Vận động hành lang: Nhìn từ chính sách pháp luật
VẬN ĐỘNG HÀNH LANG: NHÌN TỪ CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT
VÕ KHÁNH VINH*
Vận động hành lang là một chủ đề được nhiều ngành khoa học quan tâm nghiên cứu, trong đó
có luật học. Luật học quan tâm đến vận động hành lang cũng ở các phương diện hay cấp độ khác
nhau: Phương diện chính sách pháp luật, phương diện pháp luật thực chứng, phương diện so sánh
pháp luật, phương diện xã hội học pháp luật; cấp độ lý luận, cấp độ thực tiễn và các phương diện,
cấp độ khác. Bài viết này bước đầu tìm hiểu vận động hành lang từ phương diện chính sách pháp
luật cả ở cấp độ lý luận lẫn cấp độ thực tiễn, cụ thể là bước đầu tìm hiểu những vấn đề cơ bản,
quan trọng về mối quan hệ giữa các nhóm lợi ích có tổ chức, vận động hành lang và cơ chế tác
động của chúng đến sự hình thành chính sách pháp luật của Nhà nước, những vấn đề cơ bản của
chính sách pháp luật về vận động hành lang, tức là luận giải vận động hành lang là một vấn đề
của chính sách pháp luật, mục tiêu, quan điểm, nội dung của chính sách pháp luật về vận động
hành lang, các phương tiện, hình thức thực hiện chính sách pháp luật về vận động hành lang.
Từ khoá: Nhóm lợi ích có tổ chức; vận động hành lang; cơ chế tác động của vận động hành lang
đến chính sách, pháp luật; chính sách pháp luật về vận động hành lang.
Ngày nhận bài: 24/8/2021; Biên tập xong: 25/8/2021; Duyệt đăng: 25/8/2021
Lobbyinghasbeenaheatedtopicstudiedbymanyscientificsectors,includingjurisprudence.
It has been interested in lobbying in different aspects or levels: Legal policy, legal positivism,
legal comparison, legal sociology aspects; theoretical and practical levels as well as the others.
The article initially explores lobbying from legal policy aspect both in theoretical and practical
level like the foundamental and vital issues of the relationship between organized interest
groups; lobbying and impacts of their mechanism on the formation of the State’s legal policies;
the basic issues of legal policy on lobbying which means the interpretation of lobbying is a
maꢀer of legal policy, objectives, viewpoints, and content of legal policy on lobbying, methods
and forms of implementing legal policies on lobbying.
Keywords: Organized interest groups, lobbying, impact mechanisms of lobbying on
policies and laws, legal polices on lobbying.
1. Sự tác động lẫn nhau của các nhóm của các nhóm lợi ích có tổ chức và của các
nhóm gây áp lực trong quá trình hình thành
các chính sách, pháp luật của Nhà nước. Từ
đó đến nay, sự quan tâm đến vấn đề này
ngày càng được gia tăng một cách đáng kể.
Thực chất của vấn đề là ở chỗ nhờ các nhóm
đó mà xã hội có được khả năng đại diện một
cách đầy đủ nhất các lợi ích của mình trong
hoạt động của Nhà nước đương đại.
Các nhóm lợi ích có tổ chức là gì? Kinh
nghiệm thế giới chỉ rõ rằng, một Nhà nước,
ngay cả Nhà nước đó anh minh đến mấy
thì tự mình cũng không thể cân nhắc được
một cách đầy đủ nhất các nhu cầu, lợi ích đa
dạng của các giai cấp, các tầng lớp, các giai
tầng, các nhóm xã hội khác nhau cấu thành
nên xã hội cụ thể đó. “Các nhóm lợi ích có tổ
chức” thường hỗ trợ cho Nhà nước cân nhắc
lợi ích có tổ chức và sự hình thành chính
sách của Nhà nước
Thực hiện quyền lực nhà nước là một
quá trình rất phức tạp. Quá trình đó không
chỉ bao gồm hoạt động của các cơ quan nhà
nước, mà còn bao gồm hoạt động của các
cơ cấu khác nhau ở bên cạnh Nhà nước –
các yếu tố của kinh tế thị trường, các yếu tố
của xã hội công dân, theo cách gọi của Các
Mác (Karl Marx). Trong số các yếu tố đó,
“các nhóm lợi ích có tổ chức” và “các nhóm
gây áp lực” do họ thành lập ra có vai trò, ý
nghĩa lớn nhất; do vậy, sự hình thành, sự
vận động của chúng là cơ sở làm xuất hiện
hiện tượng cần phải được quản lý có tên gọi
là sự vận động hành lang (chủ nghĩa vận
động hành lang).
Từ giữa thế kỷ XIX, các nhà chính trị và
xã hội học đã bắt đầu quan tâm đến vai trò
* Giáo sư, Tiến sĩ, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội
Việt Nam
Số 04 - 2021
Khoa học Kiểm sát
3
VẬN ĐỘNG HÀNH LANG: NHÌN TỪ CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT
đầy đủ và đúng đắn các nhu cầu, lợi ích đó. ra bằng cách sử dụng các cơ chế của các cơ
Trong một đất nước cụ thể, các nhóm đó có quan nhà nước.
số lượng từ vài chục cho đến vài nghìn.
Trong số các nhóm lợi ích có tổ chức, các
Sự đa dạng các nhu cầu, lợi ích là bộ phận Đảng chính trị nổi lên nhờ có hoạt động tích
cấu thành không thể thiếu được của dân cực của mình. Mục tiêu cơ bản của các Đảng
chủ. Trong xã hội có một số nhóm lợi ích tự chính trị là đấu tranh giành lấy quyền lực ở
tất cả mọi cấp độ của cơ cấu nhà nước, trong
khi các nhóm lợi ích có tổ chức khác phần
lớn không đặt ra nhiệm vụ như vậy. Thông
thường, các nhóm lợi ích có tổ chức hoạt
động vì các lợi ích tập thể của mình, mà trước
hết vì các lợi ích kinh tế. Cho dù đôi khi các
nhóm lợi ích có tổ chức cũng khẳng định ủng
hộ dưới nhiều hình thức khác nhau những
người ứng cử này hay những người ứng cử
khác trong các cuộc bầu cử, nhưng các nhóm
như vậy làm việc đó một cách không công
khai mà dưới hình thức được che đậy nào
đó. Các nhóm lợi ích như vậy tiến hành hoạt
động của mình cùng với và song hành với
các đảng chính trị, tập trung vào những lĩnh
vực xã hội mà các đảng chính trị hoặc ít hoặc
không quan tâm. Trong sách báo, các nhóm
lợi ích có tổ chức nhiều khi còn được gọi là
“các nhóm quan tâm”.
Các nhóm lợi ích có tổ chức có những chức
năng cơ bản như thế nào? Một số tác giả cho
rằng, các nhóm lợi ích có tổ chức có ảnh
hưởng tiêu cực đến chính sách, pháp luật
của Nhà nước. Ngược lại, các tác giả khác
quan niệm rằng, các nhóm đó là một bộ phận
có lợi và tất yếu của hệ thống dân chủ. Trong
hiện thực, chúng tôi cho rằng, các nhóm lợi
ích có tổ chức thực hiện ít nhất bốn chức
năng tích cực sau:
mình không thể hoặc là rất khó được tổ chức,
thiết lập (ví dụ, nhóm lợi ích của trẻ em, của
những người mắc bệnh hiểm nghèo). Một
số nhóm lợi ích khác thì chỉ mới được hình
thành hoặc bắt đầu giải thể. Chỉ có các nhóm
lợi ích đã có tổ chức mới có tác động hiệu quả
đến sự hình thành chính sách, pháp luật của
Nhà nước. Việc làm sáng tỏ và cân nhắc các
đặc điểm hoạt động của các nhóm lợi ích có
tổ chức tạo thành một yếu tố rất quan trọng
của quản lý dân sự, cũng như của quản lý
nhà nước, trong đó có công vụ.
Các nhóm lợi ích có tổ chức là các cộng
đồng xã hội (các liên minh xã hội) được thiết
lập nên để làm thoả mãn một cách tích cực
các lợi ích riêng của mình với sự hỗ trợ của
sự tác động có định hướng mục đích đến các
cơ quan nhà nước hoặc đến những người
có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan
đó. Theo cấu thành của mình, các nhóm lợi
ích có tổ chức thường có số lượng rất đông,
nhưng đôi khi cũng có số lượng không lớn.
Mục tiêu cơ bản của các nhóm như vậy là
bảo vệ một cách có tổ chức các lợi ích tập thể
(lợi ích nhóm) của mình trong quan hệ lẫn
nhau với Nhà nước hoặc với các nhóm xã
hội khác. Ví dụ, ở nhiều nước hiện nay các
nhóm lợi ích có tổ chức có ảnh hưởng lớn
nhất là liên minh các nhà chính trị, các nhà
doanh nghiệp, các nhà băng (ngân hàng), các
nhà quản lý, các giáo viên, các bác sỹ, các nhà
nông nghiệp, các nhà công nghệ, cũng như
các công đoàn.
i. Là cầu nối giữa dân cư và Nhà nước,
giữa cá nhân và các cơ quan nhà nước; hoạt
động của các nhóm đó hỗ trợ cho những
người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ
quan nhà nước làm sáng tỏ được những tâm
trạng và quan điểm xã hội cần được quan
tâm khi ra quyết định;
Thông thường, các nhóm lợi ích có tổ
chức có ba dấu hiệu. Thứ nhất, phần lớn các
nhóm đó là các yếu tố của xã hội công dân,
và do vậy, về cơ bản, chúng có bản chất xã
ii. Thúc đẩy tính tích cực của dân cư
hội (tự hoạt động). Thứ hai, các liên minh đó trong đời sống chính trị; truyền đạt cho các
thể hiện tính chất quản lý rất rõ ràng, được thành viên của mình về các quyết định của
thiết lập ra để liên kết và phối hợp các nỗ lực Nhà nước đã được thông qua hoặc đang
dựa trên cơ sở các nhu cầu, lợi ích xã hội cụ được soạn thảo, giải thích cho các thành viên
thể. Thứ ba, thông thường, các nhóm lợi ích của mình và những người khác biết rằng
đó bảo vệ các lợi ích xã hội cụ thể được đặt làm như thế nào để có thể tác động đến việc
4
Khoa học Kiểm sát
Số 04 - 2021
VÕ KHÁNH VINH
thông qua các quyết định đó và thúc đẩy sự
tác động đó;
Các nhóm lợi ích có tổ chức, thông
thường, được phân thành hai phạm trù: Các
nhóm lợi ích xã hội và các nhóm lợi ích đặc
thù. Các nhóm lợi ích xã hội có tổ chức đó
là các liên minh công khai đối với tất cả mọi
người. Các nhóm đó đại diện cho những
lợi ích rộng lớn, nhiều phương diện, không
mang tính chất kinh doanh của mọi người từ
các giai cấp và tầng lớp rất khác nhau trong
xã hội. Chẳng hạn, đó là các tổ chức bảo vệ
môi trường, các hiệp hội bảo vệ người tiêu
dùng… Thông thường, các nhóm như vậy ở
trong tình trạng không được thuận lợi. Việc
cung cấp tài chính cho các nhóm đó hoạt
động là rất hạn chế bởi dựa vào cơ sở xã hội
đó khó làm cho mọi người quan tâm để có
đóng góp tài chính đáng kể. Do đó, những
người làm việc trong các nhóm như vậy
được trả lương rất thấp và điều đó làm cho
cán bộ hay bị lưu động nhất. Thông thường,
các nhóm này có sự tác động không đáng kể
đến các cơ quan nhà nước, cho dù trong một
số trường hợp các nhóm đó cũng đạt được
những kết quả trông thấy.
Các nhóm lợi ích đặc thù có tổ chức là
các liên minh của những người thuộc các
nhóm xã hội nhất định (những người sản
xuất, kinh doanh, những công chức, các bác
sỹ, các nhà giáo, các cựu chiến binh…). Các
nhóm này bao gồm các tổ chức công sở, công
nhân, nghề nghiệp, dân tộc và các tổ chức có
mục đích khác. Liên minh các nhà chính trị
và các nhà kinh doanh là các liên minh có số
lượng thành viên đông và có sự ảnh hưởng
lớn nhất. Các nhóm lợi ích đặc thù có tổ chức
ở trong tình trạng thuận lợi hơn so với các
nhóm lợi ích xã hội có tổ chức do họ được
cung cấp đầy đủ tài chính và nhiều khi có cơ
sở, phương tiện làm việc rất sang trọng. Các
nhóm đó có bộ máy ổn định và có trình độ
nghề nghiệp cao, có khả năng giải quyết một
cách nhanh chóng và có thẩm quyền tất cả
những vấn đề nảy sinh. Ngoài ra, trong điều
kiện hiện nay, hầu như tất cả các nhóm thuộc
phạm trù đó đều có các trung tâm nghiên
cứu có chuyên môn với chức năng bảo đảm
về mặt khoa học cho các chương trình, kế
iii. Bổ sung cho đại diện chính thức;
iv. Là phương tiện quan trọng để giải
quyết các xung đột trong xã hội bởi các nhóm
đó hỗ trợ cho việc soạn thảo các thương
thuyết và thoả hiệp cần thiết.
Trước đây, ở các nước xã hội chủ nghĩa,
người ta hoàn toàn coi thường và thậm chí
phủ nhận sự tồn tại của các nhóm lợi ích có
tổ chức, và do vậy, chính khái niệm đó bị gạt
bỏ như là khái niệm không khoa học, mâu
thuẫn với lý luận giai cấp. Tuy vậy, trên thực
tế hai cách tiếp cận đó (tiếp cận giai cấp và
tiếp cận nhóm có tổ chức) không phải có tính
chất loại trừ nhau mà là bổ sung cho nhau
bởi chúng đều xem xét, nghiên cứu các cấp
độ, lát cắt khác nhau của tổ chức xã hội.
Với tư cách là một hiện tượng xã hội, các
nhóm lợi ích có tổ chức đã được biết đến từ
lâu nhưng chúng phát triển phổ biến nhất
trong điều kiện nền kinh tế thị trường phát
triển và xã hội công dân chín muồi từ giữa
thế kỷ XX. Hoàn toàn rõ ràng rằng, các nhóm
đó là sản phẩm của hệ thống kinh tế tự do
và của hệ thống chính trị - xã hội đa nguyên.
Sự xuất hiện nhiều nhóm lợi ích có tổ chức
không tách rời với sự hình thành và phát
triển các giai cấp cơ bản của xã hội tư bản
và với sự tiếp tục phân hoá các giai cấp đó
thành các nhóm nhỏ hơn cùng với các lợi
ích kinh tế, nghề nghiệp và các lợi ích khác
của mình. Chính các nhóm lợi ích có tổ chức
được thiết lập ra để bảo đảm về mặt chính trị
cho các giai cấp đó.
Vì sao mọi người lại hợp nhất lại thành các
nhóm lợi ích? Có nhiều lý do khác nhau làm
cho người ta thiết lập ra hoặc tham gia các
nhóm đó. Một số người thành lập và tham
gia các nhóm đó vì có sự quan tâm đến các
vấn đề chính trị, quản lý này hay các vấn
đề chính trị, quản lý khác; những người
khác tham gia những nhóm đó do có sự
ảnh hưởng, tác động của các lợi ích kinh tế
của mình; nhóm người thứ ba trở thành các
thành viên của các liên minh đó vì các lý do
xã hội để tỏ rõ sự đồng tình, tình đoàn kết.
Cuối cùng, một số người buộc phải tham gia hoạch nhà nước đang được chuẩn bị và đang
các nhóm đó để không mất việc làm.
được thực hiện.
Số 04 - 2021
Khoa học Kiểm sát
5
VẬN ĐỘNG HÀNH LANG: NHÌN TỪ CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT
Các nhóm vận động hành lang (các nhóm gây lợi ích của dân cư) và Nhà nước, bảo vệ lợi
áp lực) là gì? Các nhóm lợi ích có tổ chức và các ích của các nhóm dân cư được tổ chức trong
các cơ quan nhà nước.
nhóm vận động hành lang (các nhóm gây áp lực)
có cơ chế tác động với nhau như thế nào?
2. Vai trò của các nhóm vận động hành
lang (các nhóm gây áp lực) đối với việc thực
hiện các lợi ích của xã hội
Các nhóm vận động hành lang (các nhóm
gây áp lực) có các chức năng cơ bản như
thế nào? Trong sách báo có các cách trả lời
khác nhau về vấn đề đó. Nhưng nếu tách ra
những chức năng cơ bản thì có thể nêu ra 05
chức năng của các nhóm vận động hành lang
(các nhóm gây áp lực) như sau:
i. Chuyển tải các tâm trạng và đòi hỏi
của dân cư đến với các cơ quan nhà nước,
những người có chức vụ, quyền hạn trong
các cơ quan nhà nước;
ii. Tác động đến quá trình làm luật không
chỉ bằng việc phê phán hoặc ủng hộ các dự
án luật mà thường bằng việc tham gia trực
tiếp vào việc soạn thảo và “thúc đẩy” các
luật này hay các luật khác;
iii. Góp phần tuyển chọn các chuyên gia
thẩm định, phản biện và các chuyên gia khác
cho các cơ quan nhà nước, lôi kéo các nhà
chuyên nghiệp có trình độ cao theo định
Theo cấu thành của mình, các nhóm lợi
ích có tổ chức thường có số lượng rất đông
và do đó tự mình cũng không trực tiếp tác
động, ảnh hưởng đến các cơ quan nhà nước.
Ở đây chỉ loại trừ các hình thức đấu tranh vì
các lợi ích của mình như mít tinh, tuần hành,
biểu tình, đình công được diễn ra trong
những trường hợp đặc biệt. Những hình
thức đó sẽ được xem xét một cách cụ thể,
đầy đủ hơn. Thông thường, các nhóm lợi ích
có tổ chức thành lập ra các nhóm gây áp lực
(hoặc thuê mướn để sử dụng các nhóm vận
động hành lang) với tư cách là cơ chế phổ
biến nhất để thực hiện sự tác động đến tất
cả các nhóm và cấp độ quyền lực nhà nước.
Như vậy, các nhóm gây áp lực là các cơ cấu
quản lý có số lượng không lớn do các nhóm hướng xã hội đối với mình;
lợi ích có tổ chức thành lập ra để đại diện và
bảo vệ lợi ích của họ trong các cơ quan quyền
lực nhà nước. Trong thời gian gần đây, các
nhóm đó thường được gọi là “các nhóm vận
động hành lang”, do vậy, quá trình gây áp
lực được gọi là “sự vận động hành lang”.
Thuật ngữ “vận động hành lang” (xuất
phát từ tiếng Anh là Lobby - khu vực đi
dạo có mái che, hành lang) vào thời Trung
cổ được sử dụng để nói về khu vực đi dạo
trong tu viện. Cuối thế kỷ XVI, thuật ngữ
đó được dùng để gọi là nơi để đi dạo trong
Nghị viện Anh. Đến cuối thế kỷ XVIII, thuật
ngữ “vận động hành lang” được gọi là việc
mua các lá phiếu bầu cử bằng tiền trong các
hành lang của Nghị viện Mỹ. Hiện nay, “vận
động hành lang” - đó là các nhóm gây áp lực
(các nhóm vận động hành lang) do các nhóm
lợi ích có tổ chức thành lập ra để đại diện cho
các nhóm lợi ích, trong đó có các cơ quan nhà
nước để tác động đến chính sách, pháp luật
của Nhà nước theo hướng có lợi cho họ. Các
nhóm vận động hành lang (hoặc các nhóm
iv. Duy trì sự phối hợp cần thiết với các cơ
quan nhà nước trong việc soạn thảo và thông
qua các chương trình, chính sách, pháp luật
của Nhà nước;
v. Ủng hộ các cơ quan nhà nước trong
việc vận động dân cư thực hiện các đạo luật
và các chương trình, các cuộc vận động của
Nhà nước.
Một số nước đã ban hành các đạo luật
hợp pháp hoá và điều chỉnh việc vận động
hành lang. Ví dụ, ở Mỹ các đạo luật như vậy
đã được ban hành ở tất cả các bang. Các đạo
luật đó quy định việc đăng ký đối với những
người vận động hành lang và những người
phục vụ cho những người vận động hành
lang, trong nhiều trường hợp quy định việc
báo cáo về kinh phí cho việc vận động hành
lang. Sự quan tâm của các đạo luật đó không
phải hướng đến việc quy định các biện pháp
cấm khác nhau mà là hướng đến để tháo bỏ
màn che bí mật của chính quá trình vận động
hành lang. Điều đó được thực hiện dựa vào
sự tin tưởng rằng, thông tin về hoạt động
gây áp lực) là những người trung gian giữa của các nhóm vận động hành lang sẽ được
xã hội công dân (xã hội được tổ chức theo các xã hội phân tích trước khi các nhà làm luật,
6
Khoa học Kiểm sát
Số 04 - 2021
VÕ KHÁNH VINH
những người có chức vụ, quyền hạn khác của mình dựa trên cơ sở các khả năng, đặc
thông qua các quyết định chính trị, quản lý điểm và thuộc tính của mình.
quan trọng. Rất lý thú là chính các đạo luật
về phụ nữ trong mối quan hệ với sự vận
động hành lang lại được thông qua ở những
nơi các nhóm lợi ích có tổ chức rất yếu, còn
các đạo luật ôn hoà lại được thông qua ở nơi
có sự lạm dụng một cách nghiêm trọng từ
phía những người vận động hành lang.
Như vậy, tương ứng với việc có nhiều
nhóm lợi ích thì có nhiều nhóm vận động
hành lang. Các nhóm vận động hành lang
(các nhóm gây áp lực) có thể được phân
thành các loại khác nhau. Các nhóm vận
động hành lang (các nhóm gây áp lực) có thể
được phân thành hai bộ phận: Các nhóm vận
Trong thời gian gần đây, trong sách báo động hành lang hợp pháp (các nhóm gây áp
nước ngoài, người ta quan tâm đặc biệt đến lực hợp pháp) và các nhóm vận động hành
việc “chuyên nghiệp hoá” những người vận lang không hợp pháp (các nhóm gây áp lực
động hành lang. Hình dáng trước đây của không hợp pháp). Các nhóm vận động hành
những người vận động hành lang với tư lang hợp pháp là các nhóm gây áp lực mà
cách là “những người thông minh nhỏ bé” hoạt động của chúng được ghi nhận trong
đã đi vào quá khứ do có sự xuất hiện những