Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu quốc hội trong hoạt động lập pháp
CHÍNH SÁCH
NÂNG CAO NĂNG LỰC HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH
CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TRONG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP1
Nguyễn Anh Phương*
*Viện Nghiên cứu lập pháp
Thông tin bài viết:
Tóm tắt:
Trong phạm vi bài viết này, tác giả dựa trên các yếu tố cấu thành, thuộc
tính của năng lực hoạch định chính sách để phân tích, đánh giá thực trạng
và đề xuất một số giải pháp phù hợp nhằm nâng cao năng lực hoạch định
chính sách của đại biểu Quốc hội Việt Nam.
Từ khóa: Hoạch định chính sách,
năng lực hoạch định chính sách,
lập pháp, đại biểu Quốc hội.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 10/5/2021
: 23/5/2021
: 25/5/2021
Article Infomation:
Abstract:
Within the scope of this article, based on the constituent elements
and attributes of policy-making competency, the author provides
an analysis and assessments of the current situation and also gives a
number of proposed recommendations as appropriate solutions for
further improvements of the policy-making competency of the National
Assembly deputies of Vietnam.
Keywords: Policy making;
policy-making
competency;
legislation; National Assembly
deputies.
Article History:
Received
Edited
: 10 May 2021
: 23 May 2021
: 25 May 2021
Approved
nhiệm vụ2. Năng lực được hình thành bởi
sự kết hợp của ba yếu tố chính gồm: Kiến
thức, kỹ năng, thái độ3; có thể học hỏi
phát triển được, của một cá nhân hoặc tổ
chức để thực hiện thành công nhiệm vụ4.
Mức độ năng lực được phản ánh bởi chất
lượng hoàn thành công việc. Từ đó, đi vào
mỗi lĩnh vực cụ thể hoặc mỗi loại hoạt
động sẽ có những loại/nhóm năng lực cụ
1. Tổng quan về năng lực hoạch định
chính sách của đại biểu Quốc hội
- Khái niệm năng lực1
Theo Từ điển năng lực của Đại học
Harvard, năng lực (competency) theo
nghĩa chung nhất, là những gì mà cá nhân
phải chứng minh có hiệu quả trong công
việc, thực hiện vai trò, chức năng, hoặc
1 Bài viết này có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp bộ: “Nâng cao năng lực hoạch định chính sách
của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và giải pháp” do Nguyễn Anh Phương làm
Chủ nhiệm, Viện Nghiên cứu lập pháp là cơ quan chủ trì.
2 Harvard University, Competency Dictionary, Development Dimensions Int’l, Inc., p.4.
3 Hoặc: Thái độ và các giá trị.
4 OECD 2002, DeSeCo: Education - Lifelong Learning and the Knowledge Economy: Key Competencies for
the Knowledge Society. In: Proceedings of the DeSeCo Symposium, Stuttgart.
24
Số 11(435) - T6/2021
CHÍNH SÁCH
thể và phù hợp, được thể hiện bởi những
loại kỹ năng tương ứng. Vì thế, cấu trúc
năng lực cốt lõi có thể khác nhau ở các
lĩnh vực5.
Hoạch định chính sách (policy-making)
là hành động có chủ đích của các chính trị
gia nhằm đạt được các mục tiêu trong hoạt
động của Nhà nước. Hoạch định chính sách
có thể được hiểu là hành động làm ra chính
sách; nhưng cũng thường được hiểu là một
giai đoạn, hoặc một quá trình bao gồm
nhiều hoạt động, nhiều giai đoạn như: đề
xuất, xây dựng, hình thành nên chính sách
công; hoặc là đồng nhất với cả một chu
trình chính sách (policy cycle).
Khi bàn về năng lực, cần lưu ý một số
điểm sau đây:
Thứ nhất, năng lực không phải là phép
cộng đơn giản của kiến thức, kỹ năng và
thái độ, cũng như không phải mỗi cá nhân
chỉ cần có kiến thức, có kỹ năng, hoặc có
thái độ tốt thì đương nhiên có năng lực6.
- Khái niệm năng lực chính sách7
Thứ hai, rất nhiều định nghĩa về năng
lực thường quy chiếu về một hay nhiều loại
khả năng nào đó, nhưng cần phân biệt năng
lực với khả năng. Bởi vì năng lực được thể
hiện trong hoạt động, công việc và cần được
đánh giá dựa trên kết quả, mức độ hoàn
thành. Trong khi khả năng mới chỉ là cái có
thể có, ở dạng tiềm năng, có thể xuất hiện
hoặc không xuất hiện.
Theo tác giả, năng lực chính sách được
cấu thành bởi kiến thức, các kỹ năng hoạch
định chính sách, thái độ trách nhiệm và khả
năng của Nhà nước trong việc xác định,
đánh giá các vấn đề công, nhằm xây dựng,
phát triển chính sách phù hợp để giải quyết
vấn đề, tình huống chính sách một cách
hiệu quả.
Bên cạnh đó, một số nghiên cứu coi năng
lực chính sách là tổng hợp của các khả năng
và nguồn lực cần thiết để thực hiện các chức
năng chính sách. Cụ thể, năng lực chính
sách gồm các yếu tố (cốt lõi) sau8: năng lực
phân tích (analytical competence); năng lực
vận hành (operational competence); năng
lực chính trị (political competence). Theo
đó, năng lực chính sách là khả năng của các
chủ thể khác nhau trong việc phân tích, vận
hành, thu hút sự ủng hộ chính trị đối với
việc đề xuất, xây dựng, ban hành và thực thi
chính sách công trên các cấp độ cá nhân, tổ
chức, hệ thống9.
Vì vậy, khi tiếp cận các định nghĩa
năng lực dưới góc độ khả năng, thì đồng
thời phải gắn với việc xem xét, đánh giá
kết quả thực hiện trên thực tế, tức là năng
lực phải được biểu hiện ra, phản ánh trong
hoạt động cụ thể.
- Khái niệm hoạch định chính sách
Chính sách công là hệ thống những hành
động có chủ đích, mang tính quyền lực nhà
nước, được ban hành theo những trình tự,
thủ tục nhất định, nhằm mục tiêu giải quyết
các vấn đề phát sinh trong thực tiễn, hay
thúc đẩy các giá trị ưu tiên.
5 OECD 2005, The definition and selection of key competencies: Executive summary.
6 Nói cách khác, đây không phải là điều kiện cần và đủ.
7 Trong bài viết này, tác giả sử dụng khái niệm năng lực chính sách và năng lực hoạch định chính sách theo
nghĩa tương đương nhau.
8 X. Wu, M. Howlett & M. Ramesh, Policy Capacity: Conceptual Framework and Essential Components, in:
X. Wu, M. Howlett & M. Ramesh, ed. (2018), Policy Capacity and Governance: Assessing Governmental
Competences and Capabilities in Theory and Practice, Palgrave Macmillan.
9 Về nội dung này, có thể xem chi tiết tại: Nguyễn Đức Lam (2020), Khung phân tích năng lực chính sách - Lý
thuyết đánh giá năng lực chính sách công, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 12 (412), tr. 36-42.
Số 11(435) - T6/2021
25
CHÍNH SÁCH
- Năng lực hoạch định chính sách của
đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp
- Nâng cao năng lực chính sách của
ĐBQH
Dựa vào khái niệm năng lực chính sách
như trên, có thể hiểu năng lực hoạch định
chính sách của đại biểu Quốc hội (ĐBQH)
là sự kết hợp hài hòa kiến thức, kỹ năng,
thái độ của ĐBQH trong việc phân tích
vấn đề chính sách, vận hành các nguồn lực,
thu hút sự ủng hộ chính trị nhằm lựa chọn
phương án chính sách phù hợp nhất, thực
hiện có hiệu quả chức năng, vai trò hoạch
định chính sách.
Nâng cao năng lực là quá trình làm tăng
khả năng nội tại (của một cá nhân hoặc tổ
chức) để nhận biết, phân tích và giải quyết
các vấn đề một cách hiệu quả10. Nâng cao
năng lực, hay xây dựng, phát triển năng
lực, là một phương pháp tiếp cận hay một
hệ thống nhằm tăng cường khả năng nhận
thức, phát triển các kỹ năng, sự tự tin để đạt
tới thành công một cách bền vững. Phương
pháp quan trọng thường được sử dụng để
xây dựng, nâng cao năng lực là thông qua
giáo dục và đào tạo11.
Trong đó, kiến thức là những hiểu biết cụ
thể của cá nhân ĐBQH về tổ chức, bộ máy,
quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội,
lý thuyết cơ bản về hoạch định chính sách
nói chung, về phân tích chính sách, đánh
giá chính sách nói riêng trong hoạt động lập
pháp... Đây là điều kiện quan trọng để nâng
cao khả năng, tư duy phản biện chính sách.
Như vậy, nâng cao năng lực chính sách
của ĐBQH có thể hiểu là quá trình phát
triển khả năng nhận biết, kỹ năng phân tích,
thái độ chính trị, sự tự tin và có trách nhiệm
trong việc lựa chọn phương án để giải quyết
các vấn đề chính sách trong hoạt động lập
pháp một cách hiệu quả.
Kỹ năng được hiểu là cách thức thực hiện
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc
hội và ĐBQH một cách hiệu lực, hiệu quả,
được biểu hiện ra trong hoạt động lập pháp
nói chung, trong việc soạn thảo hoặc đánh
giá, tiếp nhận kết quả của các bản phân tích,
đánh giá chính sách nói riêng.
2. Thực trạng năng lực hoạch định chính
sách của đại biểu Quốc hội ở nước ta
Trước hết, tác giả cho rằng, đánh giá
kết quả hoạt động của ĐBQH nói chung,
năng lực chính sách của đại biểu nói riêng,
sau cùng, chính là quyền quyết định của cử
tri thông qua lá phiếu bầu cử. Tuy nhiên,
việc khảo sát đánh giá năng lực chính sách
của ĐBQH cũng sẽ rất hữu ích cho cử tri
tham khảo để có cơ sở giám sát, đánh giá
hiệu quả hoạt động của người đại diện với
những tiêu chí rõ ràng, hơn là chỉ nhận xét
một cách chung chung, cảm tính. Đương
nhiên, những tiêu chí đánh giá cụ thể cũng
là căn cứ đáng tin cậy để các ĐBQH có thể
“soi mình”, “sửa mình”.
Thái độ (và các giá trị) là một khái niệm
khá trừu tượng, ở đây chủ yếu nhấn mạnh
các quan điểm, hành vi mang tính chuẩn
mực đạo đức công, trách nhiệm/trách nhiệm
giải trình, trách nhiệm chính trị của cá nhân
ĐBQH, phù hợp với các tiêu chuẩn ĐBQH,
hoặc là sự thể hiện mức độ nhiệt huyết, đam
mê với “nghề” đại biểu dân cử, mong muốn
cống hiến của từng cá nhân trong hoạt động
lập pháp…
10 Crisp BR, Swerissen H, Duckett SJ, 2000, Four approaches to capacity-building in health: Consequences for
measurement and accountability, Health Promot Int., pp.99-107.
11 Elizabeth Baillie, Christel Bjarnholt, Marlies Gruber & Roger Hughes, 2008, Acapacity-building conceptual
framework for public health nutrition practice, Public Health Nutrition 12(8), 1031-1038.
26
Số 11(435) - T6/2021
CHÍNH SÁCH
Để khảo sát một cách đầy đủ nhằm đánh
giá đúng thực trạng năng lực hoạch định
chính sách của ĐBQH, theo tác giả, ngoài
các tiêu chí định tính, thì một số tiêu chí
định lượng cần thiết là:
xuất chính sách, cũng như các vấn đề khác
trong các dự thảo luật, cũng đã góp phần
tích cực vào kết quả hoạt động của Quốc
hội, năng lực chính sách được nâng lên qua
mỗi nhiệm kỳ nếu xem xét ở “tiêu chí” số
luật được thông qua trong các nhiệm kỳ
Quốc hội gần đây12.
(1) Căn cứ vào các đề xuất chính sách,
các dự án luật, pháp lệnh mà ĐBQH đã kiến
nghị, đề nghị trong nhiệm kỳ;
Có thể nói, khảo sát, đánh giá chất lượng
Báo cáo đánh giá tác động của chính sách
trong các dự án luật là một nội dung rất
quan trọng giúp phản ánh thực trạng năng
lực hoạch định chính sách. Như đã đề cập
trên đây, đa số các báo cáo đánh giá tác
động lại không được trực tiếp kiến nghị,
soạn thảo hay chủ trì soạn thảo bởi các
ĐBQH; vì thế, chỉ có thể đánh giá năng
lực chính sách gián tiếp thông qua những
thảo luận, góp ý sửa đổi, hoặc quyết định
thông qua hồ sơ chính sách, dự án luật…
Tuy nhiên, kết quả phân tích 37 Báo cáo
đánh giá tác động của chính sách trong các
đề nghị xây dựng luật từ đầu năm 2017 đến
tháng 8/2020 cho thấy, đa số các báo cáo
đánh giá tác động của chính sách trong các
đề nghị xây dựng luật/dự thảo luật “còn
sơ sài, có chất lượng thấp”, việc xác định
thế nào là “chính sách”, đề xuất chính sách
còn lúng túng13…
(2) Căn cứ vào các ý kiến góp ý xây
dựng, phản biện chính sách, góp ý nội dung
chính sách cho các dự thảo luật, pháp lệnh
tại các phiên họp Ủy ban, họp đại biểu
chuyên trách, thẩm tra, thảo luận tại kỳ họp
Quốc hội, cũng như trên các phương tiện
thông tin truyền thông;
(3) Căn cứ vào số lần tham gia chất vấn
có nội dung về các vấn đề chính sách (trực
tiếp hoặc bằng văn bản) của ĐBQH;
(4) Căn cứ vào các nội dung chính sách
trong chương trình hành động, lời hứa khi
ứng cử ĐBQH, khi tiếp xúc cử tri và so sánh
với kết quả thực hiện;
(5) Căn cứ vào các quyết định “bấm
nút” đồng ý, hay không đồng ý thông qua
dự luật.
Tuy nhiên, hiện tại chúng ta vẫn chưa có
một cơ sở dữ liệu công khai, có độ tin cậy
cao để có thể đánh giá chi tiết theo các tiêu
chí như trên.
Có không ít ĐBQH rất ít phát biểu ý
kiến, thảo luận các vấn đề, phương án
chính sách tại các phiên họp thẩm tra, các
cuộc họp Tổ ĐBQH, phiên họp tại hội
trường về các dự án luật. Thậm chí, có một
số ĐBQH trong nhiều kỳ họp, phiên họp
của Quốc hội không tham gia hoạch định
chính sách và góp ý kiến về các vấn đề
khác trong dự án luật. Có một số ĐBQH
Trên thực tế, rất ít ĐBQH trực tiếp đề
nghị xây dựng luật, cũng như tham gia trực
tiếp xây dựng nội dung chính sách trong
hồ sơ các dự án luật được trình ra Quốc
hội. Đây là một hạn chế trong việc chủ
động thực hiện quyền của ĐBQH. Mặc
dù vậy, sự tham gia của các ĐBQH trong
quá trình thảo luận, thẩm tra… về các đề
12 Quốc hội khóa XI đã thông qua được 84 luật, bộ luật. Quốc hội khóa XII (4 năm) đã thông qua được 67 luật,
bộ luật. Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp 2013 và 107 luật, bộ luật. Quốc hội khóa XIV đã thông
qua 73 luật.
13 Lê Tuấn Phong (2020), “Thực trạng đánh giá tác động của chính sách trong xây dựng luật ở nước ta và một
số đề xuất, kiến nghị”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23 (423).
Số 11(435) - T6/2021
27
CHÍNH SÁCH
khác có phát biểu, nhưng chất lượng ý kiến
phát biểu còn hạn chế, nặng về góp ý kiến
câu chữ, kỹ thuật lập pháp, không có tính
phản biện, không góp ý kiến về các chính
sách, nội dung cơ bản của dự án luật, pháp
lệnh nên không giúp nhiều cho việc tiếp
thu, chỉnh lý hoàn thiện các chính sách của
dự thảo luật, pháp lệnh14.
ĐBQH tái cử còn ít (chỉ chiếm khoảng 1/3),
còn số ĐBQH mới được bầu lần đầu chiếm
tỷ lệ cao (khoảng 2/3) nên có thể gặp nhiều
khó khăn trong những năm đầu nhiệm kỳ
(ví dụ, số ĐBQH khóa XIII tái cử khóa
XIV là: 168 người, chiếm tỷ lệ 33,50%; số
đại biểu tham gia Quốc hội lần đầu là: 328
người chiếm tỷ lệ 65,90%)17; (5) điều kiện
hỗ trợ cho hoạt động của ĐBQH chưa đáp
ứng được yêu cầu (nguồn lực tài chính cho
hoạt động ĐBQH còn hạn chế; nội dung
bồi dưỡng, tập huấn và thông tin chính sách
cung cấp cho đại biểu có thể chưa đáp ứng
nhu cầu thực tế, chưa phù hợp hoặc chưa
chưa kịp thời v.v..).
Những hạn chế nêu trên xuất phát từ
những nguyên nhân cơ bản sau: (1) ngay
từ khâu “đầu vào” - bầu cử ĐBQH vẫn
còn những vấn đề về nâng cao tính “cạnh
tranh” để tìm kiếm được nhiều hơn nữa
những ứng cử viên có đủ năng lực chính
sách; (2) số đại biểu chuyên trách vẫn còn
thấp, ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động
của Quốc hội. Quốc hội khóa 14 có 167
ĐBQH hoạt động chuyên trách trong tổng
số 484 đại biểu, tương đương 34,5%15; (3)
Còn có nhiều ĐBQH kiêm nhiệm là thành
viên của Chính phủ và bộ máy hành chính
hoặc cơ quan tư pháp nên còn tâm lý nể
nang, ngại tranh luận, phản biện các đề
xuất chính sách xuất phát từ phía các cơ
quan bộ, ngành, địa phương, trong các tình
huống có thể gây “xung đột lợi ích”. Do đó,
“vai trò của Quốc hội trong việc định hình
nội dung chính sách và giám sát hoạt động
của Chính phủ vẫn còn hạn chế”16; (4) Số
3. Một số giải pháp nâng cao năng lực
hoạch định chính sách của đại biểu
Quốc hội
3.1. Xây dựng nội dung năng lực chính
sách cốt lõi dựa trên các yếu tố cấu thành
Giải pháp nâng cao năng lực trước hết
cần dựa trên cơ sở các yếu tố cấu thành
năng lực là kiến thức, kỹ năng và thái độ, từ
đó lựa chọn các dạng năng lực thành phần
phù hợp, xây dựng các nội dung năng lực
cốt lõi cần thiết đối với ĐBQH, cụ thể là:
(1) Kiến thức: ngoài các kiến thức lý luận
chung về nhà nước và pháp luật, thì trọng
14
Bài viết tham luận của ThS. Đặng Đình Luyến, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật tại Hội thảo
khoa học “Bàn về quy trình chính sách và vai trò, năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở
Việt Nam” do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức, Hà Nội, 2020.
15 Đài truyền hình Việt Nam (2019), Tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách: Vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau,
https://vtv.vn/trong-nuoc/ty-le-dai-bieu-quoc-hoi-chuyen-trach-van-con-nhieu-y-kien-khac-nhau-201910291
02404499. htm, truy cập ngày 20/3/2021.
16 Cao Sinh Viet, Demombynes Gabriel, Kwakwa Victoria, Mahajan Sandeep, Shetty Sudhir, Vũ Đức Đam, Bùi
Quang Vinh, Van Trotsenburg Axel (2016), Vietnam 2035: Toward prosperity, creativity, equity, and democracy
(Vol. 2): Việt Nam 2035: Hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ - Tổng quan (Vietnamese),
Việt-Nam-2035-Hướng-tới-Thịnh-vượng-Sáng-tạo-Công-bằng-và-Dân-chủ-Tổng-quan.
17 Trích dẫn theo số liệu thống kê trong bài tham luận “Bàn về năng lực chính sách của đại biểu Quốc hội ở
Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thanh Bình, tại Hội thảo khoa học “Bàn về quy trình chính sách và
vai trò, năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ
chức, Hà Nội, 2020.
28
Số 11(435) - T6/2021
CHÍNH SÁCH
tâm là các lý thuyết về chính sách công,
trong đó nhấn mạnh yêu cầu hiểu được các
vấn đề cơ bản của phân tích chính sách,
đánh giá chính sách công, các lý thuyết về
quy trình hoạch định chính sách, và vai trò
của Quốc hội, ĐBQH trong việc hoạch định
chính sách...
chế về kiến thức và kỹ năng cũng là một
trong những lý do làm cho một số đại biểu
hoạt động mờ nhạt, không phát biểu, ngại
tranh luận, phản biện đối với những vấn đề
“nóng” trong các dự án luật, pháp lệnh trên
nghị trường.
(3) Thái độ và các giá trị: Cần đề cao các
tiêu chuẩn giá trị đạo đức công của ĐBQH
như “có phẩm chất đạo đức tốt, cần, kiệm,
liêm, chính, chí công vô tư, gương mẫu
chấp hành pháp luật”18. Đại biểu của nhân
dân thì cần có đủ tài, đức và “giản dị, gần
dân”, nhuần nhuyễn “văn hóa chính trị”,
biết lắng nghe để giúp đỡ, nhằm có được
sự tin tưởng, tín nhiệm của nhân dân. Đại
biểu phải là chỗ dựa, trông cậy khi cần của
người dân địa phương nơi ứng cử. Hơn
nữa, “hoạt động đại diện” cần có sự đam
mê, nhiệt huyết, cống hiến cho công việc
chung để có thể vượt qua những trở ngại,
khó khăn khi làm nhiệm vụ đại biểu dân
cử. ĐBQH không chỉ “về với dân” trong
những cuộc tiếp xúc cử tri ngắn, thậm chí
hình thức, mà phải thực sự tôn trọng, lắng
nghe và vận dụng các nguồn lực, khả năng
để giải quyết được vấn đề người dân phản
ánh, kiến nghị, làm tốt chức năng nhiệm
vụ của mình.
Kiến thức chung về chính sách, pháp
luật đặc biệt quan trọng và cần thiết vì
hoạt động của ĐBQH xoay quanh các công
đoạn thiết kế, xây dựng và ban hành chính
sách, pháp luật trong rất nhiều lĩnh vực
khác nhau, đòi hỏi sự hiểu biết nhất định
để hiểu, nhận định, phân tích ưu nhược
điểm, các giải pháp thiết kế chính sách hay
dự thảo điều luật… Nắm vững các kiến
thức cơ bản về chính sách công, nhận thức
đầy đủ vai trò hoạch định chính sách công
của ĐBQH sẽ góp phần phát triển tư duy
phản biện chính sách trong các thảo luận
lập pháp tại nghị trường.
(2) Kỹ năng: Kỹ năng không thể thiếu đối
với nhà hoạch định chính sách là phân tích
chính sách, đánh giá chính sách để tìm ra
hoặc nhận biết được vấn đề chính sách đang
nảy sinh trong đời sống xã hội cần được ưu
tiên giải quyết, hay các kỹ năng liên quan
như đọc hiểu, xem xét một dự thảo đề xuất
chính sách, dự thảo luật; kỹ năng tham vấn
công chúng; lấy ý kiến góp ý của người dân,
tranh luận, phản biện chính sách...
3.2. Nhóm các giải pháp liên quan đến
cơ chế, chính sách pháp luật
- Tăng cường tính cạnh tranh trong
bầu cử ĐBQH để chọn được nhiều người
hiền tài
Khi mà ĐBQH hiểu và nắm vững các
kỹ năng này, áp dụng phù hợp theo đúng
quy trình thủ tục, phát huy “tiềm năng”
sẵn có, thể hiện được thành năng lực chính
sách trong hoạt động lập pháp sẽ góp phần
tăng chất lượng các nghiên cứu, đánh
giá, phản biện chính sách và phục vụ cho
các tham luận, chất vấn, phản biện trong
những phiên thảo luận ở ủy ban, phiên
họp toàn thể v.v. Trên thực tế, những hạn
Bầu cử là yếu tố rất quan trọng, ảnh
hưởng trực tiếp đến “đầu vào” chất lượng
đại biểu dân cử. Vì thế, tiếp cận giải pháp
nâng cao năng lực hoạch định chính sách
một cách toàn diện rất cần thiết quan tâm
đến vấn đề mở rộng, tăng cường tính cạnh
tranh công khai, minh bạch trong bầu cử
đại biểu Quốc hội. Cụ thể, tiến tới, cần bảo
18 Xem Điều 22 Hiến pháp năm 2013 quy định về tiêu chuẩn của đại biểu Quốc hội.
Số 11(435) - T6/2021
29
CHÍNH SÁCH
đảm ít nhất danh sách ứng cử viên sau cùng
phải nhiều gấp hai lần số lượng đại biểu dự
kiến được bầu19. Ví dụ, nếu số đại biểu dự
kiến là 500 người20 thì số ứng cử viên đưa
vào danh sách bầu cử sau cùng phải là 1000
người trở lên. Nên nghiên cứu đổi mới quy
trình giới thiệu người ứng cử sao cho cơ
quan tổ chức hiệp thương có điều kiện tốt
nhất để lựa chọn được những người thật sự
chất lượng “vừa hồng, vừa chuyên” để giới
thiệu ứng cử ĐBQH. Chẳng hạn: “Mỗi cơ
quan, tổ chức phải giới thiệu số người
ứng cử gấp đôi số người được phân bổ.
Không khống chế số dư là 02 ở mỗi đơn vị
bầu cử mà có thể nhiều hơn để tăng tính
cạnh tranh”21…
Để đánh giá một người có năng lực
hoạch định chính sách thì không nên đồng
nhất với yêu cầu là họ phải có trình độ
chuyên môn rất cao về một lĩnh vực. Nói
cách khác, năng lực chuyên môn không
đồng nhất với năng lực chính sách của
ĐBQH, chuyên môn rất giỏi về một lĩnh
vực nào đó cũng chưa phải điều kiện đủ để
có năng lực chính sách tốt. Do đó, không
phải đơn giản là cứ tìm những người giỏi
nhất rồi hiệp thương giới thiệu họ ra ứng
cử ĐBQH thì năng lực chính sách sẽ được
nâng cao và hoạt động của Quốc hội sẽ bảo
đảm hiệu quả cao22. Nếu một chuyên gia
giỏi trúng cử ĐBQH và trên cơ sở đó, họ
bộc lộ năng lực chính sách, thể hiện rất tốt,
hiệu quả cao trong hoạt động hoạch định
chính sách thì sẽ góp phần nâng cao hiệu
quả hoạt động chung của Quốc hội, và
chứng minh được lá phiếu của người dân
lựa chọn là đúng đắn.
Tăng cường tính cạnh tranh trong bầu
cử, tăng số lượng ứng viên trong danh
sách bầu cử cũng đồng thời bảo đảm tính
dân chủ, là sự “mở rộng” quyền lựa chọn,
quyền “làm chủ” của cử tri và nhân dân cả
nước. Không chỉ với những ứng cử viên
ứng cử lần đầu mà các ĐBQH “đương
nhiệm” muốn tái cử cũng phải thể hiện
được năng lực trong suốt quá trình hoạt
động, nếu không muốn “bị” đánh giá là
năng lực kém, không làm tốt chức năng đại
diện, và không đủ phiếu bầu nếu tái ứng cử
nhiệm kỳ tiếp theo.
Ngược lại, nếu năng lực yếu kém mà lại
trở thành ĐBQH, thì hoạt động đại biểu chắc
chắn sẽ kém hiệu quả, gây lãng phí nguồn
lực. Hoạch định chính sách quốc gia đòi hỏi
các chủ thể quan trọng như ĐBQH cần có
năng lực hoạch định chính sách, năng lực
lập pháp ở mức độ nhất định; cũng như cần
có đủ năng lực hiểu rõ và tiếp nhận được các
tri thức mới trong lĩnh vực chuyên ngành
của họ, đồng thời đáp ứng các tiêu chí kiến
thức, kỹ năng chung để từ đó làm tốt chức
năng đại diện - có năng lực đại diện.
- Bảo đảm sự hài hòa giữa các tiêu chuẩn
về năng lực chính sách, năng lực chuyên
môn của ĐBQH, sự linh hoạt trong cơ cấu
thành phần đại diện
19 Tổng số đại biểu Quốc hội khóa XIII được bầu là 500 trong tổng số 827 ứng cử viên. Quốc hội khóa XIV có
496 đại biểu được bầu trong tổng số 870 ứng cử viên.
20 Theo khoản 2 Điều 7 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân.
21
Trích theo bài viết tham luận “Đánh giá, bình luận về một số giải pháp nhằm nâng cao năng lực hoạch
định chính sách của đại biểu Quốc hội” của Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp Nguyễn Văn Pha, tại Hội thảo
khoa học “Điều kiện, giải pháp nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam”
do Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức, Hà Nội, 2021.
22 Điều này cũng không phủ nhận việc những người rất giỏi chuyên môn trong một lĩnh vực ra ứng cử, mà càng
nên khuyến khích, nhất là những chuyên gia về pháp luật, kinh tế… nếu trúng cử và tham gia các Ủy ban phù
hợp với lĩnh vực chuyên môn nghề nghiệp thì có tiền đề thuận lợi để phát huy sở trường, năng lực…
30
Số 11(435) - T6/2021
CHÍNH SÁCH
Chính vì thế, mặc dù không phải điều
kiện đủ, thì tiền đề năng lực hiểu, khả
năng nhận thức, hiểu được những kiến
thức nền tảng, cơ bản, hay một mặt bằng
chung về năng lực chuyên môn và năng
lực chính sách ngày càng được nâng cao
là yếu tố rất cần thiết. Bởi vì, làm chính
sách và làm luật không phải chỉ là sửa câu
chữ, viết ra những điều luật cụ thể, mà đòi
hỏi mỗi đại biểu cần hiểu tổng thể định
hướng, mục tiêu chính sách pháp luật,
hiểu được lý thuyết hay “triết lý” ẩn sau
mỗi điều luật đó.
trị gia và nhà hoạch định chính sách, chủ
thể rất quan trọng tham gia vào việc hoạch
định chính sách nói chung.
Vì vậy, với một cơ cấu được tăng cường
thêm các Ủy viên Trung ương Đảng được
tín nhiệm tham gia Quốc hội, thì diễn đàn
Quốc hội sẽ càng được nâng cao chất lượng,
tính thực quyền và vẫn bảo đảm được sự
lãnh đạo của Đảng. Do đó, cần khuyến
khích, tăng cường số lượng các Ủy viên
Trung ương Đảng tham gia ứng cử và trúng
cử với số lượng cao vào Quốc hội, ngoại
trừ những Ủy viên Trung ương được cơ cấu
tham gia thành viên Chính phủ (nhiều vị
trí là Bộ trưởng có thể không phải Ủy viên
Trung ương Đảng và cũng không nhất thiết
là ĐBQH), các cơ quan Tư pháp, Chủ tịch
UBND các tỉnh, thành phố24.
- Ưu tiên “chất lượng” hơn “số lượng”
ĐBQH được bầu mỗi nhiệm kỳ
Với tầm nhìn dài hạn về quy mô dân số
trung bình của Việt Nam trong khoảng 50
năm tới duy trì ở ngưỡng dưới 120 triệu
dân23, thì chỉ nên có dưới 400 ĐBQH, đại
đa số hoạt động chuyên nghiệp. Thay vì ưu
tiên số lượng, chúng ta nên ưu tiên vào chất
lượng hoạt động dân cử để tập trung nguồn
lực hỗ trợ nâng cao năng lực chính sách cho
ĐBQH, tăng tính “thực quyền”, tính hiệu
quả và chất lượng đại diện.
Với một số công việc có thể “hợp nhất”,
cải cách, rút gọn quy trình, thủ tục và thời
gian, nhất là trong kỷ nguyên công nghệ 4.0
thì một số chính sách của Đảng có thể đưa
ra thảo luận “mở rộng”, trực tiếp tại diễn
đàn Quốc hội, trong điều kiện bảo đảm đa
số Ủy viên Trung ương cũng là ĐBQH. Như
vậy, việc thể chế hóa chủ trương, đường lối
của Đảng cũng nhanh hơn, kịp thời đáp
ứng yêu cầu ban hành chính sách công giải
quyết các vấn đề bức xúc trong xã hội. Cần
phân định rõ công việc nào thì chỉ thảo luận
ở Hội nghị Trung ương (ví dụ công tác tổ
chức nhân sự) với những công việc nào có
thể “lồng ghép” và các Ủy viên Trung ương
thực hiện với “vai” ĐBQH, phù hợp với
chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội.
- Tăng số lượng Ủy viên trung ương
Đảng tham gia ứng cử ĐBQH
ĐBQH là những chính khách, nhà hoạch
định chính sách. Và trên thực tế nước ta,
các Ủy viên Trung ương có vai trò đặc biệt
quan trọng và chính họ tham gia trực tiếp
vào quy trình hoạch định chính sách của
Đảng, nguồn quan trọng hình thành chính
sách của Nhà nước. Dưới góc độ này thì rõ
ràng, các Ủy viên Trung ương là các chính
23 Tổng cục Thống kê (2020), Thông cáo báo chí Kết quả nghiên cứu chuyên sâu Tổng điều tra dân số và nhà
ở năm 2019. Theo phương án trung bình, dự kiến Việt Nam có 110,8 triệu người vào năm 2039 và đến năm 2069
có 116,9 triệu người.
24 Quốc hội khóa XIV có sự tham gia của gần 100 Ủy viên Trung ương Đảng, với tất cả các Ủy viên Bộ Chính
dang-ung-cu-dai-bieu-quoc-hoi-20210303105447715.htm; Có 101 Ủy viên Trung ương Đảng trong tổng số
868 ứng cử viên ĐBQH khóa XV, nguồn: https://vietnamnet.vn/vn/thoi-su/quoc-hoi/101-uy-vien-trung-uong-
ung-cu-dai-bieu-quoc-hoi-khoa-xv-731105.html.
Số 11(435) - T6/2021
31
CHÍNH SÁCH
Về lâu dài, theo tác giả, có thể đặt ra
yêu cầu bắt buộc trong công tác quy hoạch
cán bộ là làm rõ những vị trí Ủy viên Trung
ương nào phải là ĐBQH, hay nói cách
khác, phấn đấu trở thành ĐBQH, được cử
tri, nhân dân tín nhiệm trở thành người
đại diện của nhân dân là một tiêu chí bắt
buộc của Ủy viên Trung ương Đảng (trừ
một số vị trí “ngoại lệ” như đã nêu trên
để bảo đảm hạn chế/giảm thiểu khối hành
pháp, tư pháp tham gia Quốc hội). Hoặc
quy định cụ thể những vị trí chức danh là
Ủy viên Trung ương sẽ ra ứng cử ĐBQH,
và nếu không trúng cử ĐBQH thì nhân sự
Ủy viên Trung ương đó sẽ phải bố trí phân
công công việc khác. Tất cả Ủy viên Bộ
Chính trị đều tham gia ứng cử ĐBQH25. Bí
thư các tỉnh, thành phố nên tham gia ứng
cử ĐBQH26. Tất cả các thành viên Ủy ban
Thường vụ Quốc hội phải là Ủy viên trung
ương trở lên.
lực của các chuyên viên, đội ngũ “giúp
việc”, khuyến khích cơ chế thuê các chuyên
gia tư vấn trong và ngoài các cơ quan của
Quốc hội/Ủy ban thường vụ Quốc hội, như
là những giải pháp hỗ trợ cần thiết. Đối với
bộ máy văn phòng, các vụ, ban phục vụ
chuyên môn, cần tuyển dụng được chuyên
viên giỏi, thông qua cơ chế thi tuyển cạnh
tranh công khai, tránh hiện tượng tiêu cực
trong khâu tuyển dụng, không bảo đảm chất
lượng công việc.
- Công khai, minh bạch và cải thiện chế
độ tài chính dành cho ĐBQH
Cần tiếp tục cải thiện chế độ tài chính,
tính đúng, tính đủ các đầu việc cần được hỗ
trợ để ĐBQH có thể yên tâm và có điều kiện
thực hiện việc thuê chuyên gia hỗ trợ hay
đặt hàng nghiên cứu cung cấp thông tin khi
cần thiết, bên cạnh các thông tin chính sách,
thông tin lập pháp được cung cấp miễn phí
từ các cơ quan nghiên cứu như Viện Nghiên
cứu lập pháp hay Thư viện Quốc hội.
3.3. Nhóm giải pháp hỗ trợ
- Nâng cao năng lực của đội ngũ chuyên
viên, bộ máy giúp việc, khuyến khích cơ chế
thuê chuyên gia tư vấn cho ĐBQH
Các ĐBQH cần được hưởng một mức
lương tối thiểu (cơ bản) ngang bằng nhau,
sau đó mới tính đến các khoản phụ cấp
trách nhiệm theo từng vị trí đảm trách trong
cơ cấu tổ chức Quốc hội.
Để hỗ trợ ĐBQH phát huy tố chất, phẩm
chất, năng lực chính sách cần nâng cao năng
25 Quốc hội khóa XV có 17/18 Ủy viên Bộ Chính trị tham gia ứng cử đại biểu Quốc hội. Riêng trường hợp đồng
chí Nguyễn Văn Nên, Ủy viên Bộ Chính trị, Bí thư thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh không tham gia ứng
cử. Xem: Báo Tuổi trẻ (2021), Bí thư Thành ủy TP. HCM Nguyễn Văn Nên không ứng cử đại biểu Quốc hội,
20210316142651392.htm.
26 Một số ý kiến lo ngại các Ủy viên Trung ương đứng đầu các cơ quan ở địa phương bận giải quyết công việc địa
phương sẽ không có thời gian dành cho hoạt động Quốc hội. Tác giả cho rằng, Chủ tịch UBND các tỉnh/thành
phố trực thuộc Trung ương có thể không tham gia kiêm nhiệm đại biểu Quốc hội vì thường xuyên bận công tác
lãnh đạo, chỉ đạo điều hành trực tiếp bộ máy hành chính ở địa phương và có nguy cơ gây ra “xung đột lợi ích” như
đã nêu ở trên. Trong khi đó, các tỉnh/thành phố vẫn đang triển khai thực hiện mô hình Bí thư cấp ủy đồng thời là
Chủ tịch HĐND, theo Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII, “Một
số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu
quả”, và Chỉ thị số 35-CT/TW ngày 30/5/2019 về Đại hội đảng bộ các cấp tiến tới Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XIII của Đảng, nên nếu Bí thư tỉnh ủy là Ủy viên Trung ương và là đại biểu Quốc hội thì có nhiều thuận lợi
trong quá trình hoạch định chính sách của Đảng và chính sách của Quốc hội. Cùng với đó, nếu đặt trong tầm nhìn
dài hạn, Quốc hội tiến tới “hoạt động thường xuyên” thì nên tăng số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách
là Ủy viên Trung ương, hay nói cách khác là những Ủy viên Trung ương hoạt động Quốc hội “chuyên nghiệp”.
32
Số 11(435) - T6/2021
CHÍNH SÁCH
Cần công khai minh bạch các khoản thu
chi của đại biểu phục vụ cho các hoạt động
đại diện và thực hiện chức năng nhiệm
vụ27, nhằm tránh nguy cơ tham nhũng,
lãng phí, hoặc việc trở thành ĐBQH chỉ
để làm đẹp thêm danh sách chức vị công
tác, hay để hưởng “đặc quyền đặc lợi”,
mà không cần thể hiện năng lực, không
nhìn thấy sản phẩm, kết quả gì trong suốt
nhiệm kỳ.
trên bằng chứng về những vấn đề chính
sách, đề xuất giải pháp chính sách nhằm
hỗ trợ cho ĐBQH28; tổ chức các hội thảo
định kỳ có nội dung về chính sách kinh
tế - xã hội, hội thảo thường niên công bố
các nghiên cứu và danh mục đề xuất đề
tài nghiên cứu để các ĐBQH có thể chủ
động “đặt hàng” theo tính cấp thiết hoặc
phù hợp với tiến độ thời gian, lĩnh vực
cần quan tâm...
- Đổi mới phương pháp, đa dạng hóa
các khóa bồi dưỡng kiến thức, tập huấn kỹ
năng dành cho ĐBQH
- Nâng cao chất lượng cung cấp thông
tin, dịch vụ nghiên cứu hỗ trợ cho ĐBQH
Theo quy định của pháp luật hiện hành,
ĐBQH có quyền tự mình hoặc đề nghị
Văn phòng Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập
pháp: hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến
nghị về luật, pháp lệnh; hỗ trợ lập hồ sơ đề
nghị xây dựng luật, pháp lệnh; hỗ trợ soạn
thảo dự án, dự thảo do đại biểu trình. Để
làm tốt chức năng, vai trò luật định này,
ngoài cơ quan Văn phòng Quốc hội, thì
Viện Nghiên cứu lập pháp phải là nơi tập
hợp được đông đảo đội ngũ chuyên gia, cả
trong và ngoài cơ quan, trong nước và hợp
tác quốc tế, bao gồm nhiều lĩnh vực như
pháp luật, chính sách, kinh tế… một cách
tương xứng, để có đủ năng lực, sẵn sàng
đáp ứng khi có yêu cầu. Viện Nghiên cứu
lập pháp cần đa dạng sản phẩm nghiên
cứu, bám sát chương trình xây dựng luật
pháp lệnh; tăng cường cung cấp các sản
phẩm nghiên cứu dự báo chính sách, hoặc
các báo cáo phân tích, đánh giá chính
sách nhanh nhạy, kịp thời; tăng cường các
nghiên cứu định lượng, nghiên cứu dựa
Nếu như trước đây, phương pháp tiếp
cận nội dung quan tâm đến việc tiếp thu
các nội dung kiến thức chính sách công,
khoa học pháp lý theo yêu cầu là chủ đạo,
thì hiện nay cần cải cách, tiếp cận theo
định hướng năng lực chính sách, nghĩa là
đặt trọng tâm vào kết quả thực tiễn của
hoạt động lập pháp, hoạch định chính
sách để đánh giá năng lực nói chung, năng
lực hoạch định chính sách của ĐBQH nói
riêng, quan tâm nhiều đến phương thức,
hiệu quả vận dụng tri thức, kỹ năng thực
hành. Do đó, mục tiêu không chỉ dừng
lại ở việc cung cấp các nội dung về Nhà
nước, chính sách, pháp luật cần biết, mà
phải thể hiện được ở các kết quả đầu ra
của hoạt động đại biểu trong mỗi nhiệm
kỳ. Đó cũng chính là cách thức tiếp cận
đầu ra nhằm nâng cao năng lực hoạch
định chính sách, đó là: ĐBQH cần làm
những gì và làm được những gì; gắn lý
luận với thực tiễn, hoạch định chính sách
vì cuộc sống
27 Ở Mỹ, nghị sĩ không được: Sử dụng tiền trợ cấp để chi tiêu cá nhân hoặc trang trải cho các hoạt động tranh
cử (trừ khi được sự chấp thuận của Ủy ban đạo đức); sử dụng quỹ tài trợ để thanh toán chi phí cho hoạt động
đại biểu; sử dụng tài khoản không chính thức; tiếp nhận các nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân để thực hiện các
nhiệm vụ đại biểu... Xem: Ida A. Brudnick 2018, Congressional salaries and allowances: In brief, congression
research service.
28 Xem thêm: Nguyễn Anh Phương (2017), “Hệ thống thông tin lập pháp và những khuyến nghị đối với Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 9 (337), tr.46-54.
Số 11(435) - T6/2021
33
10 trang
11580
Free
Bạn đang xem tài liệu "Nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu quốc hội trong hoạt động lập pháp", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- nang_cao_nang_luc_hoach_dinh_chinh_sach_cua_dai_bieu_quoc_ho.pdf
