện kế hoạch quản lý 05 năm
(2018-2022); KDTSQ quần đảo Cát Bà là
KDTSQ đầu tiên tại Việt Nam đã xây dựng Kế
hoạch hành động Lima cho KDTSQ của mình.
Trong khi đó, KDTSQ Châu thổ sông Hồng và
Mũi Cà Mau vẫn đang loay hoay trong việc kiện
toàn bộ máy quản lý và vẫn chưa xây dựng được
kế hoạch phát triển dài hạn. Theo kết quả tham
vấn chuyên gia, mặc dù một số KDTSQ đã xây
dựng được các kế hoạch quản lý dài hạn, một số
kết hoạch vẫn còn nhiều điểm chưa tương thích
với hệ thống giám sát theo Khung Pháp lý và Kế
hoạch hành động Lima. Kết quả này cũng tương
đồng phát hiện trong nghiên cứu của Van Cuong
và cộng sự (2018) tại KDTSQ Kiên Giang [13].
Tính đến thời điểm hiện tại, MAB Việt Nam
cũng chưa đưa ra được một hướng dẫn mang tính
thống nhất để giúp các KDTSQ kiện toàn bộ máy
tổ chức và quy chế thực hiện. Theo ý kiến tham
vấn chuyên gia, điều này dẫn tới nhiều KDTSQ
hiện vẫn gặp khó khăn trong việc kiện toàn bộ
máy tổ chức quản lý. Điển hình như KDTSQ
miền Tây Nghệ An, phải sau 6 năm thành lập
mới thành lập được BQL KDTSQ và sau 7 năm
mới ban hành được quy chế quản lý. KDTSQ
Mũi Cà Mau, sau 5 năm thành lập, quy chế quản
lý mới được ban hành.
Bên cạnh đó, các chuyên gia cũng cho rằng,
nhiều khu KDTSQ ở Việt Nam nằm trong nhiều
huyện của 1 tỉnh, hoặc nhiều tỉnh với diện tích
và dân số rất lớn, nên công tác quản lý của
KDTSQ đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết.
Điển hình như KDTSQ Đồng Nai, nằm trong địa
giới hành chính của 5 tỉnh, 18 huyện, 1 thành phố
và 1 thị xã. Tuy nhiên, BQL chỉ bao gồm các
thành phần nhà nước, đại diện tổ chức xã hội và
doanh nghiệp của tỉnh Đồng Nai, nên những hoạt
động của KDTSQ tại 4 tỉnh còn lại không mạnh
mẽ, thậm chí không có hoạt động nào được thực
hiện dưới danh nghĩa của KDTSQ như một thể
thống nhất.
Hiện trạng thực tế và kết quả tham vấn ý
kiến chuyên gia cũng cho thấy, nỗ lực quản lý ở
hầu hết các KDTSQ thường tập trung vào bảo
tồn đa dạng sinh học truyền thống trong vùng lõi
- khu vực bảo vệ nghiêm ngặt. Trong khi đó, rất
ít chú ý tới vùng đệm và vùng chuyển tiếp cũng
như toàn bộ KDTSQ như một chỉnh thể thống
nhất. Các mục tiêu lớn hơn về phát triển bền
vững và lợi ích kinh tế từ KDTSQ vẫn chưa được
thực hiện đầy đủ hoặc chỉ được thực hiện thông
qua một số các dự án hạn chế. Điển hình như
KDTSQ Châu thổ sông Hồng, ngoài các hoạt
động chuyên môn của 2 vùng lõi chính là VQG
Xuân Thủy và KBTTN đất ngập nước Tiền Hải
cùng các Chi cục Biển, đảo là đầu mối của
KDTSQ trực thuộc Sở TN&MT 3 tỉnh, trong
năm 2019, KDTSQ không có hoạt động nổi bật
nào do không có nguồn lực chủ đạo. Hay
3.3. Về tổ chức thực hiện quản lý của các khu dự
trữ sinh quyển tại Việt Nam
Nguyên tắc thứ 2 trong 4 nguyên tắc quản lý
KDTSQ trong Khung Pháp lý của Mạng lưới
toàn cầu các KDTSQ thế giới đã nhấn mạnh tầm
quan trọng của việc xây dựng được một chiến
lược/kế hoạch trong quản lý KDTSQ [2]. Bởi lẽ
đây là cơ sở quan trọng để quản lý các KDTSQ
một cách thống nhất, xuyên suốt, có định hướng
và là căn cứ quan trọng để BQL KDTSQ huy
động được những nguồn lực cần thiết để triển
khai thực hiện những hoạt động của mình.
Về công tác xây dựng và thực hiện kế hoạch
của các khu dự trữ sinh quyển tại Việt Nam
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
88
KDTSQ Mũi Cà Mau, hoạt động năm 2019 mới
Về quy trình quản lý và điều phối
chỉ dừng lại ở một vài hoạt động truyền thông là
chủ yếu [15]. Những mô hình nâng cao thu nhập
người dân theo hướng gắn với bảo tồn thiên
nhiên còn ít và chưa thực sự đạt hiệu quả cao,
bền vững, chưa xứng tầm với vị trí đáng có trong
chuỗi giá trị quốc gia, khu vực và toàn cầu [16].
BQL KDTSQ cũng chưa chủ động thực hiện các
chương trình dự án, chỉ tham gia mang tính phối
hợp nên hiệu quả mang lại chưa cao [17].
Đảm bảo sự tham gia và hợp tác của các bên
liên quan được xem là 2 nhân tố quan trọng nhất
ảnh hưởng đến sự thành công trong quản lý
KDTSQ [8, 13, 18]. Do có rất nhiều bên liên
quan trong KDTSQ (Hình 5), việc quản lý một
KDTSQ thực chất là công việc điều phối sự hợp
tác và tham gia của các bên tuân theo các định
chế pháp lý hiện hành, dựa trên nguyên tắc đồng
thuận, chia sẻ lợi ích và trách nhiệm [5].
Hình 5. Các bên liên quan trong KDTSQ.
Nguồn: Tri et al., (2014) [5]
Hiện tại, 8/9 KDTSQ chưa xây dựng và ban
tham gia. Tuy nhiên, sự phối hợp và quản lý thực
tế của KDTSQ thường thuộc về một sở hoặc
VQG/KBTTN nằm dưới sự quản lý của Chi cục
Lâm nghiệp thuộc Sở NN&PTNT. Sự phối hợp
liên ngành trong thực hiện quản KDTSQ còn hạn
chế [8]. Ví dụ, cơ chế đồng quản lý và chia sẻ lợi
ích giữa BQL KDTSQ và cộng đồng thông qua
đồng quản lý và chia sẻ lợi ích ở KDTSQ Cù Lao
Chàm - Hội An và Châu thổ sông Hồng được
thực hiện giữa VQG và cộng đồng địa phương
dưới sự hỗ trợ từ các dự án thay vì BQL KDTSQ
[19].
hành được cơ chế điều phối, hợp tác và chia sẻ
thông tin giữa các bên liên quan. Kết quả tham
vấn chuyên gia của nghiên cứu này cũng cho
thấy, mặc dù KDTSQ Châu thổ sông Hồng đã
ban hành quy chế phối hợp liên tỉnh3, tuy nhiên,
các hoạt động hợp tác liên vùng giữa các tỉnh
trong KDTSQ còn hạn chế.
Theo chức năng nhiệm vụ, BQL KDTSQ
đóng vai trò chủ đạo trong việc thúc đẩy sự tham
gia và hợp tác của các bên liên quan. Hiện tại,
BQL do phó chủ tịch tỉnh/thành phố làm chủ
tịch. Điều này đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc
huy động các nguồn lực và điều phối các bên
Mặc dù sự tham gia và hợp tác mạnh mẽ giữa
khu vực công lập và ngoài công lập là một trong
________
3 Quyết định số 466/QĐ-UBQG UNESCO ngày 26/7/2013
ban hành quy chế phối hợp quản lý bảo tồn và phát triển bền
vững khu DTSQ đất ngập nước liên tỉnh ven biển đồng bằng
Châu thổ sông Hồng.
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
89
những nhân tố quan trọng để đảm bảo thành công
trong quản lý KDTSQ [20, 21], tuy nhiên kết quả
tham vấn chuyên gia cho thấy, các quyết định lập
kế hoạch và quản lý cho KDTSQ cho đến nay chỉ
có sự tham gia của cơ quan cấp tỉnh và các sở
chuyên ngành, trong khi sự tham gia của cộng
đồng địa phương và khu vực tư nhân còn rất hạn
chế. Gần đây, sự tham gia của cộng đồng trong
công tác quản lý KDTSQ cũng bắt đầu được chú
trọng, điều này thể hiện ở sự phối hợp giữa các
cơ quan nhà nước với cộng đồng dân cư trong
việc xây dựng một số quy hoạch, kế hoạch,
chương trình quản lý và phát triển sinh kế thuộc
KDTSQ [22].
viên ở tất cả các BQL KDTSQ là một vấn đề cần
được xem xét. Họ đều là lãnh đạo các cơ quan
quản lý của địa phương hay tổ chức xã hội. Công
việc chính của họ cũng khá nặng nề, cả về khối
lượng công việc cần giải quyết hàng ngày, cũng
như thời gian dành cho giải quyết các công việc
đó. Điều này dẫn tới việc dành thời gian của họ
cho các hoạt động liên quan đến KDTSQ còn hạn
chế. Đây cũng là một trong những khó khăn
trong công tác quản lý KDTSQ. Bên cạnh đó,
hầu hết các thành viên BQL và nhân viên chỉ
được đào tạo đơn ngành, hiểu biết của họ về vai
trò của việc quản lý và lập kế hoạch quản lý
KDTSQ như là một quá trình tích hợp còn giới
hạn [13, 23]. Khả năng ngoại ngữ chưa đáp ứng
yêu cầu hợp tác quốc tế, nghiên cứu khoa học
[24]. Đồng thời, nguồn kinh phí phục vụ cho việc
nâng cao năng lực, đặc biệt là năng lực quản lý
và yêu cầu kiến thức hệ thống cho đổi mới, thay
đổi còn hạn chế [19].
3.4. Về nguồn lực cho quản lý
Trước hết, về nguồn nhân lực quản lý. Số cán
bộ trực tiếp làm việc liên quan đến công tác quản
lý của các KDTSQ khoảng 30 người (1 trưởng
ban, 2-6 phó trưởng ban, 18-21 ủy viên, 4-6
thành viên ban thư ký/văn phòng). Tuy nhiên,
điểm đặc thù của các KDTSQ là các thành viên
của BQL thường là lãnh đạo của các sở, ban,
ngành, UBND địa phương (cấp huyện) và các
VQG/KBTTN/KBVSC trong phạm vi không
gian của KDTSQ và làm việc với cơ chế kiêm
nhiệm là chủ yếu. Mỗi đơn vị, cơ quan này lại có
một bộ máy với các nguồn lực riêng biệt để thực
hiện các chứ năng nhiệm vụ của mình. Ví dụ,
BQL KDTSQ Kiên Giang hoạt động theo hình
thức kiêm nhiệm gồm 01 trưởng ban là Phó Chủ
tịch UBND tỉnh Kiên Giang, 6 Phó Trưởng ban
(Giám đốc Sở Khoa học và Công nghệ là phó
trưởng ban thường trực) và 21 ủy viên là đại diện
lãnh đạo các sở ngành, địa phương. Hay đối với
KDTSQ Châu thổ sông Hồng, Trưởng ban là Phó
Chủ tịch UBND tỉnh phụ trách TN&MT của một
trong 3 tỉnh được bầu theo cơ chế luân phiên 5
năm/1 nhiệm kỳ, 2 Phó Trưởng ban là 2 Phó Chủ
tịch UBND phụ trách TN&MT của hai tỉnh còn
lại. Như vậy, công tác quản lý hay hiệu quả quản
lý của KDTSQ, về thực chất là công việc và mức
độ huy động, điều phối được nguồn nhân lực sẵn
có từ các cơ quan, đơn vị mà lãnh đạo là thành
viên của BQL KDTSQ.
Thứ hai, về nguồn lực tài chính cho quản lý.
Các nguồn tài chính cơ bản cho hoạt động quản
lý của KDTSQ bao gồm: (1) nguồn ngân sách
của nhà nước; (2) nguồn ngân sách cho vùng lõi
của KDTSQ; (3) nguồn kinh phí từ các đề tài dự
án hợp tác; (4) nguồn kinh phí từ hoạt động du
lịch, chi trả dịch vụ môi trường rừng; (5) nguồn
kinh phí khác (các nguồn kinh phí tự chủ, bao
gồm các hoạt động nghiên cứu, dịch vụ và phát
triển).
Do KDTSQ hiện nay về thực chất vẫn chưa
phải thực thể quản lý đầy đủ và đúng nghĩa đặt
ra một thách thức cho các KDTSQ để có được
ngân sách của trung ương. Hiện tại, hoạt động
của các KDTSQ hiện vẫn phụ thuộc vào ngân
sách tỉnh và các dự án bên ngoài.
Nhìn chung, nguồn lực tài chính cho quản lý
các KDTSQ còn vừa rất hạn chế so với nhu cầu
quản lý (khoảng 1 tỷ đồng/năm/KDTSQ cho
hoạt động điều phối của BQL KDTSQ), tương
đối ít kết nối với hệ thống quản lý tài chính công
ở địa phương. Nguồn tài chính này hiện chủ yếu
dựa vào nguồn ngân sách nhà nước, cấp vào tài
khoản của một sở đầu mối (thường là Sở
NN&PTNT) theo dự trù hàng năm, được UBND
cấp tỉnh/thành phố phê duyệt. Việc phân bổ kinh
phí phụ thuộc rất nhiều vào các điều kiện kinh tế
Kết quả thực tế và tham vấn ý kiến chuyên
gia cũng cho thấy, sự kiêm nhiệm của các thành
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
90
cụ thể của mỗi địa phương. Chẳng hạn, KDTSQ
4. Kết luận
Việt Nam bắt đầu tham gia mạng lưới các
Cần Giờ, Cát Bà và Đồng Nai có được sự hỗ trợ
tài chính tốt hơn so với các KDTSQ khác như
Châu thổ sông Hồng, Tây Nghệ An vì cả Đồng
Nai, Quảng Ninh và Thành phố Hồ Chí Minh đều
là những tỉnh có nguồn thu ngân sách lớn. Với
số kinh phí này, các BQL KDTSQ chủ yếu thực
hiện các hoạt động chi thường xuyên và một vài
hoạt động đào tạo cán bộ và nâng cao nhận thức
cho cộng đồng. Trừ vùng lõi của KDTSQ được
quy định nguồn tài chính theo luật định, vùng
đệm và vùng chuyển tiếp của KDTSQ nằm trên
địa bàn quản lý của một hay một vài huyện, xã,
nhưng hiện không có quy định nào về tài chính
(cấp tỉnh, thành phố, huyện, xã) dành cho quản
lý vùng đệm và vùng chuyển tiếp của KDTSQ.
KDTSQ thế giới từ năm 2000. Cho đến nay, Việt
Nam đứng thứ 2 tại khu vực Đông Nam Á về số
lượng KDTSQ. Đây là những khu vực chứa HST
đa dạng, văn hóa và kinh tế tiêu biểu, đóng góp
quan trọng trong việc bảo tồn, phát triển bền
vững của khu vực và quốc gia. Tuy nhiên, thực
tế cho thấy, vẫn còn nhiều thách thức trong quản
lý các KDTSQ hiện nay.
Thứ nhất, KDTSQ vẫn chưa được đưa vào
hệ thống luật pháp quốc gia như một thể thống
nhất. Điều này dẫn đến việc thiếu khung pháp lý
liên quan đến quản lý, giám sát các KDTSQ.
Thứ hai, cơ cấu quản lý KDTSQ ở Việt Nam
chưa thống nhất và không được phân định đầy
đủ ở cả cấp quốc gia và cấp địa phương. Sự vắng
mặt của cộng đồng, các tổ chức xã hội và khu
vực tư nhân trong hệ thống quản lý các KDTSQ
là một trong những thách thức trong việc quản
lý, thiết lập quan hệ đối tác công - tư có sự tham
gia của cộng đồng trong quản lý KDTSQ.
Các dự án bên ngoài là nguồn tài trợ lớn thứ
hai (sau ngân sách chính phủ) cho đa dạng sinh
học và bảo vệ môi trường tại Việt Nam [22]. Bên
cạnh đó, phần lớn các chuyên gia được tham vấn
trong nghiên cứu này cũng cho rằng, việc huy
động nguồn ngoài ngân sách nhà nước là rất khó
khăn, ít ỏi và chưa ổn định (thường là một số
đóng góp mang tính tài trợ của một số tổ chức
quốc tế, doanh nghiệp). Ngoài ra, hoạt động tài
trợ thường tập trung vào "điều trị triệu chứng"
thay vì can thiệp ở quy mô hệ thống [25]. Một số
dự án quy mô nhỏ, thời gian thực hiện ngắn, các
hoạt động được thiết kế riêng rẽ, thiếu liên kết
đồng bộ với các hoạt động của các chương
trình/dự án khác [13]. Điều này dẫn đến các can
thiệp có thể có tác động tạm thời nhưng chưa
thiết lập các giải pháp lâu dài và bền vững.
Thứ ba, sự phối hợp liên ngành trong công
tác lập kế hoạch và quản lý KDTSQ ở Việt Nam
đặc biệt bị giới hạn bởi địa giới hành chính. Do
thiếu các hướng dẫn về quản lý KDTSQ, nên các
kế hoạch quản lý hiện nay đều là các sáng kiến
của địa phương. Các kế hoạch quản lý dài hạn
các KDTSQ ở Việt Nam vẫn chưa thực sự tương
thích theo Khung Pháp lý và Kế hoạch hành
động Lima. Đồng thời, sự tham gia của cộng
đồng địa phương và khu vực tư nhân vào việc lập
kế hoạch và quản lý còn hạn chế. Các mục tiêu
lớn hơn về phát triển bền vững và lợi ích kinh tế
từ KDTSQ vẫn chưa được thực hiện đầy đủ hoặc
chỉ được thực hiện thông qua một số các dự án.
Thực tế hiện nay, chưa có cơ chế huy động
nguồn lực tài chính mang tính chất bền vững từ
các hoạt động phát triển (du lịch, nuôi trồng thủy
hải sản, nghiên cứu khoa học …). Ngoài KDTSQ
quần đảo Cát Bà đã thiết lập Quỹ phát triển bền
vững4, hiện tại, quan hệ đối tác giữa KDTSQ với
các bên liên quan để tạo nguồn lực quản lý còn
hạn chế.
Thứ tư, việc xây dựng và thực hiện cơ chế
điều phối, hợp tác và chia sẻ thông tin giữa các
bên liên quan tại các KDTSQ còn thiếu và thực
hiện chưa hiệu quả. Các hoạt động hợp tác liên
vùng giữa các tỉnh trong KDTSQ còn hạn chế.
Các BQL KDTSQ chưa thực sự phát huy một
________
4
Khu Dự trữ sinh quyển (DTSQ) quần đảo Cát Bà là khu
triển khai doanh nghiệp xã hội, là thành viên của mạng lưới
vốn xã hội và doanh nghiệp xã hội trong các khu SQTG
toàn cầu.
DTSQ đầu tiên trong khu vực Đông Nam Á thành lập Quỹ
Phát triển bền vững Khu DTSQ. Đây là Khu SQTG đầu tiên
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
91
Land/seascape
Planning,
Inter-sectoral
cách tích cực trong việc điều phối sự tham gia
của các bên liên quan.
Coordination and Quality Economy (SLIQ), the
57th Annual Meeting of the ISSS, Hai Phong,
Vietnam, 2014,
h/article/view/2118.
Thứ năm, nguồn nhân lực cho hoạt động
quản lý KDTSQ còn hạn chế. Việc cán bộ quản
lý chủ yếu là kiêm nhiệm và thiếu những kỹ năng
và kinh nghiệm cần thiết, nên đây cũng là những
khó khăn trở ngại lớn của các KDTSQ.
[6] UNESCO, The MAB Strategy 2015-2025, 2015,
http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIME
DIA/HQ/SC/pdf/MAB_Strategy_2015-
2025_final_text.pdf.
Thứ sáu, thiếu khung pháp lý quốc gia liên
quan tạo ra khó khăn cho các KDTSQ có được
tài trợ từ ngân sách trung ương. Hoạt động của
các KDTSQ chỉ dựa vào nguồn phân bổ hạn chế
từ tỉnh/thành phố trực thuộc và sự hỗ trợ không
thường xuyên của các tổ chức quốc tế. Việc thiếu
kinh phí hoạt động khiến các KDTSQ hoạt động
chưa thực sự hiệu quả. Hiện tại, chưa có cơ chế
huy động nguồn lực tài chính mang tính chất bền
vững từ các hoạt động phát triển. Quan hệ đối tác
giữa KDTSQ với các bên liên quan để tạo nguồn
lực quản lý còn hạn chế.
[7] K. L. Coetzer, E. T. Witkowski, B. F. Erasmus,
Reviewing Biosphere Reserves Globally: Effective
Conservation Action or Bureaucratic Label?,
Biological Reviews, Vol. 89, No. 1, 2014, pp. 82-
104,
[8] C. Van Cuong, P. Dart, N. Dudley, M. Hockings,
Factors Influencing Successful Implementation of
Biosphere Reserves in Vietnam: Challenges,
opportunities and Lessons Learnt, Environmental
Science and Policy, Vol. 67, 2017, pp. 16-26,
[9] UNESCO, Directory of the World Network of
Biosphere Reserves (WNBR), 2020,
Tài liệu tham khảo
sciences/environment/ecological-
sciences/biosphere-reserves/world-network-
wnbr/wnbr/ (accessed on: June 5th, 2020)
[1] N. Ishwaran, A. Persic, N. H. Tri, Concept and
Practice: The Case of UNESCO Biosphere
Reserves, International Journal of Environment
and Sustainable Development, Vol. 7, No. 2, 2008,
pp. 118-131,
[10] UNESCO MAB, MAB Vietnam, UNESCO
Vietnam, Handbook of frequently asked questions
about Biosphere Reserves in Vietnam, Hanoi,
Vietnam, 2021 (in Vietnamese)
[2] UNESCO, Biosphere Reserves: the Seville
Strategy and the Statutory Framework of the World
Network, 1996,
[11] German MAB National Committee, Criteria for
Designation and Evaluation of UNESCO
Biosphere Reserves in Germany, 1996,
849.
Dokumente/BR_Kriterien_nat_eng.pdf (accessed
on: June 18th, 2020).
[3] UNESCO, Lima Action Plan for UNESCO’s Man
and the Biosphere (MAB) Programme and its
World Network of Biosphere Reserves (2016-
2025) as endorsed by the 4th World Congress of
Biosphere Reserves on 17 March 2016, and as
adopted by the 28th MAB ICC on 19 March 2016,
Lima, Peru, 2016,
[12] R. Pool-Stanvliet, S. Stoll-Kleemann, J. H.
Giliomee, Criteria for Selection and Evaluation of
Biosphere Reserves in Support of the UNESCO
MAB Programme in South Africa, Land Use
Policy, Vol. 76, 2018, pp. 654-663,
http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIME
DIA/HQ/SC/pdf/Lima_Action_Plan_en_final.pdf.
[13] C. V. Cuong, P. Dart, N. Dudley, M. Hockings,
Building Stakeholder Awareness and Engagement
Strategy to Enhance Biosphere Reserve
Performance and Sustainability: The Case of Kien
Giang, Vietnam, Environmental Management,
Vol. 62, No. 5, 2018, pp. 877-891,
[4] UNESCO, World Network of Biosphere Reserves,
2020,
on: June 18th, 2020).
(accessed
[5] N. H. Tri, T. T. Hoa, L. T. Tuyen, Management of
MAB Vietnam’s Network of Biosphere Reserves
Through the Approach of System Thinking,
N.V. Hieu et al. / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 2 (2021) 81-92
92
[14] Management Board of Cu Lao Cham-Hoi An
Management: Evidence and Reflections from Two
Parallel Global Surveys, Environmental
Conservation, Vol. 37, No. 3, 2010, pp. 227-238,
Biosphere Reserve, Performance Report in 2019
and Orientation for 2020, 2019 (in Vietnamese)
https://doi.org/10.1017/S037689291000038X.
[15] N. H. Tri , V. T. Hien, Implementation of the Lima
Action Plan "Promoting Eco-tourism in the
World's Biosphere Reserves in Vietnam",
Performance Review Workshop in 2019,
Orientation for 2020, Hoi An, Vietnam, 2019, (in
Vietnamese).
[21] S.
Stoll-Kleemann,
M.
Welp,
Society,
Participatory and Integrated Management of
Biosphere Reserves Lessons from Case Studies and
a Global Survey, Gaia-ecological Perspectives for
Science, Vol. 17, 2008, pp. 161-168,
[16] Management Board of Cat Ba Archipelago
Biosphere Reserve, Performance Report in 2019
and Orientation for 2020, 2019 (in Vietnamese).
[22] V. T. Son, Final Report on Implementation of
National Science and Technology Task: Research
and Development of a Set of Criteria and Process
for Monitoring and Evaluation of the Efficiency of
Management of Biosphere Reserves in Vietnam.
Institute of Natural Resources and Environment,
Hanoi National University, 2018 (in Vietnamese).
[17] Management Board of Mui Ca Mau Biosphere
Reserve, Performance Report in 2019 and
Orientation for 2020, 2019 (in Vietnamese).
[18] C. V. Cuong, P. Dart, M. Hockings, Biosphere
Reserves: Attributes for Success, Journal of
Environmental Management, Vol. 188, 2017, pp.
9-17,
[23] Management Board of Hong River Delta Biosphere
Reserve, Performance Report in 2019 and
Orientation for 2020, 2019 (in Vietnamese).
[24] D. H. Giap, N. H. Tri, H. T. N. Ha, 10 Year
Reriodic Review Report of Western Nghe An
Biosphere Reserve. Report submitted to UNESCO,
2017.
[19] C. Van Cuong, P. Dart, N. M. Ha, V. T. M. Le, M.
Hockings, Biosphere Reserves in Vietnam:
Management Challenges, in: M. G. Reed and M. F.
Price (Eds.), UNESCO Biosphere Reserves:
Supporting Biocultural Diversity, Sustainability
and Society, Routledge, London, 2019, pp. 201-
212,
[25] N. C. Nguyen, O. J. Bosch, A Systems Thinking
Approach to identify Leverage Points for
Sustainability: A Case Study in the Cat Ba
Biosphere Reserve, Vietnam, Systems Research
and Behavioral Science, Vol. 30, No. 2, 2013, pp.
104-115,
[20] S. Stoll-Kleemann, A. C. de la Vega-Leinert, L.
Schultz, The Role of Community Participation in
the Effectiveness of UNESCO Biosphere Reserve
12 trang
19960
Free
Bạn đang xem tài liệu "Quản lý các khu dự trữ sinh quyển ở Việt Nam: Thực trạng và thách thức", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- quan_ly_cac_khu_du_tru_sinh_quyen_o_viet_nam_thuc_trang_va_t.pdf
