Cải cách chi tiêu công hướng tới ngân sách bền vững

Download

TÀI CHÍNH - Tháng 03/2019

CẢI CÁCH CHI TIÊU CÔNG

HƯỚNG TỚI NGÂN SÁCH BỀN VỮNG

PGS.,TS. VŨ SỸ CƯỜNG - Học viện Tài chính *

Nghiên cứu này tiến hành phân tích quy mô và cơ cấu chi ngân sách những năm gần đây và bàn về

các vấn đề đặt ra trong cải cách chi ngân sách nhà nước, những thách thức đối với chi tiêu công của

Việt Nam trong giai đoạn tới, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm cải cách chi tiêu công, hướng

tới ngân sách bền vững.

Từ khóa: Chi tiêu công, không gian tài khóa, chi ngân sách, ngân sách bền vững

1, số liệu tính toán không bao gồm chi trả nợ gốc và

chi chuyển nguồn. Theo Luật NSNN năm 2002 (áp

dụng đến hết năm ngân sách 2016) có một số khoản

chi thuộc NSNN nhưng chưa được đưa vào trong

cân đối. Vì vậy, nếu tính tổng chi NSNN, thì mức

chênh lệnh giữa thu và chi sẽ lớn hơn nhiều. Đây

cũng là lý do mức bội chi của Việt Nam được tính

toán khác biệt so các tổ chức quốc tế (Quỹ Tiền tệ

Quốc tế, Ngân hàng Phát triển châu Á).

Thực tế giai đoạn vừa qua cho thấy, áp lực về chi

lớn, khiến cho áp lực về thu tăng, như vậy mới có

thể đảm bảo tính ổn định của NSNN. Tốc độ tăng

chi cân đối NSNN trong 10 năm (2006 - 2015) trung

bình là 18,9% và chi thường xuyên là 19,5%, theo

đó, tốc độ tăng thu cân đối và thu thường xuyên

NSNN trung bình là 16,3%. So sánh giai đoạn gần

đây cho thấy, số liệu thấp hơn đáng kể khi chi cân

đối NSNN 3 năm 2016 - 2018 chỉ đạt là 106,4% và

chi thường xuyên là 107,8%. Đáng chú ý, trong giai

đoạn 2006 - 2015, tốc độ thu cân đối và thu thường

xuyên mặc dù tăng khá cao song luôn thấp hơn so

với chi cân đối và chi thường xuyên. Điều này sẽ

tác động nhất định đến tính bền vững của NSNN

về dài hạn.

REFORM IN PUBLIC EXPENDITURE TOWARDS

SUSTAINABLE STATE BUDGET

Vu Sy Cuong - Academy of Finance

Public spending reform is an urgent task

when fiscal space of Vietnam has become

limited. This paper analyzes the scale and

structure of recent budget expenditures and

discusses the issues set out for the budget

reform as well as the challenges for public

spending of Vietnam in the coming years. The

author also aꢀempts to recommends solutions

to state budget reform considering the issues

of sustainable state budget.

Keywords: Public expenditure, ﬁscal space, budget

spending, sustainable state budget

Ngày nhận bài: 14/1/2019

Ngày hoàn thiện biên tập: 11/2/2019

Ngày duyệt đăng: 8/3/2019

Cơ cấu chi ngân sách nhà nước của Việt Nam

Quy mô chi tiêu ngân sách

Trước tình hình đó, Chính phủ đã có nhiều

giải pháp để ứng phó cũng như thúc đẩy tăng thu

Chính sách tài khóa có vai trò quan trọng trong NSNN. Những nỗ lực cải cách chính sách tài khóa

ổn định và tăng trưởng kinh tế nhưng tồn tại những của Chính phủ trong 3 năm gần đây góp phần làm

mâu thuẫn giữa nhu cầu chi tiêu và nguồn lực ngân giảm tốc độ tăng chi NSNN, cho phép tốc độ tăng

sách. Trong khi, khả năng thu ngân sách nhà nước thu thường xuyên trung bình cao hơn so với tốc độ

(NSNN) luôn bị ràng buộc bởi nhiều yếu tố khác tăng chi thường xuyên NSNN.

nhau và rất khó để điều chỉnh tăng, thì việc đảm bảo

cân đối NSNN đang trở thành một thách thức lớn phủ vượt qua một ngưỡng nào đó thì sẽ trở nên kém

đối với Chính phủ Việt Nam. hiệu quả, vì khi đó nguồn lực của nền kinh tế sẽ

Theo lý thuyết kinh tế vĩ mô, khi chi tiêu Chính

Quy mô thu, chi cân đối NSNN so với GDP ở không được phân bổ đồng đều và lợi ích biên của

Việt Nam (2005-2019) được biểu hiện cụ thể tại hình chi tiêu công có xu hướng giảm dần. Nghiên cứu

*Email: vscuong@gmail.com

CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, ĐẢM BẢO AN NINH TÀI CHÍNH QUỐC GIA

nhiều so với tỷ lệ 17-18% mỗi năm (giai đoạn 2007-

HÌNH 1: TỐC ĐỘ TĂNG THU VÀ CHI CÂN ĐỐI

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2007-2019 (%)

2011) và thấp hơn nhiều so với tốc độ tăng cho chi

thường xuyên (đạt trung bình 14% giai đoạn 2012-

2016). Tái cơ cấu đầu tư công thông qua việc giảm

dần tỷ lệ đầu tư từ NSNN trong tổng đầu tư toàn xã

hội là cần thiết song giảm mạnh và đột ngột khoản

đầu tư trên chưa hẳn đã tốt, bởi vì còn thiếu nguồn

lực để thay thế, hơn nữa vấn đề còn vướng mắc

của Việt Nam hiện nay là cải thiện chất lượng và

hiệu quả đầu tư nói chung, trong đó có đầu tư của

NSNN.

Theo đánh giá của giới chuyên gia, mặc dù, chi

đầu tư công của Việt Nam đã giảm xuống nhưng

chưa phải là quá thấp so với các quốc gia trong khu

Nguồn: Tính toán từ số liệu Bộ Tài chính(nhiều năm), năm 2017 là ước

thục hiện lần 2, 2018 là ước thực hiện lần 1, 2019 là số dự toán

của Tanzi và Schknecht (1997) cho thấy, quy mô chi vực. Hiện nay, tỷ lệ chi đầu tư của Chính phủ trên

tiêu công ở các nước đang phát triển nếu vượt quá GDP của Việt Nam là 9%. Luật NSNN năm 2015 đã

30% GDP thì tác động của nó với phát triển kinh bổ sung các khoản chi đầu tư từ nguồn phát hành

tế và hiệu quả cung cấp hàng hóa công giảm, ảnh trái phiếu vào trong ngân sách. Trong bối cảnh một

hưởng tiêu cực đến tốc độ tăng trưởng kinh tế. So quốc gia đang phát triển, nhu cầu đầu tư cơ sở hạ

với các nước trên thế giới, Việt Nam đang chi tiêu từ tầng còn rất lớn, việc giảm mạnh chi đầu tư công,

NSNN cao hơn trung bình các nước đang phát triển khi chưa có nguồn lực khác thay thế sẽ gây ra những

có cùng trình độ (Hình 2).

tác động tiêu cực trong dài hạn.

Trong cơ cấu chi thường xuyên, thực tế cho thấy,

chi cho giáo dục và đào tạo, y tế đang tăng nhanh.

Cơ cấu chi ngân sách nhà nước

Xét về mặt cơ cấu, sau giai đoạn tăng mạnh, chi Tổng chi cho lương của Việt Nam trong ngân sách

đầu tư từ NSNN đang có xu hướng giảm đần. Tỷ tương đối cao so với các quốc gia khác trong khu

trọng chi đầu tư (gồm tất cả các nguồn) trong tổng vực, tương đương với các quốc gia thu nhập trung

chi tiêu công đạt mức cao nhất là 42% năm 2009, bình. Tuy nhiên, với xu hướng tăng như hiện nay,

đến năm 2012 đã giảm xuống còn 32,4% và chỉ đạt tỷ lệ chi lương của Việt Nam có thể vượt mức bình

hơn 20% vào năm 2016. Nguyên nhân khiến tổng quân của các quốc gia thu nhập trung bình. Tỷ lệ chi

chi đầu tư công giảm là do công trình xây dựng mới lương của Chính phủ trên GDP có thể lên đến 11,1%

giảm. Từ năm 2009 - 2012, số lượng công trình xây vào năm 2020, cao hơn so với tỷ lệ hiện nay của các

dựng mới giảm khoảng 8,1% mỗi năm. Trong chi quốc gia thu nhập cao.

đầu tư, phần chi mua sắm tài sản tăng 24,6% mỗi

năm (nhưng với xuất phát điểm rất thấp).

Cơ cấu chi quản lý hành chính có xu hướng giảm

nhẹ trong hai năm 2017-2018, đây là tín hiệu tích

Hình 1 cho thấy, khoản chi lớn nhất trong tổng cực. Điều này cho thấy, nỗ lực của Chính phủ Việt

chi NSNN là chi thường xuyên, chi cho bộ máy Nam trong cắt giảm, tiết kiệm chi tiêu hành chính

nhà nước. Những năm từ 2005-2015, với mức tăng bước đầu đã đạt những kết quả tích cực.

lên không ngừng của GDP, thu nhập của dân cư

cũng tăng theo và do vậy khu vực hành chính,

sự nghiệp liên tục mở rộng phạm vi hoạt động

và cung cấp các dịch vụ công cộng, điều đó đồng

nghĩa với việc chi tiêu công sẽ tăng lên. Trong khi

cấu chi NSNN chỉ bắt đầu thay đổi, dịch chuyển

theo hướng giảm đi của chi thường xuyên từ năm

2017 và trong dự toán NSNN năm 2018. Theo đó,

cơ cấu chi thường xuyên giảm xuống còn khoảng

70% tổng chi cân đối NSNN.

Xem xét các khoản chi cơ bản cho thấy, xu hướng

HÌNH 2: QUY MÔ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC SO SÁNH VỚI

CÁC QUỐC GIA ĐANG PHÁT TRIỂN

Có thể thấy rằng, từ khi áp dụng Luật Đầu tư

công mới, tỷ lệ chi cho đầu tư phát triển từ NSNN

đang giảm dần. Tốc độ tăng chi tiêu cho đầu tư phát

triển giai đoạn 2012-2017 chỉ đạt 6% năm, thấp hơn

Nguồn: IMF (2018, số liệu 2017-2018 là dự báo của IMF)

TÀI CHÍNH - Tháng 03/2019

HÌNH 3: QUY MÔ THU CHI VÀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

(% GDP)

phủ của Việt Nam cao hơn khá nhiều so với quy mô

trung bình của các nước đang phát triển; quy mô so

với GDP hầu như không thay đổi cho dự báo đến

năm 2023. Điều này sẽ tạo áp lực không nhỏ về khả

năng trả nợ và không gian cho chính sách tài khóa.

Thứ ba, thách thức của việc thay đổi hiệu suất

của chi thường xuyên trong tổng chi NSNN. Mặc

dù quỹ lương cũng như tổng biên chế nhà nước của

Việt Nam chưa phải là quá cao so với bình quân

của các nước có thu nhập trung bình trên thế giới,

nhưng nếu tiếp diễn tốc độ tăng như trên sẽ gây áp

lực về tài chính công. Trong khi, vấn đề cải thiện

hiệu quả hoạt động của người lao động trong khu

Nguồn: Báo cáo công khai ngân sách các năm, Bộ Tài chính

chung là các khoản chi có tỷ lệ cao trong NSNN có vực nhà nước lại chưa được quan tâm đầy đủ.

tốc độ tăng cao hàng năm và những khoản chi có tỷ Thứ tư, trong thời gian tới, Việt Nam vẫn cần

lệ thấp thì lại tăng thấp. Hệ quả là tỷ lệ các khoản đầu tư cho cơ sở hạ tầng và phát triển nguồn nhân

chi này trong NSNN giảm dần. Có thể minh họa lực. Thực tế này đòi hỏi Chính phủ phải tính toán

trường hợp chi cho khoa học công nghệ - lĩnh vực và phải duy trì mức độ đầu tư hợp lý, nâng cao

cần ưu tiên, tỷ lệ trong chi tiêu công giảm từ 1,1% hiệu suất chi tiêu, sử dụng có hiệu quả các tài sản

năm 2005 xuống còn trung bình 0,8% giai đoạn 5 công, cũng như có chính sách ưu tiên phát triển

năm gần đây. Điều này cho thấy, khoa học công nguồn nhân lực chất lượng cao và nâng cao năng

nghệ vẫn chưa nhận được sự quan tâm đúng mức lực đổi mới, sáng tạo. Như vây, nâng cao hiệu quả

như chiến lược phát triển.

và hiệu suất đầu tư công là thách thức không nhỏ

Một trong những khoản chi đóng vai trò ngày trong giai đoạn tới, ngay cả khi Việt Nam đã có

càng lớn trong tổng chi NSNN là chi trả nợ (gồm quyết tâm đổi mới mô hình tăng trưởng.

cả lãi và gốc). Với nhiều khoản vay từ những năm

1990 đến nay đã bắt đầu tới hạn trả nợ, do vậy,

Kết luận và gợi ý về cải cách chi tiêu công

hàng năm số nợ phải trả chiếm tỷ trọng khoảng

10-12% tổng chi NSNN.

Chính sách tài khóa đóng vai trò quan trọng

trong ổn định và tăng trưởng kinh tế. Đã đến lúc

Việt Nam cần có sự đổi mới mạnh mẽ, toàn diện,

nhằm hướng tới xây dựng một cơ cấu ngân sách bền

Vấn đề đặt ra đối với chi tiêu công ở Việt Nam

Mặc dù cơ cấu chi NSNN đã đạt được kết quả vững, hiệu quả. Một số chính sách cần chú trọng

bước đầu nhưng thực tế trong trung và dài hạn còn trong thời gian tới như sau:

gặp khá nhiều khó khăn, thách thức. Cụ thể:

Một là, cần giảm dần và chấm dứt xu hướng

Thứ nhất, bội chi ngân sách cao và liên tục. Bất giảm chi đầu tư, đặc biệt ở cấp trung ương, cải

chấp quy mô thu NSNN được duy trì ở mức rất thiện về lập ngân sách đầu tư bằng cách quan tâm

cao, với quy mô chi tiêu ngân sách tăng cao liên nhiều hơn đến các nhu cầu chi duy tu bảo dưỡng

tục như hiện nay, Việt Nam đang phải đối diện với liên quan đến đầu tư, qua đó, hỗ trợ, thúc đẩy

tình trạng mất cân bằng ngân sách. Thống kê của Bộ tăng trưởng kinh tế. Việc kiểm soát và giảm mức

Tài chính cho thấy, trong nhiều năm qua, Việt Nam chi đầu tư tràn lan không hiệu quả là đúng nhưng

luôn rơi vào tình trạng thâm hụt NSNN. Cụ thể, nếu xu hướng giảm vẫn tiếp diễn trong thời gian

thâm hụt ngân sách (không bao gồm chi trả nợ gốc) dài, khối lượng tài sản công sẽ không đủ để hỗ trợ

trong giai đoạn 2004 - 2006 là khoảng 1% nhưng và đáp ứng cho việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

đến giai đoạn 3 năm gần đây (2016 - 2018) đã tăng

Hai là, rà soát lại các mục tiêu chi tiêu công theo

lên gần 3% GDP. Thâm hụt ngân sách tổng thể (bao khuôn khổ chính sách nhất quán hơn nhằm tạo

gồm cả chi trả nợ gốc) từ 2001 đến nay luôn tiệm cận điều kiện để Việt Nam gắn kết tốt giữa chi tiêu và

ngưỡng 5% GDP (năm 2015 còn lên đến 6,2% GDP). mục tiêu. Xét về chiến lược phát triển kinh tế và

Thứ hai, dù nợ công nằm trong ngưỡng cho phép những hạn chế về nguồn lực tài chính và ngân sách

nhưng luôn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Dư địa ngân sách nói chung, giả sử nếu tăng chi đầu tư về của cải

đang ngày càng trở nên mỏng hơn, khiến cho nợ vật chất và đầu tư về vốn con người theo dự kiến

công có thể mất bền vững ngay khi có những cú sốc ở tất cả các ngành ưu tiên sẽ khó khả thi. Vì vậy,

nhẹ. Số liệu của IMF (2018) cho thấy, mức nợ Chính cần xem xét điều chỉnh một số mục tiêu về phát

CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, ĐẢM BẢO AN NINH TÀI CHÍNH QUỐC GIA

HÌNH 4: CƠ CẤU THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC (%)

triển hạ tầng, phù hợp hơn với khả năng huy động

nguồn lực hiện nay.

Ba là, chi tiêu cho các chương trình mục tiêu quốc

gia cần gắn với mục tiêu ưu tiên. Trong thực tế, cách

thức phân bổ vốn hỗ trợ từ chương trình mục tiêu

giai đoạn vừa qua chưa đảm bảo khả năng tiên liệu,

điều đó đang tạo ra những thách thức cho công tác

lập kế hoạch, lập ngân sách và chấp hành chi tiêu

của chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện. Nhận thức

được những tồn tại trên, thời gian qua Chính phủ

đã nỗ lực hợp nhất các chương trình mục tiêu quốc

gia, nhằm tập trung cụ thể hơn cho những mục tiêu

ưu tiên, phần nào đã nâng cao khả năng tiên liệu.

Nguồn: Báo cáo công khai ngân sách các năm, Bộ Tài chính

Nhiệm vụ tiếp theo của Chính phủ là phải thiết kế chặt chẽ, góp phần giảm tình trạng đầu tư dàn

lại các phương thức phân bổ để tập trung trực tiếp trải với quá nhiều dự án, đồng thời, nâng cao hiệu

hơn vào kết quả thực hiện thay vì các chỉ số phức quả đầu tư.

tạp dựa trên đầu vào.

Sáu là, gắn kết chi đầu tư và chi thường xuyên.

Trong thời gian tới, cần duy trì và nâng cao hiệu

suất sử dụng tài sản thông qua việc từng bước tăng

chi khai thác và duy tu bảo dưỡng qua kế hoạch tài

chính - ngân sách và kế hoạch đầu tư trung hạn;

Cần tăng cường cơ chế phối hợp giữa 2 cơ quan

kế hoạch và tài chính, nhằm đảm bảo nhu cầu chi

khai thác và duy tu bảo dưỡng được tính toán đầy

đủ ngay từ khi lập dự toán cho các dự án đầu tư

mới và được lồng ghép đầy đủ vào ngân sách các

năm sau đó.

Trong nhiều năm qua, Việt Nam luôn rơi vào tình

trạng thâm hụt NSNN. Cụ thể, thâm hụt ngân sách

(không bao gồm chi trả nợ gốc) trong giai đoạn

2004 - 2006 là khoảng 1% nhưng đến giai đoạn

3 năm gần đây (2016 - 2018) đã tăng lên gần 3%

GDP. Thâm hụt ngân sách tổng thể (bao gồm cả chi

trả nợ gốc) từ 2001 đến nay luôn tiệm cận ngưỡng

5% GDP (năm 2015 còn lên đến 6,2% GDP).

Bốn là, hướng đến cơ cấu chi ngân sách bền

Bảy là, hoàn thiện cơ sở dữ liệu về dự án đầu tư

vững, hiệu quả Chính phủ cần giảm tỷ lệ chi và hệ thống theo dõi tập trung nhằm cải thiện chất

thường xuyên bằng cách giảm tốc độ tăng biên chế lượng báo cáo đầu tư công, góp phần đưa ra những

và quỹ lương cho cán bộ, công chức, viên chức, quyết định kịp thời để thực hiện các dự án hiệu

phát triển một bộ máy hành chính linh hoạt và quả. Trước mắt, cần thu thập thông tin và kiểm

có khả năng đáp ứng cao hơn. Trong trung hạn, soát cam kết chi trung hạn và tình hình thực hiện

cần có giải pháp gắn kết chi lương và phụ cấp của dự án qua Hệ thống thông tin quản lý ngân sách

Chính phủ với hiệu quả công việc của người lao và kho bạc và Hệ thống thông tin dữ liệu dự án

động, nhằm hỗ trợ việc hiện thực hoá các mục tiêu đầu tư công đối với tất cả các đơn vị sử dụng vốn

về chuyển đổi thể chế. Thực hiện Đề án cải cách đầu tư công.

tiền lương của Việt Nam dựa trên vị trí việc làm

Tám là, tăng cường tính minh bạch và trách

như đã đề cập trong “Luật Cán bộ, công chức” năm nhiệm giải trình về tài chính ở các đơn vị sử dụng

2008 và “Luật Viên chức” năm 2010.

ngân sách, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa.

Năm là, xem xét lại mức độ phân cấp chi đầu

tư cho địa phương gắn với hiệu quả tổng thể kinh

Tài liệu tham khảo:

tế - xã hội, hạn chế rủi ro đầu tư dàn trải, tạo ra cơ 1. Bộ Tài chính, Báo cáo quyết toán NSNN (nhiều năm);

chế khuyến khích, nhằm thúc đẩy sự kết nối giữa 2. Hoàng Trần Hậu và Vũ Sỹ Cường (2011), Liệu thâm hụt ngân sách và nợ

các dự án hạ tầng lớn, bao gồm cả các dự án hạ

tầng địa phương; Phân cấp đầu tư cần gắn liền với

công có gây lạm phát: Tổng hợp các mô hình lý thuyết và phân tích thực

nghiệm - Hội thảo quốc tế, Học viện Ngân hàng tháng 11/2011;

trách nhiệm giải trình và năng lực quản lý của địa 3. Vũ Sỹ Cường (2017), Huy động nguồn thu NSNN ở Việt Nam theo hướng bền

phương; Cải thiện cơ chế lựa chọn và sắp xếp thứ vững, Diễn đàn Tài chính quốc gia, tháng 9/2017;

tự ưu tiên dự án đầu tư công trên cơ sở áp dụng 4. World Bank (2017), Đánh giá chi tiêu công của Việt Nam, Báo cáo

phương pháp thẩm định dự án dựa trên hiệu quả nghiên cứu;

kinh tế - xã hội theo thông lệ quốc tế; Nâng cao 5. IMF (Quỹ tiền tệ quốc tế) (2018), Fiscal Monitor – Capitalizing on Good

hiệu quả lựa chọn và áp dụng các cơ chế lựa chọn

Times, Washington DC, tháng 10/2017.

4 trang Thùy Anh 14020 Free

Download

Bạn đang xem tài liệu "Cải cách chi tiêu công hướng tới ngân sách bền vững", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên

File đính kèm:

cai_cach_chi_tieu_cong_huong_toi_ngan_sach_ben_vung.pdf