Giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG

Ở VIỆT NAM

PGS.TS. Nguyễn Ngọc Sơn

ThS. NCS. Bùi Thị Thanh Huyền

Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Tóm tắt

Đầu tư công ở Việt Nam trong thời kỳ 2011-2016 đã góp phần quan trọng trong

việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các yếu tố nền tảng quan

trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, hỗ trợ và thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, qua

đó góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của khu vực Nhà nước nói riêng và toàn nền

kinh tế nói chung. Tuy nhiên, tái cơ cấu đầu tư công vẫn còn chậm và chưa đạt được

các kết quả như mong muốn. Cơ chế đầu tư của Việt Nam, nhất là đầu tư công ngày

càng tỏ ra thiếu khả năng đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển, hiệu quả đầu tư

thấp và thiếu bền vững. Nền kinh tế vẫn chứa đựng nhiều rủi ro về lạm phát, nợ xấu và

nợ công gia tăng. Bài viết tập trung phân tích thực trạng đầu tư công và tái cơ cấu đầu

tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2016, từ đó rút ra các hạn chế và nguyên nhân của

hạn chế cũng như đưa ra các giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam

trong thời gian tới.

Từ khóa: Đầu tư công, tái cơ cấu đầu tư công, nợ công.

1.Thực trạng đầu tƣ công và tái cơ cấu đầu tƣ công Việt Nam

1.1. Quy mô và tỷ trọng vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội

Vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng tăng dần, tính đến năm 2016, vốn đầu

tư toàn xã hội ước đạt 1.485,1 nghìn tỷ đồng chiếm 33% GDP, cao hơn 2% so

với mục tiêu kế hoạch đặt ra. Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội đã có sự dịch chuyển

tích cực theo hướng giảm tỷ trọng đầu tư công, tăng tỷ trọng đầu tư tư nhân và

khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Cụ thể, năm 2016 đầu tư công chiếm 37,53%

giảm 1,57% so với giai đoạn 2011-2015, khu vực tư nhân và khu vực có vốn đầu

tư nước ngoài tăng lần lượt là 0,8% và 0,83%. Trong cơ cấu vốn đầu tư công,

vốn đầu tư từ Ngân sách Nhà nước (NSNN) vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất là

18,09%, tiếp đến là vốn tín dụng Nhà nước đạt 4,56%; vốn đầu tư từ doanh

nghiệp Nhà nước (DNNN) 4,71%; Trái phiếu Chính phủ (TPCP) 2,53% và các

nguồn khác chiếm 7,65% trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội.

267

Bảng 1.1: Vốn đầu tƣ phát triển giai đoạn 2011-2015 và 2016

theo thành phần kinh tế (giá hiện hành)

Vốn đầu tƣ

xã hội

Kinh tế

Năm

FDI

Nhà nƣớc

ngoài Nhà nƣớc

Quy mô (1000 tỷ)

316,285

341,555

406,514

441,924

486,804

519,505

557,500

Cơ cấu (%)

38,1

2010

2011

830,278

924,495

299,487

356,049

385,027

412,506

468,500

529,600

579,700

214,506

226,891

218,573

240,112

265,400

318,100

347,900

2012

1.010,114

1.094,542

1.220,704

1.367,205

1.485,100

2013

2014

2015

2016 (Sơ bộ)

2010

2011

100

36,1

38,5

38,1

37,7

38,4

38,7

39,0

25,8

24,5

21,6

21,9

21,7

23,3

23,4

37,0

2012

40,3

2013

40,4

2014

39,9

2015

38,0

2016 (Sơ bộ)

37,5

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

1.2. Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công

Trong giai đoạn 2011-2016, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư toàn xã hội tăng

bình quân 7,94% (theo giá cố định năm 2010) thấp hơn giai đoạn 2006-2010

(9,3%); trong đó, vốn đầu tư công tăng cao nhất đạt 8,48%, cao hơn so với tốc độ

tăng vốn đầu tư của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước (8%/năm) và khu vực có

vốn đầu tư nước ngoài (7,43%/năm).

268

Hình 1.1: Tốc độ tăng trƣởng vốn đầu tƣ theo nguồn vốn

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Tốc độ tăng trưởng của vốn đầu tư công đã có xu hướng chậm lại từ năm

2011 đến nay, năm 2011 tốc độ tăng trưởng đạt 13,46% đã giảm xuống 7,21%

năm 2016. Nguyên nhân của việc giảm tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư công là do:

(i) Nguồn thu NSNN trong giai đoạn 2011-2016 ngày càng gặp khó khăn, dẫn

đến bội chi NSNN lên mức 5,33%, do vậy đầu tư từ nguồn NSNN giảm; (ii) Giai

đoạn 2011-2016, các DNNN gặp khó khăn trong sản xuất kinh doanh và khó

khăn trong tiếp cận vốn vay để đầu tư, dẫn đến nguồn vốn từ các DNNN cũng

giảm mạnh.

Hình 1.2: Quy mô và tốc độ tăng trƣởng các nguồn vốn đầu tƣ công

giai đoạn 2011-2016 theo giá so sánh 2010

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

269

Trong thời kỳ 2011-2016, đầu tư từ nguồn NSNN tăng bình quân

3,88%/năm (theo giá 2010), trong khi đó vốn vay (vốn vay của Nhà nước, trong

đó chủ yếu là vốn từ TPCP và vốn tín dụng đầu tư theo kế hoạch Nhà nước) có

tốc độ tăng bình quân cao nhất đạt 8,01%, tiếp đến là vốn của các DNNN và vốn

khác tăng 5,78%. Vốn đầu tư từ NSNN năm 2016 đạt 98,92% kế hoạch đề ra.

Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư từ NSNN giảm dần từ 6% năm 2011 xuống

còn 5,31% năm 2016. Trong khi đó tốc độ tăng của nguồn vốn vay và nguồn vốn

từ DNNN không ổn định do trong giai đoạn 2011-2016 NSNN gặp khó khăn vì:

(i) Giá dầu thô giảm; (ii) Thực hiện cắt giảm thuế theo cam kết hội nhập và các

hiệp định thương mại tự do đã ký kết; (iii) Các doanh nghiệp gặp khó khăn trong

sản xuất kinh doanh còn nhiều và số doanh nghiệp giải thể lớn. Do vậy, Chính

phủ quyết định, chỉ dùng NSNN đầu tư vào những lĩnh vực trọng điểm, then

chốt, dẫn đến tốc độ tăng vốn từ NSNN giảm dần.

1.3. Tái cơ cấu đầu tư công theo nguồn vốn

Bảng 1.2: Quy mô vốn đầu tƣ theo nguồn (giá hiện hành)

Đơn vị tính: tỷ đồng

Vốn DNNN

Năm

Tổng số

NSNN

Vốn vay

và nguồn

vốn khác

2010

2011

2012

2013

2014

2015

141.709

177.977

205.022

207.152

207.704

220.405

268.600

1.018.260

1.109.000

91,82%

115.864

114.085

149.516

162.486

198.202

211.000

198.000

835.289

549.000

152,15%

58.712

49.493

51.976

72.286

80.898

88.100

90.900

342.753

698.700

49,06%

316.285

341.555

406.514

441.924

486.804

519.505

557.500

2.196.302

2.356.700

93,19%

2016 (sơ bộ)

Thực hiện 2011-2015

Kế hoạch 2011 - 2015

%Thực hiện/Kế hoạch

Nguồn: TCTK, Kế hoạch phát triển KT-XH 2016-2020 của Bộ KH&ĐT

270

Trong cơ cấu vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2016, vốn đầu tư từ NSNN

vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất (46,36%), tiếp đến là vốn vay (từ trái phiếu và nguồn

khác) đạt 38,03%, còn nguồn vốn từ DNNN và nguồn khác đạt 15, 61%. Sự gia

tăng vốn vay trong tổng vốn đầu tư công giai đoạn 2011-2016 là do Chính phủ

phát hành trái phiếu giai đoạn 2011-2015 là 225 nghìn tỷ đồng và bổ sung thêm

170 nghìn tỷ đồng, trong đó 20.000 tỷ đồng là vốn đối ứng cho các dự án OD

theo Nghị quyết số 65/2013/QH13 ngày 28/11/2013 về phát hành bổ sung và

phân bổ vốn TPCP giai đoạn 2014-2016. Như vậy, nguồn vốn vay tăng mạnh

trong cơ cấu vốn đầu tư công từ 33,4% năm 2011 lên 40,6% năm 2015 và giảm

còn 35,5% năm 2016 (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2016 b).

1.4.Tái cơ cấu đầu tư theo ngành

Qua 3 năm thực hiện Quyết định số 339/QĐ - TTg ngày 19/2/2013 phê

duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng

theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn

2013 - 2020, tái cơ cấu đầu tư công theo ngành đã đạt được một số thành công.

Nhìn vào sảng số liệu (Bảng 1.3) cho thấy: đầu tư công tập trung hơn vào các

lĩnh vực liên quan đến nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế (KHCN để nâng

cao NSLĐ); đến phát triển con người (giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội,

văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng); đặc biệt đầu tư vào những

lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng để phục vụ cho công cuộc đổi mới và phát

triển bền vững đất nước. Tuy nhiên, một số ngành nên hạn chế đầu tư bằng vốn

đầu tư công như: vận tải kho bãi, ngân hàng - tài chính, bán buôn bán lẻ, sản

xuất và phân phối điện nước vẫn có tốc độ tăng cao sau năm 2013 (thời điểm

ban hành Đề án).

Bảng 1.3: Tốc độ tăng trƣởng vốn đầu tƣ công theo lĩnh vực giai đoạn 2011-2016

Đơn vị tính: %

2011- 2016

2011 2012 2013 2014 2015

2015 Ƣớc

Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản

Khai khoáng

-11,5

7,9 33,7

1,4

1,1

6,5

-2,1

-1,7

3,3

3,9

3,5

-15,0 13,5

-6,3 40,4

7,5

-6,2 -27,4

-5,7 -10,8

Công nghiệp chế biến, chế tạo

-9,0

8,5

Sản xuất và phân phối điện, khí đốt,

nước nóng, hơi nước và điều hòa

không khí

-13,1

6,8

2,3

11,1

3,1

4,7

271

2011- 2016

2011 2012 2013 2014 2015

-13,7 -0,5 16,7 31,4 15,4

-6,7 24,2 52,0 -15,9 -6,8

-6,9 49,7 -14,4 -40,2 19,3

-11,9 -0,3 12,0 38,1 7,4

-0,3 32,9 2,2 -49,2 37,4

-13,2 14,0 -18,4 -18,7 -2,6

4,2 24,1 -10,7 26,3 22,5

5,1 26,2 19,9 -44,0 -7,1

-1,0 10,9 -10,6 127,3 11,4

3,3 -11,9 -52,9 29,2 -10,0

2015 Ƣớc

Cung cấp nước; hoạt động quản lý và

xử lý rác thải,

9,9 12,6

Xây dựng

9,4

1,5

2,9

6,4

Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô

tô, xe máy

Vận tải, kho bãi

9,1 10,2

Dịch vụ lưu trú và ăn uống

Thông tin và truyền thong

4,6

4,1

5,0

-7,8

Hoạt động tài chính, ngân hàng và

bảo hiểm

13,3

0,0

9,1

Hoạt động kinh doanh bất động sản

Hoạt động chuyên môn, KHCN

-2,4

27,6 19,5

Hoạt động hành chính và dịch vụ hỗ trợ -17,6

1,8

2,5

Hoạt động của Đảng, tổ chức chính trị -

xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh

quốc phòng

-1,3

-0,9

2,9

45,7

0,3

9,3

Giáo dục và đào tạo

-6,0 46,8 14,4

-3,8 10,6 31,4

38,3 11,3

27,9 12,1

50,2 13,2

21,0

15,6

8,5

17

9,3

Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội

Nghệ thuật, vui chơi và giải trí

Hoạt động khác

-2,1

-8,3 -10,6

6,2

-15,4 16,0 11,8 -53,4

-8,3

-9,9

-8,8

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

Qua phân tích cơ cấu đầu tư công theo ngành cho thấy việc tái cơ cấu đầu

tư giai đoạn 2011-2016 có những điểm chính sau:

Thứ nhất, đầu tư công đã tập trung chủ yếu cho những lĩnh vực có ý nghĩa

quan trọng đối với phát triển kinh tế đất nước, các lĩnh vực khác thì đa dạng hóa

nguồn vốn đầu tư thông qua ban hành các chính sách tạo hành lang pháp lý.

Thứ hai, tỷ trọng đầu tư công vào những lĩnh vực trực tiếp sản xuất kinh

doanh như ngân hàng, bảo hiểm, dịch vụ vận tải, công nghiệp khai thác, lưu trú

ăn uống còn lớn.

272

Nguyên nhân của việc đầu tư công vào các lĩnh vực trên là do các DNNN

hiện nay vẫn còn đầu tư đa lĩnh vực, dàn trải, đặc biệt là đối với các lĩnh vực

ngân hàng, bảo hiểm và bất động sản. Mặc dù Đề án 929 (Ban hành kèm Quyết

định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012) về tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là tập

đoàn kinh tế, TCT Nhà nước giai đoạn 2011-2015 được triển khai, nhưng việc

thoái vốn của các DNNN khỏi các lĩnh vực then chốt rất chậm.

Thứ ba, đầu tư vào cải thiện môi trường đầu tư như cải cách hành chính và

dịch vụ hỗ trợ còn thấp, dẫn đến hạn chế trong việc hiện đại hóa hành chính công

và môi trường đầu tư chậm được cải thiện.

Xu hướng chung trong đầu tư công để cải thiện môi trường đầu tư là giảm

tỷ trọng đầu tư công vào cơ sở hạ tầng mà nên tập trung vào nhóm nhân tố quản

lý: tức là đầu tư để nâng cao chất lượng hoạt động của khu vực hành chính, đẩy

mạnh cải cách thủ tục hành chính, rút ngắn quy trình xử lý, giảm thời gian thực

hiện thủ tục hành chính, giảm chi phí hành chính, bảo đảm công khai, minh bạch

và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước. Điều này sẽ tạo

một trường thuận lợi để thu hút đầu tư từ khu vực nước ngoài và khu vực ngoài

Nhà nước. Tỷ trọng đầu tư công cho nhóm quản lý chỉ chiếm 0,6% trong tổng

vốn đầu tư toàn xã hội. Tỷ lệ đầu tư cho nhóm quản lý như vậy là quá ít để cải

thiện môi trường đầu tư của Việt Nam.

1.5. Hiệu quả đầu tư công

Suất đầu tư tăng trưởng của khu vực công năm 2016 đạt 7,52 thấp hơn so

với bình quân giai đoạn 2011-2015 (7,63). Tuy nhiên, trong giai đoạn 2012-

2014, với sự ổn định kinh tế vĩ mô, đầu tư công tăng (tập trung vào cơ sở hạ

tầng) với mục đích thúc đẩy các khoản đầu tư từ các thành phần khác đã làm cho

suất đầu tư tăng trưởng trong khu vực công tăng, kéo suất đầu tư cả giai đoạn

tăng lên.

Nguyên nhân hiệu quả trong đầu tư công thấp là do: (i) Đầu tư phân tán,

không tập trung cho những lĩnh vực then chốt, quan trọng; (ii) Thất thoát lãng

phí trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư, do chưa có quy trình và hệ thống

giám sát chuẩn; (iii) Tình trạng nợ đọng trong xây dựng cơ bản còn lớn.

273

Bảng 1.6: Suất đầu tƣ tăng trƣởng của khu vực công giai đoạn 2011-2016

Suất đầu tƣ

% đầu tƣ so với GDP

% tăng trƣởng GDP

Năm

tăng trƣởng

Nền

Khu vực

Nền

Khu vực

Nền

Khu vực

kinh tế

công

kinh tế

công

kinh tế

công

2011

2012

0,3226

0,3112

0,3044

0,3100

0,3261

0,3149

0,3300

0,3760

0,3846

0,3817

0,3879

0,3800

0,3820

0,3730

0,0624

0,0525

0,0542

0,0598

0,0668

0,0591

0,0621

0,0446

0,0568

0,0484

0,0486

0,0537

0,0504

0,0496

5,34

8,43

6,77

7,89

7,98

7,08

7,63

7,52

5,92

5,63

5,18

4,88

5,36

5,31

2013

2014

2015

BQ 2011-2015

2016 (ước)

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê

2. Đánh giá chung về thực hiện nhiệm vụ tái cơ cấu đầu tƣ công

2.1. Những kết quả đạt được

Trong năm khởi đầu của Kế hoạch 2016-2020, việc thực hiện kế hoạch tái

cơ cấu đầu tư công đã đạt được những kết quả sau:

Một là, đảm bảo duy trì được nguồn vốn để thúc đẩy tăng trưởng và tái cơ

cấu nền kinh tế đất nước

Các chỉ số về tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội so với GDP, đầu tư

Nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội và chi đầu tư phát triển trong tổng chi

NSNN ước trung bình 5 năm 2011 - 2015 lần lượt là 31,1%; 39,8% và 21,3%,

bảo đảm tỷ lệ đề ra theo Quyết định số 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013 (Bộ Kế

hoạch và Đầu tư 2016 b).

Năm 2016 mặc dù nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tuy nhiên tỷ lệ vốn đầu

tư/ GDP của toàn nền kinh tế vẫn đạt 33%, đạt chỉ tiêu kế hoạch đặt ra theo Nghị

274

quyết số 101/2015/QH của Quốc hội. Nguồn vốn đầu tư phát triển từ NSNN bố

trí là 252.199,5 tỷ đồng, đạt 98,92% kế hoạch.

Hai là, cơ cấu vốn đầu tư đã được điều chỉnh phù hợp với xu hướng tái cơ cấu

Hiện tại vốn đầu tư công tập trung vốn cho các công trình, dự án quan

trọng, cấp thiết và vốn đối ứng cho các dự án OD . Đầu tư cho những lĩnh vực

trực tiếp kinh doanh như ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản và vận tải đã có xu

hướng giảm.

Ba là ,việc bố trí vốn đầu tư công tập trung hơn so với năm trước

Số dự án mới trong năm 2016 giảm 15,6% so với năm 2015. Tình trạng nợ

đọng xây dựng cơ bản (XDCB) và ứng trước vốn kế hoạch được kiểm soát chặt

chẽ hơn (giảm 48% nợ đọng xây dựng cơ bản bằng vốn Ngân sách Trung ương).

Bốn là, thực hiện phân bổ, quản lý và cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch đầu

tư trung hạn

Việt Nam đã tiến hành lập Kế hoạch Đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020

theo quy định của Luật Đầu tư công (Luật số 67/2014/QH13 ngày 26/11/ 2014) ở tất

cả các cấp: quốc gia, bộ - ngành trung ương và địa phương. Đây được coi là một đổi

mới quan trọng về quản lý Nhà nước đối với đầu tư công, với kỳ vọng giải quyết

một số tồn tại, hạn chế của đầu tư công giai đoạn 2011-2015, qua đó tác động tích

cực tới quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Khi thực hiện đầu tư công theo kế hoạch

đầu tư trung hạn sẽ giúp các bộ, ngành và địa phương chủ động hơn trong việc

quản lý, sử dụng nguồn vốn được giao; việc phân bổ đã hướng tới công khai,

minh bạch hơn so với trước.

Năm là, hiệu quả đầu tư dần được cải thiện

Năm 2016 suất đầu tư tăng trưởng đã giảm 0,11 đồng đầu tư so với giai

đoạn 2011-2015. Việc giảm suất đầu tư tăng trưởng là do thời gian vừa qua,

Chính phủ đã ban hành các văn bản làm cơ sở cho việc sử dụng vốn đầu tư tập

trung, không dàn trải và các biện pháp để tái cơ cấu nền kinh tế theo hướng hiệu

quả và bền vững.

275

2.2. Hạn chế

Bên cạnh những thành công thì tái cơ cấu đầu tư công còn những hạn chế sau:

Thứ nhất, tỷ lệ đầu tư công trong GDP cao, nhưng đóng góp của đầu tư

công vào tăng trưởng GDP thấp.

Cấu trúc sở hữu trong GDP theo thành phần kinh tế của Việt Nam giai đoạn

2011-2016 cho thấy khu vực ngoài Nhà nước vẫn là động lực tăng trưởng chính

của nền kinh tế, khi tỷ lệ đóng góp vào GDP luôn ổn định ở mức 43% (năm 2015

là 43,22%, năm 2016 là 43,34%) trong GDP; trong khi khu vực Nhà nước

khoảng 28% GDP (năm 2015 là 28,69%, năm 2016 là 27,88%). Như vậy với

mức đầu tư tương ứng giai đoạn này của khu vực công là 39,1%, còn khu vực

ngoài Nhà nước là 38,3% thì rõ ràng đóng góp của khu vực công thấp hơn so với

khu vực tư nhân với cùng tỷ lệ đầu tư.

Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư còn mang nặng tính hình thức và chưa thật sự

hiệu quả.

+ Tái cơ cấu đầu tư công chưa có những thay đổi về mặt bản chất, việc tái

cơ cấu đầu tư công thời gian qua mới chỉ dừng lại ở việc siết chặt kỷ luật đầu tư

công, chưa tập trung vào các giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công, tránh lãng

phí đầu tư.

+ Tỷ trọng đầu tư công cho những lĩnh vực KHCN, nông, lâm thủy sản và

hành chính, dịch vụ công còn thấp. Đặc biệt những ngành có thể huy động vốn

đầu tư từ tư nhân như ngân hàng tài chính, dịch vụ kho bãi, vận tải, điện nước,

thông tin viễn thông tỷ trọng đầu tư công còn chiếm tỷ trọng lớn. Các ngành

mang tính xã hội như y tế, giáo dục chưa đa dạng hóa được nguồn vốn đầu tư.

+ Đầu tư vốn NSNN vẫn dựa chủ yếu vào nguồn vay nợ trong nước và

nước ngoài, do cân đối ngân sách gặp khó khăn. Tổng thu NSNN không đủ chi

thường xuyên và trả nợ nên tỷ trọng chi đầu tư giảm dần cùng với việc giảm bội

chi NSNN.

Thứ ba, vẫn còn tình trạng đầu tư dàn trải, hiệu quả thấp tại các dự án đầu

tư công.

276

Có thể thấy, đầu tư công hiện vẫn còn tồn tại những căn bệnh “mãn tính”

như: dàn trải, dự án chậm triển khai, chậm tiến độ, đầu tư theo phong trào. Thứ

tự ưu tiên trong định hướng đầu tư công chưa rõ ràng, do cùng một lúc tồn tại

quá nhiều mũi nhọn, trọng tâm, trọng điểm nên đã dẫn đến hiện tượng đầu tư tràn

lan, làm phân tán nguồn lực đầu tư, kéo dài thời gian thực hiện dự án và giảm

hiệu quả đầu tư. Dự án dở dang nhiều, thời gian thi công kéo dài, gây lãng phí

thất thoát nguồn lực tài chính Nhà nước. Nợ đọng XDCB chưa được xử lý triệt

để, vốn ứng trước chưa có, nguồn hoàn trả còn lớn.

Thứ tư, việc mở rộng phạm vi và cơ hội cho đầu tư tư nhân còn hạn chế.

Mặc dù môi trường đầu tư đã dần được cải thiện nhưng tỷ trọng vốn đầu tư

từ khu vực kinh tế Nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội vẫn còn cao; tỷ

trọng vốn đầu tư từ NSNN trong tổng đầu tư của khu vực Nhà nước chiếm tỷ

trọng lớn, đặc biệt là trong bối cảnh cân đối nguồn lực NSNN ngày càng khó

khăn do thu NSNN có xu hướng giảm, cho thấy vai trò “vốn mồi” của đầu tư

Nhà nước còn lớn.

2.3. Nguyên nhân hạn chế

Thứ nhất, công tác quản lý đầu tư công còn nhiều bất cập, đặc biệt thể chế

quản lý đầu tư công chưa phù hợp với quốc tế.

Mặc dù kế hoạch đầu tư công trung hạn góp phần cải thiện 5/15 chỉ tiêu về

Chất lượng thể chế quản lý đầu tư công (PIM ) mà IMF đưa ra, tuy nhiên, kinh

nghiệm thực tiễn trên thế giới cho thấy việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn

dễ dàng hơn rất nhiều so với việc biến các kế hoạch đó thành thực tế. Theo đánh

giá gần đây của IMF về hiệu quả đầu tư công thì:

(i) Các nước đang phát triển có điểm số tốt hơn các nước phát triển trong

các chỉ tiêu về lập kế hoạch ngân sách và kế hoạch đầu tư công trung hạn, nhưng

lại kém hơn rất nhiều về các chỉ tiêu thực hiện kế hoạch, lựa chọn và thẩm định

dự án, phân bổ vốn thực tế và thực hiện dự án. Kết quả là hiệu quả đầu tư công ở

các nước phát triển cao hơn tới trên 30% so với các nước đang phát triển.

(ii) Chỉ tiêu PIM của Việt Nam thấp hơn so với mức trung bình của các

nước đang phát triển và các nền kinh tế chuyển đổi có những nét tương đồng

277

trong quản lý đầu tư công. Khâu có điểm kém nhất là khâu thẩm định và khâu

thực hiện dự án.

Thứ hai, chưa có một bộ tiêu chí thống nhất và có tính khả thi để đánh giá,

so sánh mức độ cần thiết, tính hiệu quả và khả năng triển khai giữa các dự án.

Mặc dù đã có những văn bản pháp lý về việc giám sát và đánh giá các dự

án sử dụng vốn đầu tư công như: Điều 81 của Luật Đầu tư công; Nghị định

84/2015/NĐ-CP ngày 30/09/2015, về việc giám sát và đánh giá đầu tư. Tuy

nhiên các văn bản này mới chỉ dừng lại nêu các chủ thể giám sát; nguyên tắc

giám sát và đánh giá; và chủ đầu tư tự tổ chức thực hiện theo dõi, kiểm tra quá

trình đầu tư dự án theo nội dung và các chỉ tiêu được phê duyệt tại quyết định

đầu tư. Hiện tại chưa thống nhất về bộ tiêu chí cụ thể để đánh giá giữa các dự án

đầu tư công, đây chính là nguyên nhân gây trở ngại cho các nhà quản lý khi so

sánh, đánh giá các dự án đầu tư công với nhau.

Thứ ba, môi trường đầu tư cho khu vực kinh tế tư nhân đã cải thiện nhưng

khu vực kinh tế tư nhân chưa có động lực và được khuyến khích mạnh mẽ trong

đầu tư với quy mô vốn lớn và thời gian dài nhằm nâng cao năng suất và năng lực

cạnh tranh.

Nghị quyết 19/NQ-CP ngày 28/4/2016 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ

yếu tiếp tục cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc

gia hai năm 2015 - 2016; Nghị quyết 35/NQ-CP ngày 16/5/2016 về hỗ trợ doanh

nghiệp phát triển đến 2020 đã tạo nền tảng cho khu vực kinh tế tư nhân cùng

tham gia phát triển kinh tế, tạo ổn định và an sinh xã hội, Nghị định số

15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, nghị

định 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Đấu thầu về lựa

chọn đầu tư.

Mặc dù vậy, trong thời gian qua khu vực kinh tế tư nhân còn gặp nhiều khó

khăn trong cạnh tranh đấu thầu các dự án đầu tư và trong sản xuất kinh doanh.

Nguyên nhân là do: (i) Phần lớn khu vực tư nhân là các doanh nghiệp vừa và nhỏ

với quy mô vốn ít, trình độ công nghệ thấp, trình độ quản lý yếu kém; (ii) Hệ

thống triển khai các chương trình, chính sách trợ giúp doanh nghiệp nhỏ và vừa

chưa được kiện toàn từ Trung ương tới địa phương; (iii) Cơ chế trợ giúp doanh

nghiệp nhỏ và vừa còn chồng chéo và phân tán, chưa có trọng tâm, hiệu lực, hiệu

278

quả thực thi còn thấp. Tỷ lệ doanh nghiệp nhỏ và vừa tiếp cận được nguồn vốn

tín dụng và vốn ngân hàng thấp, Quỹ Bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và

vừa kém hiệu quả, khó khăn trong tiếp cận đất đai.

Thứ tư, chưa thực hiện chặt chẽ quy trình đầu tư công.

Về mặt nguyên tắc trước khi phê chuẩn chủ trương đầu tư công thì cần phải

làm rõ tại sao phải đầu tư công mà không phải khu vực ngoài Nhà nước. Các dự

án đầu tư công ở Việt Nam hiện nay đều bỏ qua bước kiểm định này dẫn đến sự

lạm dụng đầu tư công và lấn át đầu tư tư nhân. Mặc dù đã có những văn bản pháp

luật quy định chặt chẽ, nhưng tại nhiều địa phương vẫn xảy ra sai phạm và không

thực hiện nghiêm các chỉ thị, quy trình quản lý đầu tư công theo hiệu quả đầu tư.

Muốn có hiệu quả đầu tư công thì phải là cả một quy trình từ đầu đến cuối được

tuân thủ một cách chặt chẽ, từ việc lựa chọn dự án, phải những dự án nào có tính

hồi vốn nhanh, có tính hiệu quả, lan tỏa cao cho nền kinh tế thì mới được lựa

chọn, mà muốn được như thế thì thường các dự án phải cạnh tranh với nhau theo

một cơ chế minh bạch.

Thứ năm, kỷ luật, kỷ cương đầu tư công còn lỏng lẻo.

Việc Thủ tướng Chính phủ trong giai đoạn từ 2013 đến nay phải liên tục ra

năm chỉ thị về xử lý nợ đọng XDCB mà các địa phương vẫn tiếp tục để xảy ra

các sai phạm về nợ đọng XDCB là bằng chứng cho thấy sự thiếu nghiêm minh

trong hoạt động đầu tư công.

Thứ sáu, chưa hình thành nguyên tắc ngân sách cứng trong các hoạt động

đầu tư công.

Việc các dự án đầu tư công sau khi được phê duyệt đội chi phí lên nhiều

lần được xem là chuyện bình thường. Điều này vô hiệu hóa hiệu quả hoạt động

đấu thầu và do đó làm méo mó nguyên tắc thị trường. Các nhà thầu có thể bỏ

thầu với giá rất thấp để thắng thầu nhưng lại không thực hiện với giá bỏ thầu đó

mà luôn tìm cách tăng chi phí đầu tư và rất đáng ngạc nhiên là lần nào nhà thầu

cũng được chủ đầu tư phê duyệt tăng phí đầu tư.

3. Giải pháp đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tƣ công trong giai đoạn 2017 - 2020

Tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2017-2020 cần được

thực hiện mạnh mẽ hơn nữa trong tiến trình tái cơ cấu nền kinh tế và thông qua

279

điều chỉnh cơ cấu đầu tư bằng cả cơ chế, chính sách, điều hành nhằm: tái cấu trúc

nền tài chính quốc gia, tạo tiền đề để đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đổi

mới mô hình tăng trưởng; nâng cao hiệu quả các nguồn lực tài chính công, nhất

là NSNN; đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và nợ công ở mức độ an toàn; thúc

đẩy nâng cao chất lượng tăng trưởng và năng lực cạnh tranh quốc gia.

Thứ nhất, cần có sự thống nhất về phạm vi đầu tư công, theo đó, phạm vi

đầu tư công cần được hiểu là tất cả các khoản đầu tư của Nhà nước nhằm thực

hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, phạm vi đầu tư công

trong từng ngành, lĩnh vực cũng cần được xác định rõ, qua đó cụ thể hóa.Trên cơ

sở xác định rõ nội hàm của đầu tư công cần làm rõ vai trò của từng nguồn lực và

định hướng nguồn lực đối với từng ngành, lĩnh vực, vùng kinh tế.

Thứ hai, đẩy mạnh việc hoàn thiện thể chế về quản lý đầu tư công, thúc đẩy

việc thực hiện tái cơ cấu đầu tư công. Theo đó, cần đẩy nhanh việc hoàn thiện

Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất - kinh doanh, Nghị

định về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm, sớm ban hành các văn bản

hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công. Trên cơ sở đó, triển khai thực hiện hiệu

quả Luật Đầu tư công, kế hoạch đầu tư trung hạn.

Tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách, sửa đổi, bổ sung các quy định về

quản lý và sử dụng các nguồn vốn đầu tư công bao gồm vốn NSNN, vốn TPCP,

vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn của DNNN nhằm nâng cao hiệu quả sử

dụng các nguồn vốn này. Trước mắt, cần hoàn thiện khung pháp lý về phân công,

phân cấp và hoàn thiện hệ thống phân bổ NSNN; rà soát phân định rõ nội dung,

phạm vi đầu tư giữa Trung ương và địa phương; hoàn thiện khung pháp lý về

hợp tác Nhà nước và tư nhân trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó tập

trung quy định các phương thức Nhà nước tham gia vào các dự án PPP.

Thứ ba, tái cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng Nhà

nước kinh doanh và tăng cường chức năng Nhà nước kiến tạo, đầu tư công theo

hướng thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công, chứ không phải đầu tư vào

lĩnh vực kinh doanh kiếm lời. Cần xác định rõ chức năng nhiệm vụ kinh tế của

Nhà nước trong kinh tế thị trường, cái gì Nhà nước cần đầu tư, cái gì nên để tư

nhân đầu tư. Vốn đầu tư đầu tư công không đổ vào những ngành nghề mà khu

vực tư nhân làm tốt hơn, hiệu quả hơn.

280

Trong thời gian tới cần đổi mới sâu sắc, toàn diện cơ cấu và cơ chế quản lý

DNNN, nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN, trước hết là các tập đoàn

và tổng công ty Nhà nước.

Thứ tư, cần làm rõ hơn nữa nội dung của tái cơ cấu đầu tư công trong các

ngành, lĩnh vực, vùng. Điều này đòi hỏi định hướng phát triển kinh tế - xã hội

của cả nước cũng như kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương

cần phải xác định rõ ngành, lĩnh vực, nội dung ưu tiên phát triển để định hướng

đầu tư. Từ đó xây dựng đề án toàn diện về tái cơ cấu đầu tư công gắn với quá

trình cơ cấu lại và đổi mới tài chính công. Trong đó, tập trung vốn cho các công

trình trọng điểm, cấp thiết, vốn đối ứng OD , vốn giải phóng mặt bằng và vốn

tham gia các dự án PPP. Tăng đầu tư cho nông nghiệp, xây dựng nông thôn mới,

y tế, giáo dục và vùng đặc biệt khó khăn.

Thứ năm, việc huy động vốn của Nhà nước trong thời gian tới cần hướng

tới tăng khả năng tự bảo đảm nguồn vốn thông qua các biện pháp tăng thu NSNN

một cách có hiệu quả, bền vững và tăng lợi nhuận của các doanh nghiệp; đồng

thời hạn chế sự gia tăng các nguồn vốn có tính chất vốn vay (TPCP, công trái,

tín dụng Nhà nước,...). Để khắc phục tình trạng thâm hụt ngân sách cao và nợ

công tăng nhanh, gây rủi ro cho nền tài chính quốc gia, cần duy trì tăng nguồn

thu ổn định cho NSNN bằng cách giảm dần sự phụ thuộc nguồn thu từ xuất

nhập khẩu và thu từ dầu thô, tăng tỷ lệ thu nội địa thông qua việc cân đối tỷ lệ

thuế trực thu và gián thu. Đối với vốn của Nhà nước có tính chất vốn vay, cần

toán kỹ giữa nhu cầu đầu tư và khả năng trả nợ, cân đối ngoại tệ và các cân

đối vĩ mô khác.

Áp dụng nguyên tắc ngân sách cứng đối với các dự án đấu thầu đầu tư

công. Cương quyết không chấp nhận bất kỳ hình thức điều chỉnh chi phí đầu tư

nào. Điều này là điều kiện bắt buộc để áp dụng nguyên tắc phân bổ vốn theo cơ

chế thị trường.

Thứ sáu, xác định cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực, theo vùng và

theo địa phương một cách có hiệu quả nhất, gắn với quá trình tái cấu trúc nền

kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam; bảo đảm phát huy tối đa

lợi thế so sánh, tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, lĩnh vực, từng vùng, từng

281

địa phương. Tập trung vốn đầu tư công vào những ngành, lĩnh vực đem lại lợi

ích cho xã hội mà khu vực tư nhân trong nước và khu vực FDI không tham gia

hoặc tham gia có hiệu quả thấp. Coi nguồn đầu tư công là nguồn lực chính đồng

thời là nguồn “vốn mồi” trong việc thu hút các nguồn lực khác trong xã hội cho

đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế xã hội. Ưu tiên vốn đầu tư công cho các vùng

nghèo, vùng khó khăn, đồng thời bố trí vốn đầu tư công các vùng có điều kiện

thuận lợi để tiếp tục duy trì và phát huy các thế mạnh, tạo sự phát triển lan tỏa

đến các vùng khó khăn.

Thứ bảy, đổi mới, hoàn thiện công tác xây dựng quy hoạch phát triển kinh

tế - xã hội của các ngành, các vùng, các tỉnh nhằm định hướng và nâng cao hiệu

quả đầu tư công. Thống nhất về mặt quản lý Nhà nước về quy hoạch trong một

đầu mối thống nhất. Tổ chức rà soát, sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh các quy

hoạch. Đẩy nhanh tiến độ lập quy hoạch và tăng cường xây dựng quy hoạch theo

hướng: đảm bảo quy hoạch phải đi trước một bước; đảm bảo sự liên kết, khớp

nối giữa các quy hoạch. Tổ chức quản lý thực hiện tốt công tác quy hoạch; chấp

hành nghiêm quản lý đầu tư theo quy hoạch.

Thứ tám, nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc sử dụng

nguồn lực NSNN và trong hoạt động đầu tư công, đồng thời nâng cao trách

nhiệm của các cơ quan đã được phân cấp trong quản lý, phân bổ vốn đầu tư. Ban

hành các quy định cụ thể, có chế tài ràng buộc trách nhiệm bảo đảm vốn và phê

duyệt dự án đầu tư. Nâng cao trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định và quản lý

dự án của cán bộ các cấp. Xây dựng các tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư để hạn

chế việc can thiệp, chi phối, đưa ra quá nhiều dự án, không phù hợp với khả năng

nguồn vốn.

Công bố công khai các dự toán và kết quả thực hiện các dự án đầu tư công

cho phép so sánh kết quả sau khi thực hiện so với dự toán và so sánh các dự án

tương tự của các chủ đầu tư khác nhau, các nhà thầu khác nhau. Những dự án có

sai lệch lớn so với dự toán hoặc chênh lệch lớn so với nhà đầu tư tốt nhất, nhà

thầu tốt nhất thì bắt buộc giải trình. Những nhà thầu làm tốt sẽ được tính điểm

cộng trong quá trình đấu thầu sau này.

282

Cuối cùng đối với các dự án sử dụng vốn vay cần phải quản lý theo chế độ

quản lý nợ của các ngân hàng thương mại. Tốt nhất là chuyển các khoản Chính

phủ đi vay về giao cho các NHTM quản lý và cho các địa phương, cơ quan

Trung ương vay lại để thực hiện các dự án đầu tư công.

Thứ chín, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá và kiểm tra, thanh tra đầu

tư công, nhất là sự giám sát của người dân và cộng đồng. Thực hiện theo dõi,

đánh giá dựa trên kết quả đối với các dự án đầu tư. Thực hiện giám sát ngay từ

khâu lập dự án, thẩm định, bố trí vốn đầu tư, đảm bảo tuân thủ theo các quy định

pháp luật và quy hoạch, kế hoạch được duyệt. Triển khai thực hiện tốt công tác

giám sát cộng đồng đối với đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước để góp phần làm

nguồn vốn này được quản lý và sử dụng một cách công khai, minh bạch, chống

được thất thoát, lãng phí và tham nhũng. Nâng cao chất lượng công tác thanh tra,

kiểm tra để kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm phát sinh, nâng cao hiệu quả

quản lý nguồn vốn đầu tư công. Kiên quyết thu hồi các khoản tạm ứng và xử lý

dứt điểm nợ đọng trong XDCB. Đặc biệt, cần tăng cường hơn nữa kỷ luật tài

chính trong quản lý vốn đầu tư công.

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016a), Tình hình thực hiện Nghị quyết số 60/NQ-

CP và Kết quả giải ngân kế hoạch đầu tư vốn NSNN và TPCP năm 2016.

2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016b), Báo cáo thực trạng đầu tư công năm

2016 và kế hoạch đầu tư công năm 2017.

3. Chính phủ (2016), Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020.

4. Chính phủ (2016), Kế hoạch tái cơ cấu nền kinh tế giai đoạn 2016-2020.

5. Chính phủ (2017), Báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ năm 2016 và

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2017.

6. Nguyễn Ngọc Sơn, Lương Thanh Hà (2012), Tái cơ cấu đầu tư công

trong bối cảnh tái cơ cấu kinh tế Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Phát

triển số 177/3/2012.

283

7. Nguyễn Quang Thái, Vũ Tuấn nh, Đổi mới thể chế và giải pháp tái

cấu trúc đầu tư công, Kỷ yếu hội thảo Đổi mới thể chế và những giải

pháp chấn chỉnh, hoàn thiện, tái cấu trúc lĩnh vực đầu tư công trong

một vài năm tới, ngày 27/10/2011.

8. Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê các năm từ 2011 đến 2015,

NXB Thống kê.

284