Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 - Các thể chế hiện đại
Báo cáo phát triển Việt Nam 2010
53573
Các thể chế
hiện đại
Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam
Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009
Báo cáo phát triển Việt Nam 2010
Các thể chế
hiện đại
Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam
Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009
Các ảnh bìa
Phóng viên tại Hội nghị Tư vấn các nhà Tài trợ cho Việt Nam, tháng 12/2008
(Ảnh do Nguyễn Hồng Ngân, Ngân hàng Thế giới cung cấp).
Ban Giám sát Cộng đồng giám sát chất lượng gạch xây nhà theo chương trình của
chính phủ ở xã Phước Tiên, huyện Bắc Ái, tỉnh Ninh Thuận
(Ảnh do Trần Quang Trường, Oxfam GB cung cấp)
Trung tâm Giao dịch Một cửa ở huyện Thạch Hà, tỉnh Hà Tĩnh
(Ảnh do Serge Berrut, Cơ quan Hợp tác Phát triển Thụy Sĩ - SDC cung cấp)
Hỗ trợ Pháp lý di động tại thôn Bàn Khèn, xã Lạc Nũng, huyện Bắc Mê, tỉnh Hà Giang
(Ảnh do Đỗ Quang Huy, sứ quán Thụy Điển cung cấp)
Tham vấn Cộng đồng do Sở Kế hoạch Đầu tư tổ chức để xác định các ưu tiên địa
phương cho Kế hoạch Phát triển Kinh tế - Xã hội 2010, tỉnh Điện Biên.
(Ảnh do Nguyễn Văn Sơn, UNICEF cung cấp)
NĂM TÀI CHÍNH CủA CHÍNH PHủ VIệT NAM
Từ 1/1 đến 31/12
ĐồNG TIềN TƯƠNG ĐƯƠNG
(Tỷ giá chuyển đổi ngày 28/10/2009)
Đơn vị tiền tệ
đồng Việt Nam
US$1.00
17,007
Hệ đo lường
Mét
CÁC TỪ VIẾT TẮT
ADB
Ngân hàng Phát triển Châu Á
AECID
ASEAN
AusAID
BOT
Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế của Tây Ban Nha
Hiệp hội các nước Đông Nam Á
Cơ quan Phát triển Quốc tế Úc
Xây dựng – Hoạt động – Chuyển giao
Xây dựng – Chuyển giao
BT
BTO
CBO
Xây dựng – Chuyển giao – Hoạt động
Tổ chức trên cơ sở cộng đồng
CAP
CDD
Trung tâm chính sách nông nghiệp
Phát triển vì Cộng đồng
CECODES
CFAA
CIDA
CIEM
CSO
Trung tâm Nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng
Đánh giá Trách nhiệm giải trình và tài chính Quốc gia
Cơ quan Phát triển Quốc tế Canađa
Viện Quản lý Kinh tế Trung Ương
Tổ chức xã hội dân sự
DEPOCEN
DERG
DFID
EBRD
EC
Trung tâm Nghiên cứu chính sách và Phát triển
Nhóm nghiên cứu kinh tế phát triển của trường Đại học Copenhagen
Cơ quan Phát triển Quốc tế Anh
Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu
ủy ban Châu Âu
FDI
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
GDP
Tổng sản phẩm quốc nội
GSO
Tổng cục Thống kê
HCFP
HCMC
HNU
Quỹ chăm sóc sức khỏe cho người nghèo
Thành phố Hồ Chí Minh
Đại học Quốc gia Hà Nội
ICT
Công nghệ thông tin và viễn thông
Viện Nghiên cứu Lao động và Xã hội
Tổ chức phi chính phủ quốc tế
Viện chính sách và chiến lược nông nghiệp và phát triển nông thôn
Công nghệ thông tin
ILSSA
INGO
IPSARD
IT
JICA
JRS
Cơ quan Hợp tác Phát triển Nhật bản
Chiến lược cải cách tư pháp
LCC
Trung tâm tư vấn pháp luật
LURC
LSDS
M&E
MOF
MOHA
MOJ
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Chiến lược phát triển hệ thống pháp lý
Giám sát và Đánh giá
Bộ Tài Chính
Bộ Nội vụ
Bộ Tư pháp
MONRE
MPI
Bộ Tài nguyên Môi trường
Bộ Kế hoạch Đầu tư
NA
Quốc hội
NAPA
NGO
NHU
NTP
P135
ODA
ONA
OSS
Học viện Hành chính Quốc gia
Tổ chức Phi chính phủ
Trường Đại học Quốc gia Hà Nội
Chương trình Mục tiêu quốc gia
Chương trình 135
Viện trợ phát triển chính thức
Văn phòng Quốc hội
Giao dịch một cửa
PAR
PC
Cải cách Hành chính công
Hội đồng nhân dân
PCI
PFM
Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
Quản lý tài chính công
PM
Thủ tướng
PPWG
Q&A
RIA
Nhóm làm việc về sự tham gia của người dân
Hỏi - Đáp
Phân tích tác động điều tiết
Kiểm toán Việt Nam
SAV
SDC
SDU
SPC
Cơ quan Hợp tác và Phát triển Thụy Sĩ
Đơn vị cung cấp dịch vụ
Tòa án nhân dân tối cao
SPP
Viện kiểm sát nhân dân tối cao
Chương trình Phát triển Kinh tế - Xã hội
Doanh nghiệp vừa và nhỏ
Doanh nghiệp nhà nước
SEDP
SME
SOE
TCER
TV
Trung tâm Đại biểu dân cử
Vô tuyến truyền hình
UNICEF
UNDP
USAID
VAT
United Nations Children Fund
Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc
Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ
Thuế giá trị gia tăng
VID
Ngày sáng tạo Việt Nam
Viện nghiên cứu Phát triển Việt Nam
Phòng Thương mại Việt Nam
Sáng kiến cạnh tranh quốc gia Việt Nam
Đồng Việt Nam
Điều tra Mức sống Hộ gia đình Việt Nam
Hiệp hội các tổ chức hữu nghị Việt Nam
Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam
Ngân hàng Thế giới
VIDS
VCCI
VNCI
VND
VHLSS
VUFO
VUSTA
WB
WTO
Tổ chức Thương mại Thế giới
LỜI CẢM ƠN
Báo cáo này được thực hiện với sự hợp tác của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), các Cơ quan Hợp
tác Phát triển Quốc tế của Úc (AusAID), Canađa (CIDA), Đan Mạch, Phái đoàn Châu Âu, Phần Lan,
Nhật Bản (JICA), Tây Ban Nha (AECID), Thụy Điển, Thụy Sỹ, Vương quốc Anh, Liên hiệp quốc, Mỹ
(USAID), và Ngân hàng Thế giới. Các nhà tài trợ đã đóng góp cho báo cáo qua các phân tích nêu trong
báo cáo, qua việc tham gia các cuộc họp nhóm làm việc để quyết định nội dung báo cáo, và qua việc
đóng góp trực tiếp các nội dung cho dự thảo báo cáo. Báo cáo cũng ghi nhận sự tham gia của tổ chức
phi chính phủ Oxfam Anh trong quá trình thực hiện báo cáo này.
Các nhà tài trợ tham gia vào báo cáo đã cung cấp những chỉ dẫn về qui trình và đánh giá dự thảo báo
cáo trong cuộc họp Ủy ban thường vụ. Ngoài ra, việc soạn thảo báo cáo cũng được tham vấn với các
nhà nghiên cứu và cán bộ Việt Nam là những người đã tham gia vào Ủy ban thường vụ với tư cách
cá nhân. Chúng tôi xin cảm ơn những đóng góp và nhận xét của ông Hà Hoàng Hợp (Hội Nhà báo
Việt Nam), ông Nguyễn Khắc Hùng (Tư vấn Quản lý và Phát triển), ông Đặng Hùng Võ (Trường ĐH
Quốc gia Hà Nội), bà Nguyễn Thị Bích Diệp (Liệp hiệp các Hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam), ông
Đậu Anh Tuấn (Phòng Thương mại Việt Nam), ông Nguyễn Thắng (Viện Khoa học Xã hội Việt Nam),
bà Lê Thị Thanh Loan (Cục thống kê tp. Hồ Chí Minh), bà Nguyễn Minh Phương (Bộ Tư pháp), và
ông Đặng Ngọc Dinh (Trung tâm nghiên cứu phát triển hỗ trợ cộng đồng CECODES). Xin cảm ơn
ông Hoàng Minh Hiếu và Phùng Văn Hùng (Văn phòng Quốc hội) đã giúp chúng tôi xác định các dữ
liệu cho báo cáo này. Chúng tôi xin cảm ơn ông Edmund Melesky (Đại học California, San Diego) và
Phòng Thương mại Việt Nam/dự án VNCI đã giúp đỡ chúng tôi trong việc sử dụng số liệu điều tra PCI
và Carrie Turk (Ngân hàng Thế giới) đã tham gia hỗ trợ cho mục Quản trị nhà nước.
Chịu trách nhiệm chính thực hiện báo cáo này là nhóm cán bộ Ngân hàng Thế giới gồm JamesAnderson
(chủ nhiệm báo cáo), Maria Delfina Alcaide Garrido, và Phùng Thị Tuyết. Báo cáo được xây dựng
với các đóng góp và góp ý của Đào Việt Dũng (ADB); Cameron Hill, Dương Hồng Loan và Nguyễn
Chi Mai (AusAID-Úc); Andrew Smith, Deidre Yukick, Jacqueline DeLima Baril, Nguyễn Hoài Châu,
Vũ Thị Yến (CIDA- Canada); Frances Gordon, Bùi Liên (Dự án JUDGE do CIDA tài trợ) và ông
Charles Philpott (tư vấn pháp luật của CIDA), Dorte Chortsen, Tove Dengbold (Đan Mạch); Helena
Sterwe và Lê Văn Thành (Phái đoàn Châu Âu); Trần Thị Lan Hương (Phần Lan); Nguyễn Thi Vinh
Hà và Veronique Saugues (Pháp); Toru Arai, Fuminori Ito, Yosuke Kobayashi, Junichi Imai, Nguyễn
Thị Mai Khanh và Eiichiro Hayashi (JICA); Nguyễn Thị Lê Hoa và Trương Thu Huyền (Oxfam GB);
Đào Minh Châu và Gabriella Spirli (SDC-Thụy Sỹ); Antonio J.Peláez Tortosa (AECID-Tây Ban Nha);
Elsa Hastad và Anna Rosendahl (tổ chức Sida-Thụy Điển), Renwick Irvine, Nguyễn Thị Kim Liên,
Thân Thị Thiên Hương và Kirsty Mason (DFID-Anh); gia đình Liên Hiệp Quốc: Jairo Acunna-Alfaro,
Nicholas Booth, Lê Nam Hương và Christophe Bahuet (UNDP), Phạm Thị Lan và Rajen Kr.Sharma
(UNICEF), Graham Harrison và Socorro Escalante (WHO), Anne-Claire Guichard (UNAIDS), Peter
Reeh và Ingrid Fitzgerald (Văn phòng Điều phối), Suzette Mitchell (UNIFEM); Jim Winkler, Đỗ Anh
Hoàng, Võ Phương (dự án VNCI/USAID); Bồ Thị Hồng Mai, Đoàn Hồng Quang, Đinh Tuấn Việt,
Nguyễn Thế Dũng, Hisham A. Abdo Kahin, Valerie Kozel, Keiko Kubota, Daniel Mont, Nguyễn Hồng
Ngân, Nguyễn Diệp Hà, Nguyễn Nguyệt Nga, Toomas Palu, Phạm Minh Đức, Phạm Thị Mộng Hoa,
Mai Thị Thanh, Triệu Quốc Việt, Vũ Hoàng Quyên, Lê Minh Phương, Nguyễn Thúy Ngân, Nguyễn
Thị Phương Loan và Vũ Thị Nha (Ngân hàng Thế giới). Nguyễn Việt Cường (Đại học Kinh tế Quốc
dân) đã hỗ trợ các phân tích số liệu Điều tra MSHGĐ, và Đinh Tuấn Việt (Ngân hàng Thế giới) đã
chuẩn bị phụ lục thống kê cho báo cáo.
Báo cáo sử dụng các số liệu của Mục Quản trị nhà nước trong Điều tra Mức sống hộ gia đình Việt Nam
2008. Mục Quản trị nhà nước được Bộ Kế họach Đầu tư chỉ đạo và Tổng cục Thống kê thực hiện với
sự hỗ trợ của DFID, SDC và Ngân hàng Thế giới. Chúng tôi xin cảm ơn Bộ Kế hoạch Đầu tư đã đồng
ý cho công bố sơ bộ số liệu này trong Báo cáo Phát triển Việt Nam. Chúng tôi xin chân thành cảm ơn
các cá nhân đã giúp đỡ chúng tôi chuẩn bị và thực hiện Mục Quản trị nhà nước và tới 9.189 công dân
Việt Nam đã tham gia vào cuộc Điều tra này.
Toàn bộ quá trình soạn thảo báo cáo do ông Vikram Nehru, bà Victoria Kwakwa, và ông Martin Rama
(Ngân hàng Thế giới) chỉ đạo thực hiện. Xin chân thành cảm ơn sự cố vấn của các nhà phản biện,
những người đã cố vấn cho chúng tôi về đề cương và dự thảo. Phản biện báo cáo là Soren Davidsen (Bộ
Ngoại giao Đan Mạch), Martin Gainsborough (Đại học Bristol), Yasuhiko Matsuda, và Joel Turkewitz
(Ngân hàng Thế giới). Xin chân thành cảm ơn tất cả những người đã cũng cấp các ý kiến đóng góp và
nhận xét cho báo cáo này.
MỤC LỤC
Tóm tắt................................................................................................................................................... i
1
2
3
Đổi mới Nhà nước và Thể chế.......................................................................................................1
Một Nhà nước đang phân cấp và trao quyền..................................................................................1
Các hình thức trách nhiệm giải trình mới.......................................................................................4
Các dữ liệu làm cơ sở cho Phân tích ..............................................................................................6
Các Nội dung chính của Báo cáo ...................................................................................................8
Chính quyền Trung ương.............................................................................................................11
Vai trò và Tổ chức của Nhà nước Trung ương .............................................................................11
Quản lý Quá trình Cải cách Hành chính Công.............................................................................13
Quản lý Nhân lực .........................................................................................................................14
Quản lý Tài chính Công ...............................................................................................................22
Quản trị nhà nước cấp địa phương................................................................................................29
Phân cấp Ngân sách và Hành chính .............................................................................................30
Quy trình Lập kế hoạch................................................................................................................40
Quy hoạch Vùng...........................................................................................................................43
Sử dụng đất...................................................................................................................................45
Các dịch vụ Trực tiếp và Hành chính...........................................................................................55
Các dịch vụ hành chính ................................................................................................................56
Các dịch vụ trực tiếp cho người dân – Y tế và Giáo dục..............................................................66
Hệ thống Pháp luật và Tư pháp.....................................................................................................85
Xây dựng Pháp luật ......................................................................................................................87
Giải quyết Tranh chấp ..................................................................................................................90
Các tranh chấp hành chính ...........................................................................................................99
Nhận thức Pháp luật ...................................................................................................................100
Giám sát ......................................................................................................................................104
Chống tham nhũng .....................................................................................................................105
Tổ chức Xã hội Dân sự...............................................................................................................115
Quốc hội và Hội đồng Nhân dân................................................................................................121
Thông tin ....................................................................................................................................127
Truyền thông ..............................................................................................................................133
4
5
6
7
Các Chủ đề và Bài học từ đổi mới công tác quản trị nhà nước .................................................137
Tiến bộ........................................................................................................................................137
Triển vọng ..................................................................................................................................138
Chủ đề.........................................................................................................................................138
Thập kỷ tiếp theo?......................................................................................................................141
Chú thích............................................................................................................................................142
Tài liệu tham khảo .............................................................................................................................148
Phụ lục 1. Các mốc thay đổi ..............................................................................................................157
Phụ lục 2. Số liệu thống kê ...............................................................................................................175
Các hộp:
Hộp 1.1. Các thách thức về thể chế được nhấn mạnh trong báo cáo của Mặt trận Tổ quốc
Việt Nam trước Quốc hội........................................................................................................7
Hộp 1.2. Các dữ liệu chính về quản trị nhà nước và thể chế .................................................................9
Hộp 2.1. Chế độ lương, thưởng và trợ cấp của cán bộ, công chức......................................................17
Hộp 2.2. Bài học rút ra từ các nghiên cứu quốc tế: trọng dụng nhân tài là tâm điểm của hiệu quả ....20
Hộp 2.3. Mở rộng phạm vi và chất lượng kiểm toán...........................................................................27
Hộp 3.1. Trở ngại trong việc phân cấp cho địa phương — Trường hợp hai
tỉnh Bắc Ninh và Hà Nam....................................................................................................31
Hộp 3.2. Đổi mới trong thực hiện thẩm quyền ở cấp địa phương — Khu Kinh tế Mở Chu Lai........34
Hộp 3.3. Tác động của sự tham gia đối với phát triển.........................................................................39
Hộp 3.4. Lập kế hoạch và ngân sách có sự tham vấn ở Hòa Bình.......................................................43
Hộp 3.5. Tạo sân chơi bình đẳng về giới bằng quyền sử dụng đất đứng tên chung ............................46
Hộp 3.6. Người sử dụng đất bất bình với diện tích tái định cư............................................................51
Hộp 3.7. Hệ thống giải quyết khiếu nại hành chính liên quan đến đất đai hiện nay............................53
Hộp 4.1. Thực hiện mô hình một cửa tại tỉnh Đắc Lắc........................................................................57
Hộp 4.2. Đổi mới trong công tác nâng cao trách nhiệm giải trình từ trên xuống
tại cấp cơ sở - Phiếu lấy ý kiến người dân tại thành phố Hồ Chí Minh...............................61
Hộp 4.3. Phạm vi ra quyết định trong lĩnh vực y tế.............................................................................68
Hộp 4.4. Cạnh tranh và đặc lợi trong ngành dược phẩm .....................................................................69
Hộp 4.5. Các trường học và mẫu giáo tự chủ về tài chính ở thành phố Hồ Chí Minh ........................70
Hộp 4.6. Mặt trái của “tiền phong bì” trong lĩnh vực y tế ...................................................................71
Hộp 4.7. Vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong việc cải thiện tình hình tiếp cận dịch vụ
Y tế và giáo dục....................................................................................................................72
Hộp 4.8. Điều chỉnh học phí trong ngành giáo dục .............................................................................76
Hộp 4.9. Kinh nghiệm quốc tế trong việc giảm các khoản chi trả không chính thức..........................82
Hộp 4.10. Ý kiến phản hồi của bệnh nhân ở Bệnh viện Nhi Trung ương............................................84
Hộp 5.1. Văn hóa và các giá trị pháp luật............................................................................................92
Hộp 5.2. Độc lập gắn với trách nhiệm giải trình — kinh nghiệm của các quốc gia chuyển đổi khác....95
Hộp 5.3. Tình trạng thiếu luật sư ở những tỉnh có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn ......................103
Hộp 6.1. Nạn hối lộ ảnh hưởng đến hoạt động của các doanh nghiệp vừa và nhỏ như thế nào........106
Hộp 6.2. Các chính sách chống tham nhũng được cụ thể hóa trong luật chống tham nhũng của
Việt Nam ............................................................................................................................106
Hộp 6.3. Các thách thức đối với hệ thống thanh tra ..........................................................................108
Hộp 6.4. Cuộc chiến của một người tố cáo tham nhũng....................................................................111
Hộp 6.5. Các cách tiếp cận cụ thể đối với tham nhũng – Hải quan ở Nga ........................................112
Hộp 6.6. Vai trò giám sát chính phủ của các hội/hiệp hội..................................................................119
Hộp 6.7. Các Ban Thanh tra Nhân dân và Ban Giám sát Đầu tư Cộng đồng....................................121
Hộp 6.8. Nhóm nữ nghị sỹ Việt Nam ................................................................................................126
Hộp 6.9. Quy định về Thông tin ........................................................................................................129
Hộp 6.10. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát việc thực hiện luật tiếp cận thông tin ..........................131
Hộp 6.11. Tiếp cận thông tin ở Hà nội, Quảng Bình, Ninh Thuận và An Giang...............................132
Hộp 6.12. Nguồn Thông tin Sáng tạo để giải quyết những nhu cầu chính sách bất ngờ...................133
Hộp 6.13. Vai trò của báo chí trong phát hiện các vấn đề taxi ở sân bay Tân Sơn Nhất ...................136
Các hình:
Hình 1.1. Nhà nước phân cấp và giao quyền.........................................................................................2
Hình 2.1. Chênh lệch mức lương trung bình trong khu vực nhà nước so với các khu vực
chính thức khác....................................................................................................................18
Hình 2.2. Chênh lệch mức lương trung bình trong khu vực nhà nước so với các khu vực
chính thức khác, có tính thêm các đặc điểm khó quan sát, 2006-2008...............................18
Hình 2.3. Dùng sai quỹ hoặc tài sản công cho mục đích tư nhân: có phải là tham nhũng?.................22
Hình 3.1. Thông tin đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình về ngân sách và kế hoạch của xã (trong số
những người quan tâm).......................................................................................................35
Hình 3.2. Hộ gia đình cho ý kiến về kế hoạch và ngân sách xã trong thời kỳ 2006 – 2008................35
Hình 3.3. Mức độ tin cậy vào quyền sử dụng đất................................................................................45
Hình 3.4. Chi phí không chính thức của doanh nghiệp để được cấp Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất năm 2006..........................................................................................................47
Hình 3.5. Quan điểm về mức độ tham nhũng trong việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
(theo ý kiến của những người đã sử dụng dịch vụ này).......................................................47
Hình 3.6. Khiếu nại chính thức liên quan đến đất đai..........................................................................48
Hình 3.7. Khiếu nại hành chính về tiền đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư cho đất bị
nhà nước thu hồi, phân theo nguyên nhân .........................................................................49
Hình 4.1. Tỷ lệ hồ sơ được giải quyết đúng hạn tại mô hình một cửa ở tỉnh Đắc Lắc........................58
Hình 4.2. Các hộ gia đình gặp khó khăn khi giải quyết các thủ tục hành chính..................................62
Hình 4.3. Những khó khăn khi xin giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ............................................63
Hình 4.4. Mức độ khó khăn đối với các hộ gia đình khi muốn tìm hiểu thông tin hướng dẫn về các
thủ tục hành chính................................................................................................................64
Hình 4.5. Thủ tục hành chính dễ dàng hơn theo đánh giá của hộ gia đình (2006-2008).....................64
Hình 4.6. Tiếp cận thông tin không cần đến mối quan hệ với cán bộ tỉnh ..........................................66
Hình 4.7. Mức độ hài lòng (quy mô toàn quốc) với dịch vụ y tế và giáo dục .....................................81
Hình 4.8. Chất lượng dịch vụ y tế và giáo dục đang được cải thiện,theo đánh giá của hộ gia đình
(2006-2008)..........................................................................................................................81
Hình 4.9. Xu hướng tham nhũng trong dịch vụ y tế và giáo dục,theo đánh giá của các hộ gia đình
(2006-2008)..........................................................................................................................83
Hình 5.1. Các tỉnh có quy định pháp luật dễ tiên liệu có nhiều doanh nghiệp sẵn lòng đầu tư hơn....87
Hình 5.2. Sử dụng các biện pháp đóng góp ý kiến cho văn bản pháp luật (khảo sát những người
đã từng tham gia) .................................................................................................................89
Hình 5.3. Những lý do không tham gia đóng góp ý kiến cho văn bản pháp luật ................................89
Hình 5.4. Kinh tế phát triển, áp lực với tòa án gia tăng.......................................................................93
Hình 5.5. Các cách thức giải quyết tranh chấp kinh doanh .................................................................93
Hình 5.6. Tăng cường nhận thức pháp luật để đấu tranh chống tham nhũng ....................................100
Hình 5.7. Các vụ trợ giúp pháp lý thực hiện bởi Cục Trợ giúp Pháp lý ............................................101
Hình 6.1. Tham nhũng có phải là vấn đề cho bạn và gia đình bạn....................................................106
Hình 6.2. Các hộ gia đình có bao nhiêu thông tin về các quy định về phòng và chống tham nhũng ...109
Hình 6.3. Lý do để không tố cáo tham nhũng....................................................................................109
Hình 6.4. Có phải là “tham nhũng” không? Quan điểm của người dân ............................................110
Hình 6.5. Đánh giá của người dân về mức độ tham nhũng nói chung (trong số những người
có ý kiến)............................................................................................................................113
Hình 6.6. Đánh giá của người dân nói tham nhũng là nghiêm trọng, theo người sử dụng
hoặc không sử dụng dịch vụ .............................................................................................113
Hình 6.7. Xu hướng tham nhũng trong dịch vụ, theo các hộ gia đình 2006-2008 ............................114
Các bảng:
Bảng 2.1. Số lượng bộ và cơ quan cấp trung ương..............................................................................13
Bảng 2.2. Tại sao cán bộ, công chức có ý định bỏ việc trong các cơ quan nhà nước?........................15
Bảng 2.3. Tăng lương tối thiểu của cán bộ công chức so với chi phí đời sống và thu nhập cá nhân ..16
Bảng 2.4. Các nước đã hoàn tất đánh giá Quản lý Tài chính Công trong khuôn khổ PEFA...............26
Bảng 3.1. Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định và giám sát các công trình cơ sở hạ tầng
ở các xã thuộc Chương trình 135 ở các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng.......36
Bảng 3.2. Tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát các dự án hạ tầng cấp xã; các xã thuộc
các tỉnh Lai Châu, Lào Cai, Bình Phước, và Sóc Trăng ....................................................36
Bảng 3.3. Tiếng nói của người dân và cán bộ xã: Đâu là những khó khăn trong việc thực hiện
quy chế “dân chủ cơ sở”?...................................................................................................37
Bảng 3.4. Khiếu nại về thu hồi đất (phần trăm người sử dụng đất có đất bị thu hồi)..........................50
Bảng 3.5. Tỉ lệ Phần trăm các hộ gia đình không có nguồn lực sản xuất sau khi bị thu hồi đất
nông nghiệp (%).................................................................................................................51
Bảng 3.6. Đánh giá cách tiếp cận tham gia đối với các hoạt động giải phóng mặt bằng
ở TP Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình (% người dân).............................................52
Bảng 3.7. Phần trăm số hộ nhận được phản hồi đơn khiếu nại về thu hồi đất và loại phản hồi nhận
được (TP Hồ Chí Minh, Hưng Yên và Thái Bình).............................................................53
Bảng 4.1. Tỷ lệ phần trăm các tỉnh xây dựng kế hoạch cung cấp các dịch vụ hành chính
trực tuyến năm 2010 trong tổng số 36 tỉnh tham gia khảo sát...........................................59
Bảng 4.2. Sự hài lòng của người dân đối với một số dịch vụ hành chính tại thành phố Hồ Chí Minh
năm 2006 và năm 2008......................................................................................................65
Bảng 4.3. Chi của chính phủ và hộ gia đình trong ngành y tế.............................................................74
Bảng 4.4. Chi giáo dục và y tế trong tổng chi của hộ gia đình............................................................75
Bảng 5.1. Thi hành án dân sự...............................................................................................................98
Bảng 6.1. Các loại hình Tổ chức Xã hội dân sự trong nước được luật pháp công nhận....................116
Bảng 6.2. Số lượng các hiệp hội đăng ký chính thức (số liệu ước tính)............................................118
Bảng 6.3. Đại biểu Chuyên trách trong Quốc hội..............................................................................123
Bảng 6.4. Đại biểu Quốc hội từ Hiến pháp 1992...............................................................................125
Bảng 6.5. Truyền thông ở Việt Nam ..................................................................................................134
TÓM TẮT
Thể chế không phải là một công trình hay tổ
quyền? Sự đối lập cơ bản giữa quyền tự chủ và
trách nhiệm giải trình sẽ không tự nó giải quyết
được. Các cơ chế về trách nhiệm giải trình sẽ
không tự động nảy sinh để giải quyết những quan
hệ mới này, mà phải được thiết lập một cách có
chủ ý. Trên thực tế, nhiều hình thức trách nhiệm
giải trình mới đang được đưa ra, nhưng không
phải lúc nào đó cũng là những biện pháp tối ưu.
Vẫn còn nhiều bất cập cần giải quyết.
chức, thể chế là các qui định theo đó các cá nhân,
công ty và nhà nước tác động lẫn nhau. Các bức
ảnh minh họa trên bìa của Báo cáo Phát triển
Việt Nam này là sự thu nhỏ các thể chế hiện đại.
Sự sắp đặt có thể chưa hiện đại, nhưng các hoạt
động này mang tính bản lề và cho thấy Việt Nam
đang chuyển đổi. Lập kế hoạch ở cấp địa phương
với sự tham gia của người dân. Các nhóm dân cư
giám sát các công trình công cộng. Dịch vụ hành
chính hiệu quả với người dân là khách hàng.
Tư vấn pháp lý cho người dân. Báo chí chuyên
nghiệp đưa tin các sự kiện quan trọng. Tất cả đều
là gốc rễ để có một xã hội hiện đại, cởi mở và
hoạt động hiệu quả cao.
Báo cáo Phát triển Việt Nam này tập trung vào
việc phân cấp trao quyền và trách nhiệm giải
trình, hai khía cạnh của thể chế hiện đại và là
những khía cạnh đổi mới quan trọng nhất của
Việt Nam trong hai thập kỷ vừa qua.
Nói một cách khái quát, Báo cáo Phát triển Việt
Nam này phân biệt hai hình thức trách nhiệm giải
trình là: trách nhiệm giải trình hướng lên trên
tập trung vào việc tuân thủ các quy tắc, các chỉ
thị và chỉ đạo đến từ bộ máy nhà nước, và trách
nhiệm giải trình hướng xuống dưới tập trung vào
các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan có
nhiệm vụ thực hiện. Một cá nhân hay cơ quan
với trách nhiệm giải trình hướng lên trên sẽ quan
tâm nhiều đến việc tuân thủ các quy định. Còn
một cá nhân hay cơ quan với trách nhiệm giải
trình hướng xuống dưới sẽ quan tâm nhiều hơn
đến việc phục vụ khách hàng. Cả hai hình thức
trách nhiệm giải trình này đều quan trọng và cần
thiết.
Công cuộc Đổi Mới đã được ghi nhận rộng rãi vì
đã đem lại những động lực cho sản xuất và tăng
trưởng. Việc trao quyền và trách nhiệm cho các
chủ thể được phân cấp, trong trường hợp này là
nông dân và doanh nghiệp, cho phép họ tự quyết
định hoạt động của mình đã đem lại những kết
quả đáng mừng mà những biện pháp kiểm soát
quan liêu ngày xưa không thể làm được. Tuy
vậy, kinh nghiệm của Việt Nam trong hai thập kỷ
vừa qua cũng đã cho thấy sự trao quyền và phân
cấp ở các lĩnh vực khác: trao quyền và phân cấp
cho chính quyền cấp tỉnh và cấp thấp hơn, cho
các đơn vị hành chính và sự nghiệp, cho tòa án
và các cơ quan dân cử, và cho các phương tiện
truyền thông đại chúng và xã hội dân sự.
Giống như tất cả các mô hình, phương pháp
phân tích này bỏ bớt nhiều chi tiết, ví dụ như các
biến thể hay hình thức kết hợp của trách nhiệm
giải trình. Nhưng các mô hình có thể rất hữu ích
Việc trao quyền hạn và bãi bỏ những kiểm soát
quan liêu có thể đã đem lại lợi ích, song cũng
đồng thời đặt ra một vấn đề cơ bản: làm thế nào
để đảm bảo trách nhiệm giải trình sau khi trao
i
các thể chế hiện đại
bởi vì chúng tập trung vào những khía cạnh cốt
lõi của vấn đề. Trong trường hợp này, các đặc
điểm của trách nhiệm giải trình hướng lên trên
là cấp bậc và các hình thức thưởng phạt về hành
chính, trong khi đó các đặc tính của trách nhiệm
giải trình hướng xuống dưới là phản hồi từ khách
hàng, cung cấp thông tin cho khách hàng, và sự
tham gia trong quá trình ra quyết định.
sự tiếp cận thông tin, và các vấn đề khác. Được
thực hiện với hơn 9.000 hộ gia đình trên khắp
Việt Nam, bộ dữ liệu này là một tài sản quý giá
để tìm hiểu về quá trình phát triển thể chế của
Việt Nam. Việc các số liệu này được thu thập và
giờ đây có thể cung cấp thông tin đầu vào cho
các cuộc tranh luận về cải cách quản trị nhà nước
là một dấu mốc quan trọng cho Việt Nam.
Quá trình phân cấp và trao quyền của Việt Nam
đã cho thấy nhiều kết quả tích cực. Cạnh tranh
giữa các tỉnh đang thúc đẩy họ cải thiện môi
trường kinh doanh của mình. Việc các nhà cung
cấp dịch vụ ngoài quốc doanh tham gia dễ dàng
hơn và các cơ sở của nhà nước có nhiều quyền
tự chủ hơn trong quản lý đang hỗ trợ cho sự sáng
tạo cũng như đa dạng hóa các loại hình dịch vụ.
Để tìm hiểu về những tác động của quá trình
phân cấp và trao quyền và các hệ thống trách
nhiệm giải trình hiện hành của Việt Nam, chúng
tôi bắt đầu với những hệ quả đằng sau quá trình
phân cấp và trao quyền, các bộ máy nhà nước
trung ương cần tự điều chỉnh khi các chức năng
và trách nhiệm được trao cho cấp dưới. Sau đó,
chúng tôi tìm hiểu kinh nghiệm của việc phân
cấp và trao quyền về mặt địa lý cho các chính
quyền cấp dưới. Việc phân cấp và trao quyền
về mặt chức năng cho các đơn vị cung cấp dịch
cụ hành chính và các dịch vụ trực tiếp khác như
chăm sóc y tế và giáo dục là bước tiếp theo. Sau
đó, chúng tôi phân tích tầm quan trọng ngày
càng tăng của hệ thống pháp luật và tư pháp,
mà vai trò của những hệ thống này đang thay
đổi trong quá trình thực hiện phân cấp và trao
quyền. Cuối cùng, chúng tôi thảo luận về các
hình thức ngày càng đa dạng của việc giám sát
hệ thống phân cấp và trao quyền – các cơ quan
chống tham nhũng, các tổ chức xã hội dân sự,
các phương tiện truyền thông đại chúng và Quốc
hội đã tồn tại nhiều năm nay, song vai trò của
những tổ chức này đang thay đổi và bản thân họ
có thể cần tự phân cấp và trao quyền mạnh hơn
thì mới hoạt động có hiệu quả. Phần cuối của
báo cáo sẽ nghiên cứu về một vấn đề mang tính
kết nối các cơ chế trách nhiệm giải trình lại với
nhau – vấn đề thông tin.
Mặc dù các hình thức phân cấp và trao quyền
này có thể đem lại những kết quả tích cực, điều
đó không có nghĩa là phân cấp và trao quyền lúc
nào cũng tốt. Ngược lại, sự kiểm soát từ trung
ương đôi khi cũng rất quan trọng. Khi sự cạnh
tranh giữa các tỉnh dẫn đến việc họ bỏ qua tác
động của những chính sách của họ tới các tỉnh
bạn, thì đó là lúc cần đến lập quy hoạch cấp
vùng. Khi cần đến tính thống nhất trên toàn
quốc, ví dụ như trong hệ thống xây dựng pháp
luật, thì cần hạn chế sự phân cấp và trao quyền
chứ không nên khuyến khích nó. Những thay đổi
gần đây trong quy trình làm luật đều là những
cải thiện, một phần là do những thay đổi đó đã
tập trung các cơ quan có thể làm luật và cách
thức làm luật. Khi có thông tin bất cân xứng, ví
dụ như chất lượng của dịch vụ chăm sóc y tế và
trình độ của các nhân viên y tế, hay khi các quan
ngại về bình đẳng đòi hỏi có sự tiếp cận bình
đẳng đối với các dịch vụ, thì đó là lúc cần đến
các tiêu chuẩn ở cấp độ quốc gia.
Chính quyền trung ương
Để cung cấp một số căn cứ thực chứng, Báo cáo
Phát triển Việt Nam này dựa vào rất nhiều các
cuộc điều tra và nghiên cứu trường hợp, chủ yếu
là số liệu từ cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình
năm 2008, trong đó có cả một cấu phần về Quản
trị nhà nước, tìm hiểu về mức độ hài lòng của
người dân đối với các dịch vụ của chính phủ, sự
tham gia trong quá trình hoạch định chính sách,
Thông qua việc phân cấp và trao quyền cho các
doanh nghiệp và hộ gia đình, cho chính quyền
các cấp ở địa phương và cho các đơn vị cung
cấp dịch vụ tự chủ về tài chính, chính phủ đang
dần dần được chuyển từ vai trò của người chỉ
đạo sang vai trò của người đưa ra quy định, và
trong quá trình này, vai trò của nhà nước trung
ii
tóm tắt
ương trong việc đảm bảo tính thống nhất và nhất
quán cho toàn bộ bộ máy chính quyền càng trở
nên quan trọng hơn bao giờ hết. Trên thực tế, yêu
cầu phải dung hòa giữa việc tự quản trị của các
cơ quan và tính thống nhất của việc quản lý nhà
nước đòi hỏi phải có một sự chuyển đổi về cách
thức vận hành của chính quyền trung ương. Sự
chuyển đổi của nhà nước trung ương ở Việt Nam
bao gồm những sự thay đổi trong tổ chức nội bộ
và xác định lại các chức năng và nhiệm vụ. Việc
quản lý sự thay đổi một cách hiệu quả đòi hỏi
phải phối hợp việc hoạch định chính sách của tất
cả các bộ ngành, nhằm góp phần giảm thiểu sự
nhầm lẫn và đảm bảo rằng các chính sách sẽ đạt
được những mục tiêu đề ra.
đã được đưa ra, và đã đạt được một số thành tựu
nhất định, đặc biệt là trong việc đơn giản hóa
thủ tục hành chính, nhưng đôi khi vẫn còn chậm
trễ trong việc chuyển từ chính sách sang thành
hành động cụ thể.
Để có thể duy trì tính hiệu quả trong vai trò mới
của mình, nhà nước cũng sẽ phải đối mặt với
những thách thức mới mà sự phân cấp và trao
quyền mang lại. Một trong những thách thức
đó là giữ chân được những cán bộ có năng lực
và tâm huyết, đồng thời phải cạnh tranh giành
nhân tài với khu vực tư nhân đang ngày càng
tăng trưởng nhanh chóng. Mặc dù có thể coi mức
lương là một yếu tố quan trọng trong cuộc cạnh
tranh giành nhân tài giữa khu vực nhà nước và
khu vực tư nhân, nhiều yếu tố khác cũng đóng
vai trò quan trọng, ví dụ như cơ hội để cán bộ có
thể phát huy tài năng và được khen thưởng cho
những nỗ lực của họ. Trên thực tế, về trung bình
thì mức lương của nhà nước cũng không thua
kém mức lương thị trường quá xa. Những đợt
tăng lương tối thiểu của khu vực nhà nước đều
Các nỗ lực cải cách hành chính công là rất tham
vọng. Được khởi động vào thập kỷ 1990, Kế
hoạch tổng thể Cải cách Hành chính Công bao
gồm các vấn đề về phân cấp, xác định chức năng,
hiện đại hóa quản lý tài chính công, chính phủ
điện tử, cải cách hệ thống công chức và các vấn
đề khác. Nhiều mục tiêu của cải cách hành chính
II. Mức lương cao hơn trung bình của nhà nước so
với mức lương khác trong khu vực chính thức, 2006-2008
I. Lương tối thiểu so với Chỉ số giá cả
tiêu dùng và GDP
400
350
300
20%
Tháng 1/2000 = 100
250
200
15%
11.0%
10%
150
100
5%
50
2.4%
0
0%
Tháng 1/2000 đến tháng 12/2008
Tiền thưởng chưa
điều chỉnh theo
đặc điểm cá nhân:
2008
Tiền thưởng sau khi
điều chỉnh theo các
ytố cá nhân
khu vực và hộ gia đình
2006-8
CPI
GDP hiện tại
Lương tối thiểu
Chú thích: Biểu đồ bên trái sử dụng các số liệu GDP hàng năm. Đối với biểu đồ bên phải, hai cột cho thấy hệ
số trên biến giả của nhà nước đối với các phép hồi quy liên ngành của các mức lương logarit cho các đặc điểm
khác nhau, và cho cùng một hệ số đối với phép hồi quy nhóm với các đặc điểm của người được điều tra. Cột bên
phải, dựa vào các số liệu nhóm với các đặc điểm riêng biệt, là không có ý nghĩa về mặt thống kê, trong khi cột
bên trái lại có ý nghĩa về mặt thống kê. Những con số của phép quan sát cho hai cột trong biểu đồ bên phải là lần
lượt là 3.668 và 2.083.
Nguồn: Phân tích của tác giả dựa vào các số liệu từ cuộc Điều tra Mức sống Hộ gia đình năm 2008. Phân tích cho
số liệu bên tay phải dựa vào phương pháp tiếp cận của Cường, 2008.
iii
các thể chế hiện đại
có mức tăng cao hơn so với tốc độ lạm phát và
cũng khá tương đồng với mức tăng GDP (Hình
I). Hệ thống trả lương dựa nhiều vào các khoản
trợ cấp và tiền thưởng là phức tạp, do đó khó
có thể so sánh giữa lương nhà nước với lương
ở khu vực tư nhân. Những số liệu sẵn có cho
thấy rằng mức lương của nhà nước không thấp
hơn nhiều so với mức lương trong khu vực tư
nhân, và thậm chí có thể còn cao hơn (Hình II).
Tuy nhiên, đối với một số nghề có nhu cầu cao
và ở một số địa phương thì mức lương nhà nước
có thấp hơn so với lương của tư nhân. Một số
mức cao hơn của nhà nước có thể là do trình độ
của các công chức cao hơn mà các cuộc điều tra
không bao phủ hết được.
đẩy các thay đổi hay việc có những người bị ảnh
hưởng phản đối sự thay đổi đó cũng có thể gây
cản trở hoặc chậm trễ cho quá trình cải cách.
Một thách thức nữa cho bộ máy chính quyền
trung ương là đảm bảo rằng các nguồn tài chính
công được quản lý một cách hiệu quả, và đây là
quan ngại của nhiều người dân Việt Nam. Trong
số các hình thức tham nhũng mà Việt Nam đang
cố gắng bài trừ, việc lạm dụng các nguồn lực
công là mối quan ngại lớn nhất của dân chúng.
Trong khi một chương trình cải cách đang được
thực hiện nhằm tăng cường môi trường kiểm
soát và đặt trọng tâm vào tính minh bạch và trách
nhiệm giải trình, các rủi ro có thể được tiếp tục
giảm thiểu bằng cách cải thiện quy trình ngân
sách, tăng tính minh bạch và giám sát. Hiện nay
giữa các dự toán thu chi với các khoản thu chi
thực tế vẫn còn chênh lệch đáng kể, và các khoản
phí và lệ phí của nhiều đơn vị sự nghiệp – một
hệ quả trực tiếp của quá trình phân cấp và trao
quyền của Việt Nam — cũng góp phần vào sự
thiếu tính rõ ràng trong phạm vi ngân sách. Việc
cung cấp nhiều thông tin hơn và thông tin tốt hơn
cho công chúng cũng có thể góp phần tăng cường
trách nhiệm giải tình. Các đề xuất ngân sách hiện
nay chưa được công bố cho công chúng cho đến
tận khi những đề xuất đó được phê duyệt — cùng
với việc thiếu một cơ chế chính thức cho tham
vấn dân về ngân sách, việc này làm hạn chế sự
tham gia của dân. Hệ thống giám sát bên ngoài,
đặc biệt là giám sát của Quốc hội và Kiểm toán
Nhà nước, đã được cải thiện. Sự giám sát độc lập
đó là hết sức quan trọng đối với một hệ thống có
sự phân cấp và trao quyền.
Hệ thống tuyển dụng và đề bạt là một yếu tố
then chốt ảnh hưởng đến khả năng tuyển dụng
của nhà nước. Việc đảm bảo tốt những vấn đề
cơ bản, thông qua các hệ thống thống nhất về
kiểm soát và thi tuyển cạnh tranh là rất quan
trọng trước khi nhà nước áp dụng những chương
trình quản lý kết quả hoạt động phức tạp. Sự cần
thiết của tính thống nhất trong khối công chức
nhà nước là một ví dụ tốt về loại quyết định vẫn
nên giữ tại cấp trung ương chứ không phân cấp
xuống địa phương. Luật Cán bộ công chức mới
đã áp dụng nguyên tắc về năng lực, nhưng giờ
đây thách thức là làm thế nào chuyển nguyên tắc
này thành những quy trình tuyển dụng và quản lý
cụ thể, sau đó thực hiện các quy trình đó.
Tuy nhiên, ngay cả những bộ quy định và luật lệ
tốt nhất vẫn đối mặt với thách thức. Sự đánh đổi
giữa một bên là đề cao năng lực, tức là thưởng
công theo kết quả công việc, với một bên là sự
ổn định sự nghiệp, vốn là một trong những khía
cạnh hấp dẫn đối với nhiều cán bộ công chức,
khiến cho những cải cách như vậy trở nên khó
khăn ở tất cả các nước trên thế giới. Hơn nữa,
nhiều người có thể bị thiệt thòi từ một số cải
cách, ví dụ như tăng sự phân biệt trong các mức
đánh giá kết quả công việc, trong khi các lợi ích
có thể là rải rác, giống hệt như vấn đề về hành
động tập thể vốn gây cản trở cho nhiều cuộc cải
cách cần thiết. Ngay cả khi các lợi ích ròng của
cải cách là tích cực thì việc thiếu một động lực
rõ ràng từ những người bị ảnh hưởng để thúc
Quản trị Nhà nước cấp địa phương
Sự chuyển đổi của Việt Nam từ một nhà nước
tập trung quan liêu cao độ nhằm thực hiện việc
kế hoạch hóa tập trung sang một loạt các cơ chế
linh hoạt hơn phù hợp với thị trường đã bao hàm
cả việc phân cấp quyền hạn và trách nhiệm cho
các chính quyền cấp dưới. Khách quan mà nói,
mức độ phân cấp và trao quyền từ chính quyền
trung ương xuống cho các tỉnh là tương đối lớn.
Với những thẩm quyền mới, các tỉnh giờ đây đã
có thể cung cấp các dịch vụ phù hợp hơn với
nguyện vọng của người dân địa phương.
iv
tóm tắt
Trong khi chính quyền trung ương trao nhiều
quyền hạn và trách nhiệm hơn cho các tỉnh và
các cấp chính quyền thấp hơn, thì cách thức và
mức độ giám sát cũng được tăng cường. Các cơ
quan dân cử ở địa phương, tức là Hội đồng Nhân
dân, được trao quyền phê duyệt ngân sách và
giám sát tình hình thực hiện ngân sách. Trách
nhiệm giải trình hướng xuống dưới cũng được
tăng cường thông qua các biện pháp yêu cầu tính
minh bạch cao hơn — các chính quyền cấp xã
phải công bố các dự toán và tình hình sử dụng
ngân sách, vốn cấp phát và các khoản đóng góp
của nhân dân hàng năm. Tuy nhiên, việc tăng
cường trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới
thông qua sự tham gia và tính minh bạch đòi hỏi
một sự thay đổi về văn hóa, tư duy, mà điều này
không thể có được trong ngày một ngày hai. Một
thập kỷ trôi qua kể từ khi ban hành Nghị định
về Dân chủ cơ sở, một nghị định công nhận tầm
quan trọng của việc công bố thông tin và đảm
bảo sự tham gia tích cực của người dân trong qua
trình ra quyết định, nhưng việc thực hiện Nghị
định này vẫn còn chưa được đồng đều.
Mặc dù đã có những tiến bộ rõ rệt trong việc thiết
lập các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình này,
song rõ ràng vẫn còn nhiều bất cập ở nhiều lĩnh
vực. Tuy có sự tham gia trong quá trình ra quyết
định, song thường mọi người chỉ tập trung vào
việc thực hiện những vấn đề đã được quyết định,
ví dụ như lựa chọn các xã thuộc diện hưởng lợi
của chương trình giảm nghèo 135. Sự tham gia
trong quá trình lập kế hoạch chung có thể bị hạn
chế một phần là do cấu trúc thể chế, với các cơ
quan lập kế hoạch có cơ sở mạnh ở cấp trung
ương và cấp tỉnh nhưng lại yếu ở cấp huyện và
xã. Mặc dù nhiều người có thể không tham gia
tích cực do đơn giản là không quan tâm, nhưng
ngay cả một số ít người dân quan tâm cũng có
thể góp phần làm nên thành công của quá trình
tham vấn. Việc đảm bảo cơ hội tham gia là hết
sức cần thiết.
Mặc dù phần nào đó được trao quyền ít hơn so
với cấp tỉnh và huyện, nhưng cấp xã cũng là nơi
quan trọng trong việc thực hiện thí điểm các hệ
thống trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới.
III. Mọi người có tham gia vào quá trình đưa ra quyết định và
giám sát các công trình cơ sở hạ tầng hay không?
IV. Nếu họ có tham gia thì tham gia
như thế nào?
100
Không
Hiểu
75
50
25
0
hiểu
và đóng
góp
27%
ý kiến
28%
Chọn công
trường
Công trình Giám sát
xây dựng công trình
xây dựng
Hiểu
nhưng
không
đóng góp
ý kiến
45%
Chú thích: Biểu đồ mô tả mức trung bình đối với các công trình cơ sở hạ tầng trong các xã 135 ở các tỉnh Lai
Châu, Lào Cai, Bình Phước và Sóc Trăng, trong đó có các công trình điện, giao thông, trường học, cung cấp nước
sạch, trạm y tế, chợ, nhà văn hóa xã, và các công trình thủy lợi.
Nguồn: Tính toán của tác giả dựa vào “Báo cáo của cuộc Điều tra thẻ báo cáo công dân về mức độ hài lòng của
người dân với chương trình 135 giai đoạn II” (Quyên và các đồng tác giả, 2009).
v
các thể chế hiện đại
V.Thông tin về kế hoạch và ngân sách xã đáp ứng nhu cầu của hộ gia đình (trong số những người quan tâm)
Kế hoạch sử dụng đất ở cấp xã
100%
Kế hoạch đền bù và tái
Sử dụng đóng góp tự nguyện
định cư ở cấp xã
của dân ở cấp xã
50%
Sử dụng quỹ và trợ cấp
chính phủ ở cấp xã
0%
Kế hoạch đầu tư CSHT
cộng đồng ở cấp xã
Phí và lệ phí do chính quyền
xã thu
Kế hoạch phát triển KT-XH
ở cấp xã
Tỷ lệ trả lời có ít thông tin và thông tin không đáp ứng nhu cầu
Tỷ lệ trả lời có thông tin đáp ứng nhu cầu
Chú thích: Dựa vào những người trả lời phỏng vấn nói rằng họ có quan tâm đến những vấn đề về ngân sách và
kế hoạch. Số quan sát dao động từ 2.481 to 4.424.
Nguồn: Điều tra mức sống hộ gia đình 2008, phần về Quản trị nhà nước.
Tuy vậy, khoảng một nửa các hộ gia đình ở Việt
Nam cho biết là không được biết thông tin gì về
ngân sách và kế hoạch của xã. Mặc dù những
người quan tâm nhất đến ngân sách và kế hoạch
này thường sẽ nói là họ có một số thông tin,
nhưng họ cũng nói là những thông tin đó không
đáp ứng được yêu cầu của họ (Hình V). Các
nghiên cứu khác cũng cho thấy sự phức tạp trong
việc khắc phục những bất cập này. Có nhiều lý
do cho việc thông tin không đáp ứng được nhu
cầu của người dân, trong đó có lý do về khả năng
biết đọc biết viết, ngôn ngữ, trình độ giáo dục, và
quãng đường mà người dân phải đi để có được
thông tin.
Khi các tỉnh nhận thức được rằng các nhà đầu
tư sẽ được thu hút tới những nơi có môi trường
kinh doanh thuận lợi, thì quyền tự chủ trong việc
đưa ra các chính sách tạo điều kiện cho tăng
trưởng lại có thể đe dọa đến sự cạnh tranh lành
mạnh giữa các tỉnh. Sự cạnh tranh giữa các tỉnh
không phải lúc nào cũng có lợi. Các quyết định
trong một tỉnh có thể có những tác động quan
trọng đối với các tỉnh khác, kể cả tích cực lẫn
tiêu cực. Bản chất xuyên biên giới của nhiều vấn
đề môi trường khiến cho việc lập kế hoạch một
cách riêng rẽ của từng tỉnh trở nên không hiệu
quả. Ngoài ra, việc lập kế hoạch mà thiếu sự phối
hợp cũng có thể dẫn tới sự chồng chéo gây lãng
phí. Cũng có những tác động lan tỏa tích cực, vì
sự tăng trưởng của một tỉnh có thể có lợi cho các
tỉnh lân cận, nếu như có cơ sở hạ tầng thích hợp.
Khi lợi ích của việc lập quy hoạch vùng có lợi
cho các tỉnh trong vùng, thì các tỉnh sẽ tự nguyện
phối hợp với nhau. Tuy nhiên, khi các chi phí và
lợi ích không được chia sẻ một cách cân xứng thì
vai trò của chính quyền trung ương lại càng quan
trọng. Các tiêu chuẩn quốc gia có thể là một giải
pháp, nhưng cũng cần có sự can thiệp của chính
Hầu hết các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình
hướng xuống dưới — đáp ứng trực tiếp nguyện
vọng của người dân thông qua sự tham gia và
tăng tính minh bạch — đã được thực hiện ở cấp
xã, trong khi phần lớn thẩm quyền lại được trao
cho cấp tỉnh. Do đó, thách thức nảy sinh là trách
nhiệm giải trình với các cơ chế mới có thể khó
đi đôi với nhau.
vi
tóm tắt
VI. Lòng tin vào quyền sở hữu tài sản đối với đất đai VII. Các khiếu nại chính thức liên quan đến đất đai
5
5=rủi ro
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
trưng thu
rất thấp
4
3
2
1
1=rủi ro
trưng thu
rất cao
2006
2007
2008
2003
2004
2005
2006
2007
Chú thích: Biểu đồ bên trái cho thấy mức trung bình từ các nhóm trùng nhau. Số quan sát là từ 342 đến 1,212
doanh nghiệp trong các nhóm.
Nguồn: Biểu đồ bên trái là tính toán của tác giả dự trên số liệu từ VNCI (Dự án Sáng kiến Năng lực Cạnh tranh
Việt Nam) và VCCI (Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam), cuộc Điều tra Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh,
các nhóm trùng nhau. Biểu đồ bên phải dựa trên số liệu từ Bộ Tài nguyên Môi trường.
quyền trung ương để khuyến khích việc lập quy
hoạch vùng, ví dụ như giữa các tỉnh có chung
khu vực đầu nguồn hay các khu vực đô thị.
chi tiết các quyền và nghĩa vụ của cả người sử
dụng đất và các cơ quan nhà nước. Một số dấu
mốc quan trọng đã đạt được trong việc chính
thức hóa hệ thống quyền sở hữu tài sản vốn rất
lỏng lẻo trước đây, và tăng cường quy trình hợp
lý, tính dễ chuyển nhượng, kiểm soát và bảo vệ.
Chỉ riêng trong những năm vừa qua, lòng tin của
các doanh nghiệp đối với quyền sở hữu tài sản đã
tăng lên nhiều (Hình VI). Mặc dù có những tiến
bộ nêu trên, song việc giao đất và tái định cư khi
đất đã được thu hồi vào mục đích khác vẫn còn
là một vấn đề gây nhiều xung đột ở Việt Nam.
Khoảng 70 đến 90% các khiếu nại của người dân
là liên quan đến đất đai, và số lượng này đã tăng
lên nhiều theo thời gian, cụ thể là tăng hơn gấp
đôi chỉ trong 5 năm. (Hình VII).
Việc trao thẩm quyền quyết định sản xuất cho
người nông dân và doanh nghiệp đã thiết lập
quyền sở hữu tài sản cơ bản đối với sản lượng
đầu ra, nhưng quyền sở hữu tài sản đối với tài
sản của họ, nhất là đất đai, là cần thiết để khuyến
khích đầu tư. Thẩm quyền giao đất được trao cho
các cấp địa phương, là cấp có thẩm quyền đáng
kể trong việc quản lý sử dụng đất. Quá trình
phân cấp trong quản lý sử dụng đất đi đôi với sự
chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp thành đất
phi nông nghiệp dùng cho các khu công nghiệp,
khu chế xuất, các khu đô thị, khu du lịch và khu
thương mại. Tuy nhiên, việc chuyển đổi mục
đích sử dụng đất hay chuyển nhượng đất từ người
này sang người khác lại không diễn ra một cách
đồng đều và cân đối. Trong quá trình chuyển đổi
này, các quan chức chính quyền tỉnh có động cơ
mạnh mẽ để ưu đãi cho các nhà đầu tư.
Các hoàn cảnh quyết định xem khi nào thì đất có
thể bị thu hồi bao gồm không chỉ những trường
hợp mà theo truyền thống được giải thích là vì
lợi ích chung, ví dụ như xây một con đường, mà
còn cả những trường hợp mà lợi ích dường như
rơi vào tay tư nhân. Hơn nữa, nguyên nhân quan
trọng nhất của sự bất bình của dân chúng là mức
đền bù không thỏa đáng cho những người có
đất bị thu hồi. Việc xác định giá “thị trường” để
Các lần sửa đổi Luật Đất đai trong vòng hai
thập niên qua đã đưa vào khái niệm giá đất, tăng
cường quyền lợi cho các nhà đầu tư, và quy định
vii
Tải về để xem bản đầy đủ
230 trang
13440
Free
Bạn đang xem 20 trang mẫu của tài liệu "Báo cáo phát triển Việt Nam 2010 - Các thể chế hiện đại", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- bao_cao_phat_trien_viet_nam_2010_cac_the_che_hien_dai.pdf
