Kinh nghiệm quốc tế về quản lý rủi ro trong quản lý thuế và bài học cho Việt Nam
TÀI CHÍNH - Tháng 4/2020
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ RỦI RO
TRONG QUẢN LÝ THUẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
BÙI KHÁNH TOÀN
Thuế là nền tảng vững chắc của nguồn thu ngân sách nhà nước. Để nguồn thu được đảm bảo nhằm
phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội thì cơ quan thuế phải bảo vệ cơ sở thuế nhằm đảm bảo nguồn
thu luôn bền vững. Đồng thời cơ quan thuế cũng phải nỗ lực ngăn chặn và giảm thiểu hành vi
không tuân thủ của người nộp thuế. Để đạt được mục tiêu này, hầu hết các cơ quan thuế trên thế
giới đều áp dụng các mô hình quản lý rủi ro trong quản lý thuế. Bài viết phân tích kinh nghiệm của
một số quốc gia trong công tác quản lý rủi ro trong lĩnh vực thuế.. Trên cơ sở đó, tác giả rút ra bài
học kinh nghiệm đối với Việt Nam.
Từ khóa: Quản lý thuế, quản lý rủi ro, ngân sách nhà nước, tuân thủ
trong đánh giá hành vi tuân thủ của người nộp thuế
INTERNATIONAL EXPERIENCES IN TAX ADMINISTRATION
RISK MANAGEMENT AND LESSONS FOR VIETNAM
(NNT) và biện pháp xử lý của cơ quan thuế đối với
các hành vi tuân thủ khác nhau. Mô hình tuân thủ của
người nộp thuế (NNT) thể hiện tại Hình 1.
Bui Khanh Toan
Taxes are a solid foundation of state revenues. In
order for the revenue source to be guaranteed to
develop socio-economic infrastructure, the tax
office must protect the tax base to ensure that
the revenue source is always sustainable. At the
same time, tax authorities must make efforts to
prevent taxpayers' non-compliance with tax
laws. To achieve this goal, most tax authorities
around the world apply risk management
models in tax administration. This paper
analyzes the experience of some countries in
tax risk management. Based on that, the author
draws lessons learned for Vietnam.
Theo OECD, việc áp dụng quản lý rủi ro trong quản
lý thuế cần theo xu hướng chung của cơ quan thuế các
nước là xây dựng kế hoạch, chương trình quản lý rủi
ro tuân thủ toàn diện (TCP). Kế hoạch này sẽ giúp cơ
quan thuế đưa ra bức tranh tổng thể về mức độ tuân
thủ của NNT. TCP thực hiện đánh giá mức độ tuân thủ
của toàn bộ NNT trong từng khâu, từng chức năng,
từng phân đoạn NNT, trên cơ sở đó cơ quan thuế đưa
ra được các giải pháp phù hợp nhằm thúc đẩy sự tuân
thủ tự nguyện của NNT.
Các bước kiến nghị để cơ quan thuế xây dựng
chương trình quản lý rủi ro tuân thủ toàn diện
Keywords: Tax administration, risk management, state
budget, compliance
Bước 1: Đánh giá kết quả của kế hoạch trước: so
sánh các kết quả thực tế và kết quả mong muốn, đo
lường mức độ tuân thủ hiện tại, các chỉ số kết quả;
Bước 2: Tìm hiểu và phân tích bối cảnh: Bao gồm
phân tích sứ mệnh tầm nhìn của cơ quan thuế, những
ưu điểm, nhược điểm, xác lập khoảng cách thuế, các
rủi ro tuân thủ và xác định các giải pháp.
Ngày nhận bài: 18/3/2020
Ngày hoàn thiện biên tập: 6/4/2020
Ngày duyệt đăng: 13/4/2020
Các rủi ro tuân thủ và giải pháp cần được xác định
trong bối cảnh các mục tiêu rộng hơn của cơ quan thuế
như: các mục tiêu về chính sách, bối cảnh bên trong và
bên ngoài tác động đến NNT, điểm mạnh và điểm yếu
của cơ quan quản lý thuế.
Kinh nghiệm quản lý rủi ro trong quản lý thuế
Mô hình quản lý tuân thủ dựa trên rủi ro
và kế hoạch đánh giá rủi ro tuân thủ toàn diện
Theo hướng dẫn của Tổ chức Hợp tác và phát triển
kinh tế (OECD) về quản lý rủi ro tuân thủ, mô hình
quản lý rủi ro điển hình được nhiều nước sử dụng
Bước 3: Xác định rủi ro: Việc xác định rủi ro cần
phải được cơ quan thuế xây dựng đối với từng phân
đoạn NNT: theo quy mô, theo sắc thuế, theo các nghĩa
37
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI
vụ thuế cơ bản…
dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế. Thông qua các
Tại bước này, các rủi ro cần được xác định thông chương trình hỗ trợ NNT theo từng phân đoạn NNT
qua hệ thống phân tích rủi ro tự động căn cứ vào
thông tin được lấy từ cơ sở dữ liệu trong ngành Thuế
nhằm đảm bảo sự tuân thủ tự nguyện.
Cơ quan thuế Australia thực hiện quản lý rủi ro, bao
như: Tờ khai thuế, báo cáo tài chính, kết quả thanh gồm các bước: chia NNT thành nhiều phân đoạn có
tra, kiểm tra, và các thông tin trao đổi với cơ quan đặc thù đồng nhất; xác định rủi ro chính yếu cho từng
khác (hải quan, bảo hiểm xã hội và các cơ quan quản phân đoạn NNT; phân tích và xác định các nguyên
lý khác, ngân hàng, các tổ chức tài chính, từ cơ quan nhân chính dẫn đến việc không tuân thủ trong từng
thuế nước ngoài...
phân đoạn NNT đó; xây dựng chiến lược để giải quyết
Bước 4: Đánh giá và xếp thứ tự: Cơ quan thuế cần các nguyên nhân chính dẫn đến hành vi không tuân
xếp hạng rủi ro có hệ thống nhằm bảo đảm việc phân thủ; phân bổ nguồn lực; thực hiện; theo dõi, báo cáo
bổ nguồn lực. Để thực hiện được bước này, phải xây và đánh giá; và các bước này được lặp lại hàng năm.
dựng các bộ tiêu chí, bộ chỉ số đánh giá rủi ro để đánh
Cơ quan thuế Australia sử dụng 4 trụ cột xác định
giá và xếp thứ tự bằng cách gán điểm rủi ro cho từng tuân thủ gồm: (i) Đăng ký; (ii) Thời hạn tuân thủ; (iii)
tiêu chí đánh giá để cơ quan thuế có cái nhìn toàn diện Kê khai; (iv) Nộp thuế. Từ đó, xây dựng chiến lược để
để xác định chiến lược giải quyết.
giải quyết các rủi ro tuân thủ cho từng phân đoạn liên
Bước 5: Phân tích hành vi: Cần phải tìm hiểu nguyên quan đến từng trụ cột. Đối với phân đoạn NNT là DN
nhân sâu xa đằng sau những rủi ro. Tại sao nhóm đối nhỏ, vừa và phân đoạn NNT là DN lớn đều xác định
tượng đó không tuân thủ? Việc thực hiện bước này đòi theo 4 trụ cột tuân thủ, nhưng cách thức xác định rủi
hỏi phải thực hiện theo cách thức có hệ thống nhằm ro tại mỗi phân đoạn NNT là khác nhau.
xác định các động cơ và thái độ đằng sau các hành vi
không tuân thủ để từ đó cơ quan thuế đưa ra các chiến hoạch tuân thủ của ATO dựa trên 4 trụ cột này như sau:
lược/biện pháp quản lý phù hợp. - Đăng ký: Hành vi rủi ro: Không đăng ký thuế TNDN
Đối với phân đoạn NNT là DN nhỏ và vừa, kế
Bước 6: Quyết định chiến lược: Quyết định chiến và GTGT; Nguyên nhân: Thiếu hiểu biết về yêu cầu và quy
lược phải là chiến lược tổng thể, không nên đơn lẻ định của chính sách; Cách xử lý: ATO quy định hướng dẫn
và cần theo nguyên tắc sau đây: Cân bằng giữa các chính sách thật đơn giản cho các DN nhỏ.
giải pháp mang tính cưỡng chế thông qua thực hiện
- Thời hạn tuân thủ: Rủi ro: Chậm nộp hoặc không
thanh tra, kiểm tra thuế và một bên là đẩy mạnh việc nộp tờ khai thuế; Nguyên nhân: Thiếu thời gian làm hồ
cung cấp dịch vụ hỗ trợ NNT. Chiến lược cần có tầm sơ khai thuế hoặc đang cố tình tránh việc chuyển đổi
nhìn tổng thể về hệ thống thuế như thiết kế lại chính nghĩa vụ nợ; Cách xử lý: ATO tạo điều kiện bằng cách
sách, thay đổi thủ tục về thuế; mức phạt đối với hành quy định thực hiện nộp tờ khai dễ dàng cho NNT
vi vi phạm pháp luật thuế; đẩy mạnh cung cấp dịch
- Kê khai: Rủi ro: Về thuế TNDN, kê khai thấp thu
vụ hỗ trợ NNT; tăng cường năng lực quản lý của cơ thập hoặc kê khai quá mức chính sách giảm/ưu đãi
quan thuế...
Bước 7: Ghi lại quá trình: Tài liệu hoá để thành một
bức tranh tổng thể của một TCP toàn diện; Kết quả
thuế. Về thuế giá trị gia tăng: Kê khai thiếu doanh số
bán, kê khai quá mức ưu đãi thuế đầu vào hoặc yêu
cầu hoàn thuế giá trị gia tăng không chính xác; Nguyên
cuối cùng có được sẽ là một tài liệu hoàn chỉnh trong nhân: DN hiểu sai về nghĩa vụ, đang tìm cách né tránh
đó có mô tả rủi ro tuân thủ ở mức từ cao nhất đã được nghĩa vụ nộp thuế; Cách xử lý: ATO làm rõ với DN việc
xác định trong hệ thống thuế và nêu rõ cách thức cơ áp dụng luật đối với từng vấn đề cụ thể.
quan thuế ứng phó đối với các rủi ro đó.
HÌNH 1: MÔ HÌNH TUÂN THỦ CỦA NGƯỜI NỘP THUẾ
Bước 8: Giám sát, đánh giá: Cơ quan thuế tổng kết,
đánh giá dựa trên cơ cấu tổ chức đủ mạnh, nhằm giám
sát và đánh giá kế hoạch tuân thủ tổng thể.
Quản lý rủi ro trong quản lý thuế
tại một số quốc gia trên thế giới
Australia
Cơ quan thuế Australia (ATO) áp dụng chương
trình quản lý rủi ro tuân thủ tổng thể (TCP) để áp
Nguồn: Tác giả tổng hợp
38
TÀI CHÍNH - Tháng 4/2020
HÌNH 1: CÁC BƯỚC KIẾN NGHỊ ĐỂ XÂY DỰNG
CHƯƠNG TRÌNH QUẢN LÝ RỦI RO TUÂN THỦ TOÀN DIỆN
giám sát và các tiêu chuẩn kiểm tra.
Cơ quan thuế Thái Lan xây dựng nội dung về quản
lý tuân thủ theo chức năng và theo phân đoạn NNT
gồm: Rủi ro đăng ký; Rủi ro kê khai đúng hạn; Rủi ro
kê khai đúng chỉ tiêu và đúng số thuế phải nộp và Rủi
ro nộp thuế.
Cơ quan thuế Thái Lan sử dụng mô hình Tháp tuân
thủ để hướng dẫn công việc tuân thủ và sử dụng công
cụ, loại hình thanh tra phù hợp với mỗi mức độ rủi ro.
Cơ quan thuế Thái Lan thực hiện quản lý rủi ro theo lộ
trình trong từng giai đoạn. Từ năm 2001, đã triển khai
xây dựng trung tâm giám sát, thanh tra với nhiệm vụ
Nguồn: Tác giả tổng hợp
Nộp thuế: Rủi ro là chậm nộp hoặc không nộp thuế; phải thu thập được thông tin từ NNT, hỗ trợ, kết nối
Nguyên nhân: DN đang gặp vấn đề về dòng tiền hoặc NNT với cơ quan thuế; Phân công nhóm cán bộ thanh
tránh việc chuyển đổi nghĩa vụ nợ thuế; Cách xử lý: tra phụ trách nhóm NNT.
ATO vào cuộc sớm cùng NNT. Áp dụng sớm các biện
pháp thu nợ.
Đối với phân đoạn NNT là DN lớn, kế hoạch tuân
thủ của ATO dựa trên 4 trụ cột sau:
Năm 2006, xây dựng tiêu chí rủi ro một cách toàn
diện được sử dụng để kiểm tra, thanh tra tại trụ sở NNT.
Năm 2008, phân loại NNT theo các cấp độ rủi ro.
Qua việc phân loại tất cả NNT, cơ quan thuế thực hiện
- Đăng ký: Rủi ro, đối với phân đoạn DN lớn, rủi các biện pháp quản lý khác nhau với mỗi cấp độ rủi ro
ro thường là thấp, ngoại trừ các công ty nước ngoài như: NNT tốt được hưởng các chính sách ưu đãi hơn với
có thể thấy chưa hiểu đầy đủ hoặc thấy chưa rõ ràng các cấp độ còn lại (như hoàn thuế ưu tiên NNT tốt).
quy trình đăng ký thuế nên có sai sót; Nguyên nhân:
Yêu cầu đăng ký không rõ ràng và quy trình khó khăn;
Năm 2011-2012, hoàn thiện được kỹ năng quản lý
theo rủi ro và hình thành lên Trung tâm Quản lý rủi ro
Cách xử lý: ATO bổ sung thêm nội dung làm rõ hơn (RMC) để xây dựng các biện pháp quản lý, thanh tra,
quy trình đăng ký thuế.
kiểm tra theo rủi ro.
- Thời hạn tuân thủ: Rủi ro: chậm nộp; Nguyên
nhân: Thay đổi nhân sự công ty, có một số vấn đề tài
Năm 2013 – nay, xây dựng được khung cơ sở và
thực hiện thanh tra dựa trên rủi ro, xây dựng hệ thống
chính khác; Cách xử lý: cán bộ ATO vào cuộc sớm. Đây CNTT ứng dụng phân tích đánh giá rủi ro tổng thể.
cũng là dấu hiệu để thu hồi nợ tiềm năng.
Việc xây dựng hệ thống CNTT đồng bộ và ứng dụng
phân tích đánh giá rủi ro tổng thể là điều kiện quyết
định để triển khai áp dụng quản lý rủi ro thành công.
Về thu thập thông tin đánh giá rủi ro: Thông tin
- Kê khai: Rủi ro, trong kê khai, phân đoạn DN lớn
và mang tính chất quốc tế được ATO đánh giá rủi ro
cao từ hậu quả của việc họ không tuân thủ (đối với thuế
TNDN, GTGT và TTĐB); Nguyên nhân: việc không tuân phục vụ đánh giá rủi ro được tổng hợp trên cơ sở dữ
thủ của họ có thể là do cách hiểu, cách diễn giải khác liệu về NNT từ hệ thống hồ sơ về NNT đã kê khai và
trong việc áp dụng luật quy định cho một vấn đề phức nộp và nguồn thông tin từ các tổ chức khác, thu thập
tạp. Cách xử lý: ATO tăng cường tìm hiểu sâu về tình thông tin từ bên thứ ba.
hình tuân thủ và khung tuân thủ thuế của công ty.
Hiện nay cơ quan thuế Thái Lan xây dựng bộ tiêu
Nộp thuế: Rủi ro: ưu tiên quản lý các khoản nợ thuế chí đánh giá rủi ro của DN theo các sắc thuế gồm 145
lớn; Cách xử lý: ATO liên tục vào cuộc nhằm đảm bảo tiêu chí, từng tiêu chí đều có điểm số (từ 1 đến 5 điểm)
nợ thuế phải nộp đúng hạn, có cơ chế giám sát, cưỡng và được gán trọng số (theo hệ số 1,2,3...).
chế đảm bảo thu hồi nợ.
Nam Phi
Thái Lan
Cục Thu Nam Phi đã thành lập một đơn vị nghiên
cứu và phân tích để cung cấp thông tin tình báo chiến
Quản lý rủi ro tại cơ quan thuế Thái Lan được
thực hiện thống nhất từ Trung ương đến địa phương. thuật và chiến lược, từ đó hỗ trợ cho các chiến lược
Phòng giám sát và các tiêu chuẩn kiểm tra là một trong thực thi tuân thủ. Đơn vị này sẽ chuyển cho phòng
4 phòng thanh tra thuộc Tổng cục Thuế thực hiện chức thực thi tuân thủ hồ sơ phân tích rủi ro và phân tích
năng quản lý rủi ro tuân thủ NNT. Tại cơ quan thuế theo từng phân ngành kinh tế. Đơn vị này sẽ chịu trách
cấp dưới cũng có bộ phận quản lý rủi ro thuộc bộ phận nhiệm thực hiện các công việc sau: Phát triển phương
39
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI
pháp quản lý rủi ro chung cho toàn ngành; Cung cấp cán bộ làm công tác quản lý rủi ro.
hồ sơ phân tích rủi ro cấp quốc gia và phân tích rủi ro
Thứ tư, xây dựng và ban hành các bộ tiêu chí, chỉ
theo từng phân ngành kinh tế; Thiết lập các mối quan số đánh giá rủi ro: Cơ quan thuế cần phải xây dựng
hệ then chốt để đảm bảo thông tin được thu thập liên các bộ tiêu chí, chỉ số đánh giá rủi ro đầy đủ trên tất
tục; Xây dựng hồ sơ phân tích rủi ro chung về NNT để cả các khâu, nghiệp vụ quản lý thuế đối với từng phân
phục vụ thanh tra và kiểm tra; Phân tích môi trường
kinh doanh để chủ động xử lý các lĩnh vực có rủi ro
cao; và Hỗ trợ kỹ thuật cho các đoàn thanh tra.
đoạn NNT.
Thứ năm, hoàn thiện cơ sở dữ liệu về NNT: Nghiên
cứu mô hình thiết kế đối với kho cơ sở dữ liệu thuế
Đồng thời, để quản lý rủi ro hiệu quả, cơ quan thuế đáp ứng 3 yêu cầu chính. Phục vụ các nhu cầu khai
Nam Phi đã xây dựng hệ thống các quy trình. Quy thác theo các chức năng quản lý thuế. Phục vụ nhu cầu
trình lựa chọn hồ sơ, quy trình quản lý cơ sở dữ liệu, cung cấp, trao đổi, đối chiếu chéo thông tin với các tổ
chương trình phân tích rủi ro, quy trình lựa chọn hồ sơ chức, cơ quan theo quy định của pháp luật. Hỗ trợ sự
thanh tra, quy trình hoàn thuế, quy trình thanh tra đối tuân thủ của NNT.
với hồ sơ đề nghị hoàn thuế trên ngưỡng…Tất cả NNT
đều được lập hồ sơ phân tích rủi ro. Mặc dù mọi NNT
Thứ sáu, ứng dụng CNTT: Để đáp ứng hiệu quả áp
dụng quản lý rủi ro trong quản lý thuế một cách tổng
đều được chấm điểm, chỉ có những NNT có rủi ro cao thể, toàn diện tất cả các khâu, chức năng quản lý thuế
mới được Cơ quan thuế đặt mục tiêu xử lý.
đối với từng phân đoạn NNT sử dụng 4 trụ cột xác
định tuân thủ là: Đăng ký, thời hạn tuân thủ, kê khai,
nộp thuế.
Kinh nghiệm đối với công tác
quản lý thuế tại Việt Nam
Để đảm bảo các giải pháp trên có tính khả thi, cần
Qua nghiên cứu kinh nghiệm về áp dụng quản lý thực hiện các điều kiện sau: Tăng cường sự phối hợp
rủi ro trong quản lý thuế của một số nước, có thể rút ra giữa cơ quan thuế với các cơ quan nhà nước liên quan;
một số bài học cho Việt Nam như sau:
tăng cường trang bị cơ sở vật chất hiện đại đáp ứng yêu
Thứ nhất, cần xây dựng Chương trình TCP: Kế cầu phân tích; tăng cường sự hợp tác giữa NNT với cơ
hoạch TCP sẽ giúp cơ quan thuế xây dựng bức tranh quan thuế.
tổng thể về mức độ tuân thủ của từng phân đoạn NNT.
Việc đánh giá mức độ tuân thủ của từng phân đoạn
Tài liệu tham khảo:
NNT trong từng khâu, chức năng quản lý thuế, cơ 1. Thủ tướng Chính phủ (2011), Quyết định số 732/QĐ-TTg ngày 17/5/2011 về việc
quan thuế có các giải pháp thúc đẩy sự tuân thủ tự
phê duyệt Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020;
nguyện của NNT thông qua các chiến lược/biện pháp 2. Bộ Tài chính, Quyết định số 20710/QĐ-BTC ngày 20/12/2016 về việc cải cách
xử lý thích hợp như: tuyên truyền, giải thích, hỗ trợ
thực hiện, thanh tra, kiểm tra.
quản lý thuế giai đoạn 2016-2020;
3. Trung tâm Chính sách và quản lý thuế (2004), Sổ tay hướng dẫn của OECD về
quản lý và nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật thuế;
Thứ hai, về cơ sở pháp lý: cần xây dựng khung cơ sở
pháp lý đồng bộ, theo định hướng xây dựng TCP, tiếp 4. Cơ quan thuế Australia (2003), Báo cáo về chương trình tuân thủ;
tục hoàn thiện các quy định tại Luật Quản lý thuế và 5. Cơ quan thuế Nam Phi (2004), Phân tích về cách tiếp cận tuân thủ của cơ quan
các văn bản hướng dẫn chi tiết về việc thực hiện quản
thuế trên cơ sở lựa chọn hồ sơ và mức độ rủi ro;
lý rủi ro tuân thủ trong tất cả các khâu, chức năng quản 6. Trung tâm Chính sách và quản lý thuế (2009), Quản lý tuân thủ của chức năng
lý thuế, áp dụng đối với từng phân đoạn NNT.
quản lý doanh nghiệp – Kinh nghiệm và thông lệ của 8 nước thành viên OECD.
Thứ ba, về tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực: Tiếp
tục kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý rủi ro tại cấp
Tổng cục và các Cục Thuế. Tăng cường đào tạo, tập
huấn nhằm nâng cao năng lực và trình độ cho đội ngũ
Thông tin tác giả:
Bùi Khánh Toàn - Phó Cục trưởng Cục Thuế tỉnh Bình Định
Email: bktoan.g[email protected]
Tiền thuế là của dân,
do dân đóng góp
để phục vụ lợi ích của nhân dân
4 trang
12220
Free
Bạn đang xem tài liệu "Kinh nghiệm quốc tế về quản lý rủi ro trong quản lý thuế và bài học cho Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- kinh_nghiem_quoc_te_ve_quan_ly_rui_ro_trong_quan_ly_thue_va.pdf
