Pháp luật về cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc – thực trạng và hướng hoàn thiện
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
PHÁP LUẬT VỀ CƯỠNG CHẾ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH
KIỂM ĐẾM BẮT BUỘC – THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN
LAW ON ENFORCEMENT OF IMPLEMENTING COMPULSORY
INVENTORY – REALITY AND DIRECTION OF PERFECTION
ThS. Nguyễn Thành Phương1
Tóm tắt – Tuy thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc chỉ là quá trình nhỏ
trong tổng thể quy trình thu hồi, cưỡng chế thu hồi đất nhưng nó giữ vai trò, vị trí
quan trọng trong công tác tiến hành thu hồi đất nói chung, cưỡng chế nói riêng.
Trong những năm gần đây, tuy Việt Nam đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để
điều chỉnh vấn đề này nhưng thực tế quá trình áp dụng các quy định cưỡng chế
kiểm đếm vẫn gặp phải rất nhiều khó khăn, vướng mắc. Bài viết phân tích những
khó khăn vướng mắc trong công tác thi hành biện pháp cưỡng chế kiểm đếm bắt
buộc và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế này.
Từ khóa: thu hồi đất, cưỡng chế trong thu hồi đất, kiểm đếm.
1. ĐẶT VẤN ĐỀ
Cơ chế cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc và quy trình kiểm đếm bắt buộc chính
là một điểm mới trong Luật Đất đai năm 2013, so sánh với các quy định trước đây,
nội dung này chưa được quy định tỏ tường, mà chỉ được đề cập đến tại Điểm a,
Khoản 1, Điều 56 Nghị định 84/2007/NĐ-CP theo hướng liệt kê, chưa đi sâu vào
công tác mô tả chi tiết. Cụ thể: ‘Trong thời hạn không quá 60 ngày, kể từ ngày hoàn
thành công việc đo đạc, kiểm đếm, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng
mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư’ [1]. Từ đó,
việc bổ sung nội dung điều tra khảo sát, kiểm đếm là cần thiết, nhằm thống nhất xác
lập số liệu về tài sản trên đất giữa người sử dụng đất và cơ quan nhà nước có thẩm
quyền làm nền tảng cơ sở phục vụ công tác lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư. Đồng thời, việc bổ sung nội dung điều tra khảo sát, kiểm đếm giúp khắc
phục tình trạng người dân bất hợp tác cùng Nhà nước trong quá trình xây dựng
phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy nhiên, công tác triển khai đã gặp
không ít khó khăn bởi pháp luật chưa quy định bộ tiêu chí toàn diện nhằm điều
chỉnh một cách thống nhất áp dụng tại các địa phương trong cơ chế cưỡng chế kiểm
đếm bắt buộc.
397
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
2. ĐẶC ĐIỂM CƯỠNG CHẾ THỰC HIỆN QUYẾT ĐỊNH KIỂM ĐẾM
BẮT BUỘC
Về phương diện pháp lí, chúng ta có thể nhận thấy hoạt động cưỡng chế
là biện pháp bắt buộc cá nhân hay tổ chức phải thực hiện một nghĩa vụ, trách nhiệm
theo quyết định đã có hiệu lực của một cá nhân, tổ chức có thẩm quyền theo những
trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Tuy nhiên, việc cưỡng chế kiểm đếm bắt
buộc mang những đặc tính riêng biệt:
Thứ nhất, việc cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc khi Nhà
nước thu hồi đất được tiến hành trên một quyết định hành chính cá biệt. Theo đó,
cơ chế được thực hiện theo một quy trình, thủ tục được quy định bởi pháp luật đất
đai, tùy thuộc vào tính chất, diện tích đất kiểm kê mà có cách xử lí về độ ngắn dài,
phức tạp khác nhau. Bên cạnh đó, Nhà nước chính yếu là cơ quan chủ trì thực hiện.
Điểm đặc biệt của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành chỉ
quy định ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện có thẩm quyền ban hành và tổ chức
thực hiện quyết định cưỡng chế kiểm đếm mà chưa có những chi tiết liên quan đến
thành phần ban cưỡng chế.
Thứ hai, với cưỡng chế thi hành án dân sự [2] và cưỡng chế quyết định hành
chính [3], đối tượng chịu mọi chi phí cho công tác thi hành thuộc về người được thi
hành án hoặc người bị cưỡng chế thi hành án. Ngược lại, với công tác cưỡng chế
kiểm đếm bắt buộc, đối tượng bị cưỡng chế không phải chịu chi phí thực hiện mà
chi phí được tính vào vốn dự án hoặc ứng trước từ tổ chức phát triển quꢀ đất [4].
Đây cꢁng là điểm phân biệt giữa cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, cưỡng chế thu hồi
đất theo quy hoạch với các hình thức cưỡng chế hành chính khác.
Thứ ba, với các hình thức cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế quyết
định hành chính do bộ phận chuyên trách tham gia đảm nhiệm, việc thể hiện vai
trò, trách nhiệm xuyên suốt trong quá trình tham gia cưỡng chế không tồn tại đồng
nhất với nhau về thành phần. Việc không chuyên trách trong cơ chế cưỡng chế thu
hồi đất ít nhiều cꢁng gây ra những lúng túng nhất định trong trình tự thủ tục hay áp
dụng kiểm đếm theo phương thức nào. Điều này có thể gây ra nhiều vấn đề bất cập,
vì vậy, những khiếu nại liên quan là điều khó tránh khỏi.
Từ những đặc điểm trên, mỗi hình thức cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc tại địa
phương vẫn còn mang nặng dấu ấn của cơ chế xử phạt hành chính hơn là đảm bảo
giá trị tài sản trên phương diện pháp luật về dân sự. Chúng ta cần nhấn mạnh rằng,
về bản chất khi cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, đối tượng chính yếu mà Nhà nước
hướng đến là kiểm kê về chất lượng và số lượng tài sản đang có trên đất, khi đó,
quyền đối vật của chủ sở hữu vẫn được bảo toàn khi chưa điều chuyển về cho Nhà
nước. Nói cách khác, chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình
miễn không trái với pháp luật. Do tính đặc thù của hoạt động cưỡng chế kiểm đếm
bắt buộc thực thi theo hướng “kiểm đếm trước giải quyết khiếu nại sau” nên hoạt
398
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
động này chưa được bảo đảm với quyền tài sản trong Bộ luật Dân sự, làm phát sinh
nhiều vấn đề mâu thuẫn.
3.
CÁC NGUYÊN TẮC TRONG CƯỠNG CHẾ THỰC HIỆN QUYẾT
ĐỊNH KIỂM ĐẾM BẮT BUỘC
Nguyên tắc nói chung được hiểu là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân
theo [5]. Có thể hiểu nguyên tắc trong cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm
bắt buộc là những quy định mang tính cá biệt, làm nền tảng định hướng các chủ thể
có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế kiểm đếm đúng
quy định của pháp luật. Riêng với kiểm kê tài sản trong quá trình kiểm đếm bắt
buộc, nguyên tắc được xây dựng trên cơ sở Khoản 1, Điều 71 Luật Đất đai năm
2013:
(i) Việc cưỡng chế phải tiến hành công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm
trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật;
(ii) Thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành
chính.
Xung quanh vấn đề này, chúng ta cần làm rõ một số vấn đề sau:
Thứ nhất, việc cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc phải công khai, dân chủ, khách
quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật. Điều này đồng nghĩa
rằng, yêu cầu công khai trong cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc cần bảo đảm cho mọi
chủ để được biết, được tiếp cận thông tin không tồn tại một đặt định với bất kì ai,
kể cả chủ thể bị cưỡng chế kiểm đếm. Suy cho cùng, chúng ta cần bảo đảm quyền
tiếp cận thông tin với mọi hình thức như quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp
ảnh trong quá trình tổ chức thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Đây được xem
là một trong những quyền cơ bản của công dân, các quyền này được thể chế hóa
thông qua Khoản 2, Điều 8, Điều 25, Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, trên thực tế,
quyền này được được áp dụng một cách thiếu thống nhất. Đơn cử: Thông qua Quyết
định số 1633/QĐ-UBND ngày 29/11/2016 của UBND huyện Sa Pa tỉnh Lào Cai,
chúng ta thấy có những điểm “vênh” nhất định khi đối chiếu cùng Khoản 1, Điều
71 Luật Đất đai năm 2013. Cụ thể: ‘không được ghi âm, phỏng vấn, quay phim,
chụp ảnh khi chưa được sự đồng ý của người trực tiếp chỉ đạo tổ chức cưỡng chế’
[2]. Vấn đề được lí giải là ban thực hiện cưỡng chế có quyền buộc những người có
liên quan phải ra khỏi khu đất cưỡng chế, nếu không thực hiện thì ban thực hiện
cưỡng chế có trách nhiệm di chuyển người có liên quan ra khỏi khu đất cưỡng chế.
Tuy nhiên, chúng ta cần hiểu rằng khu đất cưỡng chế không đồng nghĩa là khu vực,
địa điểm cấm [6]. Bên cạnh đó, trên cơ sở Khoản 2, Điều 8 Hiến pháp năm 2013,
cơ quan nhà nước sẽ chịu sự giám sát của Nhân dân, có nghĩa giám sát làm nền tảng
cho việc tiếp cận thông tin quy định tại Điều 25, Hiến pháp năm 2013. Từ vấn đề
trên, thiết nghĩ, cơ quan chức năng cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hướng
dẫn cụ thể liên quan đến quyền phỏng vấn, ghi âm, quay phim, chụp ảnh trong
399
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
cưỡng chế nói chung và cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc nói
riêng nhằm bảo đảm quyền công dân, quyền tiếp cận thông tin của người dân.
Thứ hai, thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành
chính. Hiện nay, vẫn chưa có văn bản cụ thể nào thể chế khung giờ hành chính đặt
định trong khoảng thời gian nào, mà chỉ có những giới hạn về giờ làm việc, thời giờ
nghỉ ngơi trong chương VII của Bộ luật Lao động năm 1994, Bộ luật Lao động năm
2019. Về mặt ngữ nghĩa, giờ hành chính là giờ làm việc theo Nhà nước quy định
như làm việc theo giờ hành chính [7]. Trên phương diện khoa học, nhiều tác giả
cho rằng, giờ hành chính chỉ là cách gọi khác của “giờ làm việc” của một ngày, giờ
hành chính được tính là tám tiếng làm việc không kể thời gian nghỉ trưa, vấn đề quy
định thời điểm bắt đầu và kết thúc thời giờ làm việc hành chính trong khoảng thời
gian nào tùy thuộc vào tính chất công việc của cơ quan, tổ chức đó [8]. Cách lập
luận này phù hợp về mặt ngữ nghĩa và thực tiễn áp dụng hiện nay.
Bên cạnh đó, Điểm b, Khoản 1, Điều 70 của Luật Đất đai năm 2013 chỉ quy
định ‘thời điểm bắt đầu cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính’, nhưng
luật chưa đặt định thời gian tối đa thực hiện tiến trình cưỡng chế thi hành kiểm đếm
bắt buộc trong bao lâu. Đây là vấn đề còn gây nhiều tranh luận. Bởi lẽ, nếu ban
cưỡng chế tiến hành công vụ kiểm đếm vào lúc 16h50 phút thì họ vẫn đang trong
giới hạn giờ hành chính đối với một số cơ quan. Tuy nhiên, pháp luật chưa dự liệu
thời điểm kết thúc cưỡng chế kiểm đếm, điều này dẫn đến vấn đề kiểm đếm vào
ban đêm; trường hợp này có bảo đảm quyền giám sát của công dân, kết quả kiểm
đếm thật sự khách quan, chính xác hay không thì cần được pháp luật làm rõ. Trên
thực tế, tại Khoản 59, Điều 2 của Nghị định 01/2017/NĐ-CP đã có những điều
chỉnh vấn đề về thời điểm cưỡng chế như ‘Không thực hiện cưỡng chế trong thời
gian từ 22 giờ đến 6 giờ sáng ngày hôm sau; các ngày nghỉ, ngày lễ theo quy định
của pháp luật; trong thời hạn 15 ngày trước và sau Tết Nguyên đán; các ngày truyền
thống đối với các đối tượng chính sách nếu họ là người bị cưỡng chế và các trường
hợp đặc biệt khác làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến an ninh, chính trị, trật tự an
toàn xã hội, phong tục tập quán tại địa phương’ [9]. Tuy nhiên, giới hạn áp dụng
nguyên tắc này chỉ áp dụng trong cơ chế thực hiện quyết định giải quyết tranh chấp
đất đai, chưa điều chỉnh phạm vi áp dụng cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc trong thu
hồi đất.
Từ những bất cập trên, thiết nghĩ, các cơ quan chuyên môn cần có văn bản
hướng dẫn thời điểm tiến hành cưỡng chế, kiểm đếm bắt buộc. Trong đó, họ cần
tránh tạo tâm lí nặng nề cho người bị cưỡng chế. Về nguyên tắc, việc cưỡng chế
kiểm đếm cần giới hạn không thực hiện trong những thời điểm sau đây: (i) thời
điểm cận tết, (ii) lễ hội lớn trên phạm vi toàn quốc hoặc tại địa phương; (iii) trường
hợp gia đình người bị cưỡng chế có tang gia, tiệc mừng; (iv) cưỡng chế vào ban
đêm.
400
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
4. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CƯỠNG CHẾ THỰC HIỆN QUYẾT
ĐỊNH KIỂM ĐẾM BẮT BUỘC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
4.1. Điều kiện cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc
Cơ chế thi hành cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc được thực
hiện trên nguyên tắc tôn trọng pháp luật. Do đó, cơ quan thi hành cần đảm bảo điều
kiện cần và đủ; về những điều kiện cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt
buộc được hoạch định, liệt kê khi có đủ các yếu tố cơ bản như sau:
a) Người có đất thu hồi không chấp hành quyết định kiểm đếm bắt buộc sau
khi Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất
thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng đã vận động,
thuyết phục;
b) Quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đã được
niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã, tại địa điểm sinh hoạt chung
của khu dân cư nơi có đất thu hồi;
c) Quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đã có hiệu
lực thi hành;
d) Người bị cưỡng chế đã nhận được quyết định cưỡng chế có hiệu lực thi
hành. Trường hợp người bị cưỡng chế từ chối không nhận quyết định cưỡng chế
hoặc vắng mặt khi giao quyết định cưỡng chế thì Ủy ban nhân dân cấp xã lập biên
bản để ghi nhận sự kiện pháp lí nêu trên là hợp lí.
Trên cơ sở điều kiện đặt ra, chủ thể được phân công sẽ huy động, sử dụng các
điều kiện, phương tiện cần thiết, tiến hành các hoạt động cưỡng chế kiểm đếm trên
thực địa. Xoay quanh vấn này, chúng ta cần làm rõ một số “điểm mờ” trong quy
định pháp luật, để pháp luật được áp dụng một cách thống nhất trong thực tiễn:
Thứ nhất, điều kiện thực hiện kiểm đếm bắt buộc phải đáp ứng đầy đủ các
điều kiện đã đề ra. Tuy nhiên, việc người dân không nhận được bất kì thông tin nào
liên quan đến việc mình bị cưỡng chế vẫn thường xuyên xảy ra. Đơn cử khi tham
vấn 300 hộ dân trên địa bàn thành phố Cần Thơ bị ảnh hưởng bởi các dự án trên địa
bàn, chỉ 70% cho rằng mình tiếp nhận đầy đủ mọi thông tin liên quan đến thu hồi,
cưỡng chế thu hồi đất. Vấn đề chưa minh bạch trong thông tin ảnh hưởng quyền lợi
của người dân, nó tác động không nhỏ đến tài sản khi họ chưa dự liệu được mình
bị cưỡng chế, điều này cần được pháp luật quy định những chế tài thỏa đáng với
những chủ thể không tuân thủ điều kiện liên quan đến cưỡng chế kiểm đếm.
Thứ hai, một trong những điều kiện để Nhà nước tiến hành kiểm đếm bắt
buộc là khi quyết định cưỡng chế kiểm đếm đã được niêm yết công khai. Tuy nhiên,
thực tế vẫn chưa tồn tại những điều khoản có liên quan đến việc niêm yết quyết
định kiểm đếm tại khu vực Ủy ban nhân dân, đơn cử công tác niêm yết diễn ra trong
bao lâu, vị trí công khai thông tin đặt tại khu vực nào? Giả định hành vi này chỉ
401
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
được thực hiện trong 15 phút thì có được gọi là đã niêm yết hay không? Cho đến
nay, chúng ta vẫn chưa có hướng dẫn vấn đề này.
Thứ ba, với trường hợp người bị cưỡng chế vắng mặt khi giao quyết định
cưỡng chế, Ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản ghi nhận. Từ vấn đề này, pháp luật
cꢁng nên quy định nội dung cần được ghi nhận là gì. Tổ chức, cá nhân nào chứng
kiến vụ việc khi UBND cấp xã lập biên bản. Với quan điểm của mình, chúng tôi
cho rằng, quy định này cꢁng cần có sự hiệu chỉnh bổ sung nhất định. Bởi lẽ, cơ
quan có nhiệm vụ tống đạt quyết định cưỡng chế kiểm đếm đến chủ thể bị cưỡng
chế, với trường hợp gia chủ vắng nhà đã vội vàng ra quyết định ghi nhận vụ việc,
chưa mang tính chuẩn mực. Khi đó, chúng ta cần quy định việc tống đạt gặp lí do
bất khả kháng như gia chủ không còn cư trú tại địa phương, hoặc gia chủ đã định
cư ở nước ngoài không thể tống đạt. Trường hợp này, Ủy ban nhân dân cấp xã sẽ
ghi nhận lại vấn đề. Thiết nghĩ, đây là sự hiệu chỉnh bổ sung cần thiết trong giai
đoạn hiện nay.
4.2. Vấn đề thành lập ban cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc
Các bước phân định thẩm thực hiện quyết định kiểm đếm có ý nghĩa vô cùng
quan trọng, nếu việc phân chia trình tự, trách nhiệm chặt chẽ, rõ ràng, công khai,
minh bạch là một trong những tiền đề góp phần thành công cho công tác giải phóng
mặt bằng. Theo đó, Khoản 3, Điều 70 của Luật Đất đai năm 2013 [2] quy định cơ
sở pháp lí cho Chủ tịch UBND cấp huyện trong việc thực hiện cưỡng chế kiểm đếm
bắt buộc nhằm hạn chế sự tùy tiện trong tổ chức thực hiện như trước đây.
Bên cạnh đó, Nghị định 43/2014/NĐ-CP ra đời nhằm cụ thể hóa thành phần
ban cưỡng chế [10]. Tuy nhiên, chúng ta có thể thấy, Nghị định này chỉ điều chỉnh
thành phần ban cưỡng chế thu hồi đất mà quên đi những đặt định liên quan đến
thành phần ban cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm. Về mặt nguyên tắc, do
hai quy trình cưỡng chế này đều đồng nhất về mặt tính chất nên đa phần các văn
bản thể chế của địa phương cꢁng đang “vay mượn” quy trình này áp dụng cho thành
phần ban thực hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Cụ thể:
(i) Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp huyện là Trưởng ban.
(ii) Các thành viên gồm đại các cơ quan tài chính, tài nguyên môi trường,
thanh tra, tư pháp, xây dựng cấp huyện; mặt trận tổ quốc cấp xã; tổ chức làm nhiệm
vụ giải phóng mặt bằng, UBND cấp xã nơi có đất và một số thành viên khác do Chủ
tịch UBND cấp huyện quyết định.
Suy xét cho cùng, xung quanh quy định liên quan đến thành phần ban cưỡng
chế kiểm đếm bắt buộc, chúng ta cần làm rõ một số vấn đề sau đây:
Một là, về mặt ngôn ngữ, thuật ngữ “thành viên” là chưa phù hợp, trường hợp
này, chúng ta phải dùng cụm “ủy viên”. Trên thực tế, các quyết định cưỡng chế của
địa phương đều xác định các cơ quan theo quy định là ủy viên; với thành viên khác,
chúng ta sử dụng cụm từ mời cơ quan, tổ chức, đoàn thể làm thành viên. Một số ủy
402
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
viên khác thông thường là các tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện; cơ quan y tế,
công ti thi công công trình, san lấp mặt bằng. Như đã trình bày, với các hình thức
cưỡng chế thi hành án dân sự và cưỡng chế quyết định hành chính, bộ phận chuyên
trách tham gia đảm nhiệm phải thể hiện vai trò, trách nhiệm xuyên suốt trong quá
trình tham gia cưỡng chế. Do đó, thiết nghĩ để đảm bảo tính công khai, dân chủ,
khách quan, địa phương cần thiết lập ban cưỡng chế như cưỡng chế thu hồi đất.
Đồng thời, địa phương mời thêm một số thành phần khác để chứng kiến như (i) đại
diện các hội, đoàn thể mà người bị cưỡng chế là thành viên hội; (ii) tổ trưởng tổ dân
phố hoặc trưởng khu vực nơi có đất thu hồi (iii) hai người làm chứng do ủy ban mặt
trận tổ quốc cấp xã giới thiệu. Điều đó sẽ góp phần chuyên môn hóa công tác cưỡng
chế nói chung và cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc nói riêng, tránh được xung đột,
phản kháng từ người có đất bị thu hồi [11].
Hai là, tại Khoản 3, Điều 70 của Luật Đất đai năm 2013 quy định: ‘Chủ tịch
UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm
bắt buộc và tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế’ nhưng Nghị định của Chính
phủ lại cho phép Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch UBND cấp huyện là trưởng ban [10].
Do vậy, trên thực tiễn, hầu hết việc tổ chức thực hiện quyết định cưỡng chế kiểm
đếm bắt buộc đều thuộc về phó Chủ tịch UBND cấp huyện với vai trò Trưởng ban.
Nhìn chung, các văn bản quy phạm pháp luật không trực tiếp quy định thành
phần tham gia thực hiện nhiệm vụ cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, song thông qua
biểu mẫu các quyết định này tại Thông tư 30/2014/TT-BTNMT, thành phần này
bao gồm: Phòng Tài nguyên và Môi trường, Chủ tịch UBND cấp xã, tổ chức làm
nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng và các đơn vị có liên quan. Tuy nhiên,
khi đối sánh vấn đề thành phần ban cưỡng chế được thiết định tại địa phương, chúng
tôi nhận thấy vẫn tồn tại nhiều quan điểm trái ngược nhau. Đơn cử, Quyết định
3467/QĐ-UBND của UBND thành phố Hải Dương ban hành ngày 19/8/2018, thành
phần ban cưỡng chế kiểm đếm quy tụ 20 thành viên, trong đó bao hàm Giám đốc
Điện lực thành phố, Giám đốc Bệnh viện Đa khoa thành phố, Viện Kiểm sát nhân
dân thành phố. Điều này gây nhiều tranh luận trong cộng đồng. Bởi, Luật Đất đai
cꢁng như các quy định pháp luật khác không tồn tại quy định cho phép cán bộ, công
chức kiểm sát là “thành viên” Ban Cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Căn cứ theo
Khoản 1, Điều 2 của Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân thì Viện Kiểm sát nhân
dân là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Trường hợp
cấp có thẩm quyền cho phép đại diện của Viện Kiểm sát làm thành viên Ban Thực
hiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc, trách nhiệm của họ thế nào khi tham gia trong
vai trò kiểm đếm bắt buộc?
Bên cạnh đó, việc thi hành quyết định cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc dựa trên
nền tảng là một quyết định cá biệt do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, tuy
nhiên nếu cơ quan thi hành quyết định này không phải là cơ quan hành chính thì
vấn đề này có tồn tại những điểm mờ hay không? Điều này cần được pháp luật làm
rõ. Nhìn nhận vấn đề một cách thấu đáo, chúng ta có thể nhận thấy, tuy tính chất
403
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
cưỡng chế kiểm đếm và cưỡng chế thu hồi đất giống nhau nhưng xét từ khía cạnh
quy mô, mục đích hướng đến, hai biện pháp này chưa đồng nhất. Bởi, suy cho cùng
cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc chỉ hướng đến mục đích thống kê, kiểm đếm tài sản
chuẩn bị cho phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Ngược lại, cưỡng chế thu
hồi đất ngoài mục tiêu làm sạch mặt bằng, còn suy tính đến khía cạnh xử lí tài sản
sau khi cưỡng chế, an ninh trật tự xã hội trong quá trình cưỡng chế diễn ra. Do đó,
về mặt quy mô, tính chất, cưỡng chế thu hồi đất mang tính phức tạp hơn; việc thành
lập ban cưỡng chế cho hai biện pháp này hoàn toàn không đồng nhất với nhau về
mặt thành phần, số lượng. Đây là điều dễ thấy được. Thực tế, thông qua một số
khảo sát về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhóm nghiên cứu đã chỉ ra rằng, việc tổ
chức kiểm đếm hiện nay chủ yếu thực hiện theo kinh nghiệm địa phương mà chưa
có hướng dẫn thống nhất về trình tự thực hiện, thành phần tham gia ban cưỡng chế,
chức năng, nhiệm vụ từng thành viên, quy trình phúc tra khi có sai sót hay kiểm
đếm vắng chủ [12]. Từ đó, thiết nghĩ, chúng ta cần ban hành Nghị định quy định về
một quy trình thực hiện kiểm đếm và phúc tra kết quả kiểm đếm nhằm tăng sự minh
bạch, dân chủ.
Với quan điểm của mình, chúng tôi cho rằng, hình thức kiểm đếm bắt buộc
thiên về kĩ thuật, tức là kinh nghiệm về kiểm đếm cây trồng, ước lượng vật nuôi, kĩ
thuật đo đạc, thống kê. Từ đó, thành phần chính yếu trong ban cưỡng chế nên thiên
về các thành viên có kinh nghiệm thực tiễn như Hội Nông dân, Sở Xây dựng thay
vì các tổ chức khác như Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Tòa án.
4.3. Về trình tự, thủ tục cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc
Nhà nước đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất
đai. Khi nhiều văn bản pháp luật đã lần lượt ra đời, điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực
đất đai, từ bồi thường thiệt hại cho đến cưỡng chế kiểm đếm. Song, chúng ta vẫn
còn thiếu các quy định pháp luật nhằm xác lập khung pháp lí hoàn chỉnh, điều chỉnh
trực tiếp về trình tự, thủ tục kiểm đếm bắt buộc, các quy định liên quan đến vấn đề
này còn nằm rải rác ở các văn bản dưới luật, phân tán ở những văn bản địa phương
chưa mang tính nhất quán. Cụ thể, khi quy định liên đến trình tự, thủ tục cưỡng chế
kiểm đếm bắt buộc tại Khoản 4, Điều 70 của Luật Đất đai năm 2013 [2] như sau:
a) Tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế vận động, thuyết phục, đối thoại
với người bị cưỡng chế;
b) Trường hợp người bị cưỡng chế chấp hành quyết định cưỡng chế thì tổ
chức được giao thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành và thực
hiện điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm.
Trường hợp người bị cưỡng chế không chấp hành quyết định cưỡng chế thì
tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định cưỡng chế.
Vấn đề này còn tồn tại một số điểm chưa được tường minh, cần làm rõ. Cụ
thể như:
404
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
Thứ nhất, khi phân tích vấn đề tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế có
trách nhiệm vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế, chúng tôi
nhận thấy, cho đến nay chưa có văn bản nào hướng dẫn “tổ chức được giao nhiệm
vụ” thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế bao gồm những ai. Đồng thời,
cơ chế vận động, thuyết phục được tiến hành bao nhiêu lần vẫn chưa được làm sáng
tỏ, soi chiếu. Cơ chế này tại các địa phương chưa thật sự thống nhất, bởi một số địa
phương có thể chỉ tiến hành một lần duy nhất, nhưng một số địa phương có những
quan điểm cần tiến hành ít nhất một lần hoặc nhiều lần, nếu chưa tìm được quan
điểm chung sẽ tiến hành cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc.
Thứ hai, một trong những điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện kiểm
đếm bắt buộc là tổ chức thực hiện cưỡng chế đã vận động, thuyết phục, đối thoại
với người bị cưỡng chế. Như vậy, việc cưỡng chế kiểm đếm theo Luật Đất đai năm
2013 không đòi hỏi phải “rà soát” đủ các điều kiện về trình tự, thủ tục như các văn
bản hướng dẫn trước đây. Do vậy, trách nhiệm của người ra quyết định cưỡng chế
kiểm đếm bắt buộc chỉ tập trung vào khâu tổ chức, vận động, thuyết phục, ra quyết
định cưỡng chế và thực hiện quyết định cưỡng chế [13]. Mặc dù, Luật Đất đai năm
2013 quy định công tác vận động, thuyết phục là một trong những điều kiện để tiến
hành cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc. Tuy nhiên, cho đến nay,
chúng ta chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào hướng dẫn về công tác vận động,
thuyết phục chủ thể bị cưỡng chế diễn ra theo trình tự nào. Cơ quan thừa hành đến
thực địa trực tiếp vận động thuyết phục hay mời chủ thể trực tiếp đến cơ quan đối
thoại. Trường hợp nếu chuyển từ đối thoại thành bắt buộc thì có phải lập thành văn
bản không? Điều này chưa được pháp luật làm rõ.
Để công tác vận động thuyết phục có hiệu quả, trước khi tiến hành cưỡng
chế kiểm đếm đối với từng trường hợp cụ thể, các cơ quan cần lấy ý kiến của người
dân không đồng thuận với quyết định kiểm đếm, đồng thời, xem xét ý kiến đóng
góp, có bước giải trình cụ thể mà đưa ra quyết định cưỡng chế hay không cưỡng
chế. Pháp luật không nên mặc nhiên không đồng ý sẽ dẫn đến hệ quả tiến hành
cưỡng chế kiểm đếm. Bởi suy cho cùng, quyết định thu hồi đất, cưỡng chế kiểm
đếm được ban hành khi chưa có kết luận của các chủ thể có thẩm quyền là đúng hay
sai và mặc nhiên chủ thể bị cưỡng chế vẫn có thể tiến hành khiếu nại và khiếu kiện.
Chính vì vậy, quy trình trước khi tiến hành cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc cần bảo
bảo chặt chẽ và khắt khe hơn, nhằm hạn chế sai sót có thể xảy ra.
Thứ ba, nếu chế định không quy định thời gian bao lâu sau khi đã vận động,
thuyết phục, đối thoại thì cơ chế cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc sẽ diễn ra. Điều này
tùy thuộc vào quan điểm thể chế riêng của từng địa phương. Hơn hết, quy trình
cưỡng chế thu hồi đất vẫn chưa có những thể chế cụ thể liên quan đến trường hợp
người dân vắng nhà hoặc không có mặt trong quá trình cưỡng chế. Trong trường
hợp này, cơ quan có thẩm quyền tiến hành đo đạc, kiểm đếm dưới sự giám sát của
ai? Nếu trường hợp kiểm đếm cho kết quả chưa chuẩn xác thì cơ quan thi hành
cưỡng chế sẽ truy xuất dữ liệu nào để so sánh. Bởi thực tế, khi tiến hành tham vấn
405
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
với 300 hộ dân tại địa bàn thành phố Cần Thơ bị ảnh hưởng do thu hồi đất tại các
dự án, khi được hỏi về sự chính xác của số liệu kiểm đếm thì có 30% cho rằng số
liệu chưa chuẩn xác. Tuy nhiên, tổ kiểm đếm không tiến hành thực hiện kiểm đếm
lại [14]. Do đó, để thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013, trên pháp định
Khoản 2, Điều 5 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Đất đai
cần đặt định nguyên tắc ‘hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát
của Nhân dân’. Chúng ta cần bổ sung vào quy trình cưỡng chế yêu cầu có chữ kí
của người giám sát hoạt động kiểm kê, cưỡng chế ở các khâu kiểm kê, đo đạc, kiểm
đếm biên bản thống kê cần. Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo cơ sở căn cứ phục vụ cho
công tác khiếu nại và giải quyết khiếu nại, các cơ quan quản lí cần phải có văn bản
quy phạm pháp luật hướng dẫn cụ thể liên quan đến quyền phỏng vấn, ghi âm, quay
phim, chụp ảnh hiện trạng tài sản trong quá trình cưỡng chế kiểm đếm để đối chiếu
trước và sau giai đoạn kiểm đếm diễn ra.
Thứ tư, với trường hợp người bị cưỡng chế chấp hành quyết định cưỡng chế,
tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành và thực
hiện điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm. Khi đối sánh vấn đề cùng Khoản 1, Điều
69 của Luật Đất đai năm 2013, việc điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm là những
công đoạn được thực thi trước khi lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Trường hợp người sử dụng đất trong khu vực có đất thu hồi không phối hợp với tổ
chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong việc điều tra, khảo sát,
đo đạc, kiểm đếm, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã, UBND cấp xã có đất
thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động,
thuyết phục để người sử dụng đất thực hiện. Sau khi được vận động, thuyết phục,
nếu người sử dụng đất vẫn không phối hợp với tổ chức thực thi nhiệm vụ thì Chủ
tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc.
Nếu hiểu theo phương cách trên thì trong quyết định kiểm đếm bắt buộc
không thể bao hàm cả nội dung khác như điều tra, khảo sát, đo đạc. Và như vậy,
nếu người sử dụng đất không chấp hành việc triển khai các công việc ngoài việc
kiểm đếm như đã nêu thì việc ban hành quyết định điều tra, khảo sát, đo đạc bắt
buộc sẽ được tiến hành theo thủ tục nào? Mặc dù, theo quy định, nếu người bị cưỡng
chế chấp hành quyết định cưỡng chế bắt buộc thì tổ chức được giao nhiệm vụ cưỡng
chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành và thực hiện điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm
đếm. Như vậy, dường như các nhà làm luật đã “đồng nhất” khái niệm kiểm đếm
với điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm là một. Tuy nhiên, với những gì đã thể hiện
về mặt câu chữ, cách hiểu này chưa mang tính khoa học. Thiết nghĩ, đây là nội dung
pháp lí cần được tiếp tục làm rõ trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai
năm 2013; hướng đến một chế định công bằng, dân chủ, tuân thủ pháp luật.
406
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
5. KẾT LUẬN
Từ khi được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn
thi hành, biện pháp cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc phát huy được hiệu quả trong
việc “xử lí” đối với một số cá nhân, tổ chức, cố ý chống đối trong quá trình thu hồi
đất ngay từ những giai đoạn đầu. Tuy nhiên, để biện pháp này thực sự phát huy hiệu
quả đồng thời bảo đảm dân chủ và công bằng cho người có đất cưỡng chế, pháp
luật đất đai cần hoàn thiện theo hướng sau đây:
Một là, cần hướng chi tiết các nguyên tắc cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc theo
hướng xác định rõ về phương diện thời gian thực hiện cưỡng chế, quyền và nghĩa
vụ của các bên trước, trong và sau quá trình cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc;
Hai là, cần xác định rõ hơn về điều kiện cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc. Trong
đó, cần có hướng dẫn về trình tự về các tiếp thu ý kiến của người có đất bị thu hồi
trong trường hợp họ không đồng ý với quyết định kiểm đếm bắt buộc, phản hồi đối
với các ý kiến này trước khi tiến hành ban hành quyết định kiểm đếm bắt buộc và
quyết định cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc;
Ba là, cần quy định chi tiết thành phần của Ban cưỡng chế kiểm đếm bắt
buộc, trong đó ghi nhận rõ trách nhiệm của từng chủ thể tham gia cưỡng chế theo
hướng cá nhân hóa trách nhiệm và cách thức phối hợp giữa các chủ thể này.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Chính phủ Nước CHXHCN Việt Nam. Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày
25/5/2007 Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu
hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. 2007.
[2] Quốc hội Nước CHXHCN Việt Nam. Luật Thi hành án dân sự. 2008.
[3] Bộ Tài chính, Nước CHXHCN Việt Nam. Thông tư hướng dẫn về cưỡng chế
thi hành quyết định hành chính thuế do Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành.
Thông tư 215/2013/TT-BTC. 2013.
[4] Bộ Tài chính, Nước CHXHCN Việt Nam. Thông tư số 74/2015/TT-BTC ngày
15/05/2015 của Bộ Tài chính.
[5] Hoàng Phê (chủ biên). Từ điển Tiếng Việt. Hà Nội: NXB Hồng Đức; 2016.
[6] Phan Trung Hiền- Huỳnh Thanh Toàn. Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu
hồi đất về mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam.
Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. 2018; số 12:trang.41.
[7] Nguyễn Như Ý (chủ biên). Đại từ điển Tiếng Việt. Hà Nội: NXB Văn hóa thông
tin năm; 1999.
407
Hội thảo Khoa học
“Các vấn đề đương đại trong lĩnh vực Kinh tế, Luật: Từ lí thuyết đến thực tiễn”
[8] Đinh Văn Quế. Hạn chế xử án ngoài giờ hành chính. Truy cập từ
a69039.html. [truy cập ngày 8/4/2020].
[9] Chính phủ Nước CHXHCN Việt Nam. Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày
06/01/2017 Sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật
Đất đai. 2017.
[10] Chính phủ Nước CHXHCN Việt Nam. Nghị định 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn
thi hành Luật Đất đai năm 2013.
[11] Phan Trung Hiền - Huỳnh Thanh Toàn. Hoàn thiện pháp luật về cưỡng chế thu
hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam.
Tạp chí nghiên cứu lập pháp. 2018; số 12(364):tr72.
[12] Phan Trung Hiền. Hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bài
viết được trình bày tại: Hội thảo lấy ý kiến chuyên gia, Đào tạo nâng cao năng
lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư tại Thành phố Cần Thơ. 18/10/2017; Trường Đại học Cần Thơ, Cần Thơ,
Việt Nam.
[13] Phan Trung Hiền. Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất. Hà Nội: NXB Chính trị Quốc gia Sự thật; 2018.
[14] Nguyễn Văn Lộc. Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Thực tiễn thi hành tại tỉnh
Hậu Giang. Bài viết được trình bày tại: Hội thảo lấy ý kiến chuyên gia, Đào
tạo nâng cao năng lực và nghiên cứu hoàn thiện quy trình thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư tại Thành phố Cần Thơ. 18/10/2017; Trường Đại
học Cần Thơ.
408
12 trang
13820
Free
Bạn đang xem tài liệu "Pháp luật về cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc – thực trạng và hướng hoàn thiện", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- phap_luat_ve_cuong_che_thuc_hien_quyet_dinh_kiem_dem_bat_buo.pdf
