Nâng cao vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong thực hiện chính sách phát bền vững ở huyện Ba Tơ, tỉnh Quảng Ngãi

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

61

NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ

TRONG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT BỀN VỮNG

Ở HUYỆN BA TƠ, TỈNH QUẢNG NGÃI

Lê Văn Hà

Viện Khoa học xã hội

Tóm tắt: Chính quyền cấp cơ sở có tác động và ảnh hưởng quan trọng lên hiệu quả trong

việc thực thi chính sách phát bền vững kết luận được thừa nhận rộng rãi. Tuy nhiên, việc

đánh giá tính bền vững chủ yếu tập trung ở cấp độ vĩ mô, dựa vào các chỉ số vĩ mô và ít khi

đề cập đến vai trò của chính quyền cấp cơ sở. Từ cách tiếp cận sinh kế bền vững, bài báo

này kiểm tra vai trò của chính quyền cấp cơ sở ở huyện Ba Tơ trong thực thi chính sách

phát triển sinh kế bền vững thông qua nghiên cứu trường hợp tại xã Ba Dinh. Kết quả

nghiên cứu cho thấy chính quyền cấp cơ sở đã có vai trò tích cực vào phát triển bền vững

chung của xã như xóa đói, giảm nghèo, tái cấu trúc nông nghiệp và phát triển nông thôn

mới, phát triển rừng. Song, những kết quả quả đạt được vẫn còn khá khiêm tốn và quá trình

chuyển đổi sinh kế theo hướng bền vững còn khá chậm, mô hình sinh kế của các hộ gia

đình còn thiếu tính bền vững, thiếu hoặc chậm áp dụng mô hình sinh kế có tính bền vững

và hiệu quả cao.

Từ khóa: Chính sách, phát triển bền vững, tiếp cận sinh kế bền vững, Ba Tơ.

Nhận bài ngày 2.10.2020; gửi phản biện, chỉnh sửa và duyệt đăng ngày 26.10.2020

Liên hệ tác giả: Lê Văn Hà; Email: Levanhakhxh@gmail.com

1. ĐẶT VẤN ĐỀ

Chính quyền cấp cơ sở là đơn vị quản lý hành chính thấp nhất trong hệ thống phân cấp

quản lý ở nước ta và là một đầu mối quan trọng trong thực thi chủ trương của Đảng và chính

sách pháp luật của Nhà nước. Bởi vì, chính quyền địa phương có thể tương tác trực tiếp

tương với người dân, nắm bắt tốt nhất tâm tư, nguyện vọng của nhân dân. Trong đó, phát

triển bền vững là một chủ trương lớn, thể hiện quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước

trong phát triển đất nước.

Chính quyền cấp cơ sở thường có năng lực để thúc đẩy sự tham gia của người dân vào

tất cả các lĩnh vực của xã hội và đưa ra các sáng kiến phát triển kinh tế là bao trùm, bền vững

và nâng cao đời sống của người dân. Chính quyền cấp cơ sở cũng là đơn vị khởi xướng, thúc

đẩy, dẫn dắt các thực hành sử dụng hợp lý tài nguyên và đề xuất, mở rộng các mô hình sinh

62

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦ ĐÔ HÀ NỘI

kế hiệu quả cho các cộng đồng địa phương (Tạ Huy Du, 2016). Chính quyền cấp cơ sở lãnh

đạo và phối hợp với các tổ chức trong hệ thống chính trị cấp cơ sở trong lập kế hoạch và

thực hiện các giải pháp phát triển địa phương. Trong nhiều trường hợp, chính quyền cấp cơ

sở đã thực hiện và tạo ra sự tiến bộ trên nhiều lĩnh vực phát triển của địa phương như xóa

đói, giảm nghèo, đảm bảo an ninh trật tự…. nhưng trong nhiều trường hợp, chính quyền địa

phương thực hiện chưa tốt như bảo vệ môi trường, phát triển du lịch (Hồ Việt Hạnh và cộng

sự, 2020).

Phát triển bền vững là mục tiêu dài hạn và đích hướng tới mà Đảng và Nhà nước ta đã

cam kết, chính phủ cụ thể hóa trong kế hoạch hành động quốc gia thực hiện chương trình

nghị sự 2030 vì sự phá triển bền vững với 17 mục tiêu chính¹. Trong đó, quan điểm của kế

hoạch hành động đã chỉ rõ phát triển bền vững không chỉ giúp tăng trưởng kinh tế, mà con

phải phát triển bao trùm, cung cấp các hỗ trợ và cơ hội cho tất cả mọi người, đặc biệt là

nhưng người bị nề hóa, người phụ nữ đặc biệt, người dân tộc thiểu số, người bản địa, người

nghèo và người khuyết tật. Phát triển kinh tế cũng phải đảm bảo bền vững về môi trường và

đảm bảo thế hệ tương lai có các cơ hội sử dụng tài nguyên và môi trường giống như hệ hệ

hiện nay đang sống.

Do đó, vai trò của chính quyền địa phương trong phát triển bền vững trong bối cảnh toàn

cầu hóa sản xuất, thương mại hóa, biến đổi khí hậu toàn cầu và tác động của cuộc cách mạng

công nghiệp lần thứ 4, đòi hỏi chính quyền địa phương phải mở rộng hơn nữa vai trò và nâng

cao năng lực trong phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường. Trong đó, trọng tâm của phát triển

bền vững ở khu vực nông thôn là phát triển sinh kế bền vững và giảm nghèo (Sati, 2014).

Tiếp cận sinh kế bền vững cung cấp khung phương pháp luận hướng tập trung vào con người

và các sinh kế, phân tích định tính hơn về các dữ liệu thu thập được ở cấp hộ gia đình, cộng

đồng, cấp độ cơ sở hơn là các cấp độ vĩ mô. Tiếp cận này cũng cung cấp một phương tiện

liên kết các khía cạnh kinh tế-xã hội và môi trường ở cấp độ vi mô. Ở cấp độ này, câu hỏi về

tính bền vững môi trường đặt trọng tâm vào các hoạt động sinh tế của các hộ gia đình sẽ duy

trì, nâng cao hay làm cạn kiệt và suy thoái cơ sở tài nguyên địa phương. Tiếp cận sinh kế

bền vững đòi hỏi sự hài hòa giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường. Vì vậy, các hoạt

động sinh kế bền vững có thể đóng góp vào giảm phá rừng, giảm xói mòn đất, nâng cao tính

đa dạng sinh học và phát triển bền vững (Chambers và Conway, 2009).

Ba Tơ là một huyện miền núi có vai trò quan trọng về mặt sinh thái và môi trường không

chỉ đối với tỉnh Quảng Ngãi, mà cả vùng Nam Trung Bộ. Do đó, sự phát triển bền vững của

huyện đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển của tỉnh và của vùng Nam Trung Bộ. Ý

nghĩa quan trọng về khía cạnh môi trường mang tính khu vực của Ba Tơ thể hiện ở các yếu

tố như là vùng đầu nguồn của các con sông lớn, nơi lưu giữ các nguồn gen thực vật động vật

đa dạng, giàu đa dạng sinh học, điều hòa khí hậu. Tuy nhiên, trong nhưng năm gần đây với

sự gia tăng dân số nhanh, nguồn cung cấp đất hạn chế đã dẫn tới tình trạng chuyển đổi tự

1

Quyết định về việc ban hành kế hoạch hành động quốc gia thực hiện chương trình nghị sự 2030 vì sự phát

triển bền vững.

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

63

phát và xâm lấn đất rừng tự nhiên hoặc rừng của các lâm trường để chuyển sang trồng keo.

Đã có những bằng chứng khoa học chỉ ra sự suy giảm đáng kể nguồn tài nguyên thiên nhiên.

Ngược lại, cũng có bằng chứng về phát triển kinh tế, giảm nghèo và bảo vệ môi trường như

tỷ lệ che phủ rừng của huyện đã tăng từ mức dưới 45% lên 70% (năm 2019), tỷ lệ hộ nghèo

đã giảm đáng kể². Điều này chứng tỏ những nỗ lực và đóng góp của chính quyền địa phương

trong thực hiện chính sách phát triển bền vững, nhưng đồng thời chỉ ra những hạn chế cần

tiếp tục khắc phục trong thời gian tới.

Bài báo này sẽ tập trung kiểm tra vai trò của chính quyền địa phương trong phát triển

bền vững, nhưng thay vì tiếp cận theo các chiều cạnh kinh tế, xã hội và môi trường, bài báo

sẽ tiếp cận sinh kế bền vững. Hơn nữa, thay vì kiểm tra và đo lường vai trò của chính quyền

cấp cơ sở thông qua 5 bước thực hiện chính sách theo tiếp cận phân tích chính sách công,

chúng tôi sẽ kiểm tra vai trò của chính quyền cấp cơ sở thông qua kiểm tra kết quả thực tiễn

dựa vào kết quả xây dựng sinh kế bền vững ở của hộ gia đình.

2. NỘI DUNG

2.1 Khái niệm sinh kế, sinh kế bền vững và tiếp cận sinh kế bền vững cho phát triển

bền vững khu vực miền núi

Nghiên cứu này sử dụng cách tiếp cận sinh kế bền vững đế xem xét tác động của thể chế

(chính quyền địa phương) lên phát triển bền vững địa phương

Tiếp cận sinh kế bền vững là một ví dụ về tiếp cận đa nguồn vốn nơi sự bền vững được

xem như là một thuật ngữ về việc sử dụng hợp lý và tối ưu các nguồn vốn (tự nhiên, tài

chính, xã hội, vật chất, con người) để tạo ra các mô hình sinh kế bền vững. Hiện có rất nhiều

quan niệm khác nhau, nhưng tựu chung lại, khái niệm sinh kế bền vững được kết hợp từ hai

từ sinh kế và bền vững. Trong đó, sinh kế có thể hiểu đơn giản như là một phương thức sinh

tồn của con người (Ví dụ như săn bắt, hái lượm, trồng trọt, chăn nuôi, làm thuê). Theo nghĩa

rộng hơn, “Sinh kế bao gồm bao gồm các năng lực, các tài sản (bao gồm các nguồn tài

nguyên vật chất và nguồn tài nguyên của xã hội) và các hoạt động đòi hỏi để sinh sống. Một

sinh kế là bền vững khi sinh kế đó có thể ứng phó và khôi phục lại sau các cú sốc hoặc các

áp lực và tiếp tục duy trì hoặc nâng cao các năng lực và tài sản cả trong hiện tại và tương

lai” (Scoones, 1998).

Theo Owusu (2009), sinh kế bền vững (Sustainable livelihood): “Sinh kế là bền vững

khi nó có thể ứng phó và khôi phục trở về trạng thái ban đầu trước các áp lực và cú sốc và

duy trì hoặc nâng cao năng lực và các tài sản của nó cả hiện tại và tương lai, trong khi

không làm suy yếu cơ sở/nền tảng tài nguyên thiên nhiên”.

Từ các quan niệm về sinh kế có thể thấy rằng, sinh kế bền vững là hoạt động kiếm sống

của con người thông qua việc sử dụng hợp lý các nguồn lực (con người, tự nhiên, vật chất,

tài chính, xã hội) để tạo ra sinh kế ổn định cũng như có khả năng thích ứng cao với các tác

²UBND huyện Ba Tơ (2018), Báo cáo kết quả tái cơ cấu nông nghiệp huyện Ba Tơ giai đoạn 2013-2017.

64

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦ ĐÔ HÀ NỘI

động tiêu cực từ môi trường, duy trì nguồn tài nguyên và môi trường và các nguồn lực phát

triển khác trong cả hiện tại và tương lai.

Nhìn chung, tiếp cận sinh kế bền vững thường tập trung vào các vấn đề như bối cảnh

(các áp lực từ môi trường như biến đổi khí hậu, thảm họa, đại dịch, khủng hoảng kinh tế toàn

cầu, toàn cầu hóa), các nguồn vốn, các quá trình (các thể chế, chính sách), các chiến lược

sinh kế và các kết quả sinh kế (các mô hình sinh kế). Các khuyến nghị chính sách của tiếp

cận sinh kế thường tập trung đề nghị đa dạng hóa sinh kế, cải thiện sinh kế hoặc nâng cao

năng lực sinh kế (tập chung vào củng cố các nguồn vốn sinh kế - vốn con người, vốn vật

chất, vốn tài chính).

Các nguồn vốn sinh kế là khái niệm quan trọng và nhân tố quyết định đến lựa chọn chiến

lược sinh kế, mô hình sinh kế của hộ gia đình. Các nguồn vốn sinh kế thường chia làm 5

loại chính: vốn tự nhiên (đất đai, rừng, nước, đa dạng sinh học); vốn xã hội (mối quan hệ xã

hội); vốn con người (số lượng, kỹ năng và khả năng); vốn vật chất (cơ sở hạ tầng phục vụ

phát triển như đường giao thông, điện, viễn thông…); vốn tài chính (vốn vay, vốn tiết kiệm

hoặc nguồn vốn đầu tư của nhà nước, tổ chức).

Tiếp cận sinh kế bền vững tập trung vào xem xét các chiến lược sinh kế và các nhân tố

quyết định các chiến lược sinh kế của các hộ gia đình. Về bản chất, chiến lược sinh kế các

hoạt động và các lựa chọn mà người dân đưa ra để đạt được các mục tiêu sinh kế mà họ

mong muốn. Như vậy, chiến lược sinh kế bao gồm các lựa chọn sản xuất, các chiến lược đầu

tư, các lựa chọn tái sản xuất… Những lựa chọn này phản ánh theo cách mà người dân kết

hợp và sử dụng các tài sản của họ.

Trong tiếp cận sinh kế bền vững, một bộ phận rất quan trọng là các thể chế, gồm luật,

chính sách, các tổ chức (nhà nước, tổ chức phi chính phủ) tác động đến sinh kế của cộng

đồng địa phương. Các kiểu can thiệp thể chế vào sinh kế thường theo chiều hướng bảo vệ

sinh kế, thúc đẩy chuyển đổi sinh kế, cải thiện sinh kế, hoặc khôi phục sinh kế (livelihood

recovery) và đa dạng hóa sinh kế. Trong đó, đa dạng hóa sinh kế và chuyển đổi sinh kế là

các biện pháp hay được sử dụng. Đa dạng sinh kế đóng vai trò chính trong thúc đẩy khôi

phục kinh tế và giảm khả năng dễ bị tổn thương sinh kế của các hộ gia đình hoặc cộng đồng.

Đa dạng giống như một chiến lược sinh kế được chuẩn bị kỹ lưỡng. Trong đó, một số thành

viên của hộ gia đình có thể thực hiện một vài hoạt động sinh kế (nông nghiệp, làm thuê, buôn

bán) hoặc trồng trọt nhiều loại cây trồng với các mức chịu đựng với thời tiết cực đoan khác

nhau, để cải thiện các cơ hội sống sót của cây trồng có thể tạo ra nguồn lương thực để sử

dụng và bán. Trong khi, chuyển đổi sinh kế là thay đổi hoạt động sinh kế, các mối quan hệ

xã hội bằng việc thực thi các chính sách, luật pháp, thể chế, các thực hành xã hội và thái độ

mang tính văn hóa… Thay thế sinh kế thường tập trung vào các can thiệp nhằm giảm bớt sự

phổ biến của các hoạt động gây thiệt hại môi trường bằng cách thay thế chúng bằng các hoạt

động sinh kế tác động thấp hơn mà cung cấp các lợi ích ít nhất là ngang bằng. Các tác động

sinh kế có thể dẫn tới thay đổi hành vi, thay đổi các thực hành truyền thống hoặc các cách

thực hành khác, ví dụ thay đổi các kỹ thuật canh tác (cày bừa bằng máy, bón phân), các mô

hình chăn thả động vật (từ thả rông sang nuôi nhốt), hoặc thay đổi thể chế bao gồm thay đổi

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

65

trong cách đưa ra quyết định dựa vào luật pháp. Các thay đổi như vậy đã cung cấp cho các

cộng đồng phụ thuộc tài nguyên với an ninh và khuyến khích gắn kết vào các thực hành quản

lý bền vững. Ví dụ điển hình cho các chính sách tác động để thúc đẩy chuyển đổi sinh kế ở

khu vực miền núi ở nước từ phương thức sinh kế truyền thống (sinh kế dựa vào tự nhiên)

của đồng bảo dân tộc sang phương thức mới (trồng trọt, chăn nuôi, các hoạt động dịch vụ).

Tuy nhiên, khi đối mặt với các vấn đề cấp bách và khan hiếm tài nguyên, nguồn lực, họ có

thể buộc phải chấp nhận các chiến lược đối phó gây thiệt hại, như chăn thả quá mức, phá

rừng và chuyển đổi rừng tự nhiên sang rừng trồng. Vì vậy, các biện pháp can thiệp sinh kế

bền vững đòi hỏi phải tiếp cận tổng thể. Trong đó nhiều chiều cạnh – văn hóa, xã hội, kinh

tế, chính trị - được tính đến trong phân tích để hiểu hơn về tính phức tạp của các sinh kế, đặc

biệt là sinh kế miền núi. Do đó, tiếp cận sinh kế bền vững cho khu vực miền núi không chỉ

áp dụng cho vấn đề đói nghèo, phúc lợi, sức khỏe, mà còn được ứng dụng cho các vấn đề

sinh kế khác, suy thoái môi trường, biến đổi khí hậu, di động và di cư, chất lượng không gian

(Biggs và cộng sự, 2015).

- Tiếp cận cận sinh kế bền vững cho phát triển miền núi

Miền núi thường là vùng có tính đa dạng cao, dồi dào về tài nguyên, nhưng lại rất nhạy

cảm về khía cạnh sinh thái. Trong khi đó, tính bền vững của các hệ sinh thái miền núi là yếu

tố quyết định cho sinh kế của người dân miền núi và ngược lại, sinh kế bền vững của người

dân miền núi cũng tác động đến tới tính bền vững của hệ sinh thái (Sati, 2014). Khu vực

miền núi thường là vùng giàu tài nguyên đa dạng sinh học, năng lượng, khoáng sản, nước và

các tài nguyên cho phát triển nông nghiệp (khí hậu, thổ nhưỡng). Tuy nhiên, sự chia cắt

mạnh về địa hình tạo ra sự nhạy cảm của miền núi đối với các hoạt động phát triển kinh tế

và gây ra những khó khăn cho phép sử dụng miền núi một cách tối ưu (Jansen và cộng sự,

2015). Chính vì vậy, bất kỳ sự tác vào hệ sinh thái miền núi (nếu không cân nhắc kỹ lưỡng

và đảm bảo tính khoa học) thì tất yếu sẽ dẫn tới những tác động sức tiêu cực (suy giảm sinh

thái, suy giảm rừng, xói mòn, mất đa dạng sinh học). Hơn nữa, những suy giảm của hệ sinh

thái miền núi còn tác động lớn đến các hệ sinh thái đồng bằng. Bởi vì, hầu hết những con

sông miền núi phụ thuộc vào rừng và hệ sinh thái rừng. Gần đây, nhiều nhà khoa học cũng

có những cảnh bảo rằng sự phát triển miền núi nên xem xét một cách cẩn trọng về tính bền

vững của các hệ sinh thái chi phối nó (Jansen và cộng sự, 2015; Biggs và cộng sự, 2015).

Những yếu tố nêu trên đặt các giới hạn cho hoạt động phát triển kinh tế ở miền núi. Trong

các tiếp cận phát triển miền núi, tư duy truyền thống về phát triển sinh kế miền núi thường

hướng tới sự cân bằng giữa sản xuất lương thực với bảo vệ hệ sinh thái giống như sự cạnh

tranh hai vấn đề cấp bách: nhiều lương thực hơn tương ứng với cần nhiều đất đai tự nhiên,

do đó sẽ làm giảm đa dạng sinh học và ngược lại (Biggs và cộng sự, 2015). Tư duy sinh kế

bền vững hiện đại đòi hỏi sự hài hòa giữa phát triển kinh tế (sinh kế) với bảo vệ môi trường.

Đây là một yêu cầu bắt buộc để đạt được sự phát triển bền vững. Nó cũng yêu cầu kết hợp

tri thức và công nghệ để tăng năng suất, mở rộng hoạt động sản xuất và xây dựng các liên

kết giữa người nông dân với người nông dân, giữa người nông dân với doanh nghiệp và gắn

kết chặt chẽ với thị trường.

66

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦ ĐÔ HÀ NỘI

Nói chung, hoạt động sinh kế ở khu vực miền núi thường phụ thuộc vào các hoạt động

nghiệp và lâm nghiệp. Trong khi, để sử dụng tối ưu các nguồn tài nguyên dồi dào của miền

núi cần phải kết hợp nhiều hoạt động sinh kế khác nhau và kiến tạo các hoạt động sinh kế

mới (du lịch, dịch vụ hệ sinh thái) để tăng thêm thu nhập cho người dân. Các hoạt động sinh

kế truyền thống của người dân miền núi thường kết hợp nhiều hoạt động khác nhau như kết

hợp các hoạt động nông nghiệp, chăn nuôi, thu lượm các sản phẩm từ rừng và chế biến lâm

sản để duy trì kinh tế gia đình. Tuy vậy, các hình thức sinh kế này chủ yếu theo mô hình nhỏ

lẻ, tự cung, tự cấp, dựa vào khai thác tự nhiên là chính, nên thiếu tính bền vững.

Sinh kế kế bền vững là tiếp cận mở, đòi hỏi kết hợp chặt chẽ giữa các hình thức sinh kế

dựa trên tri thức khoa học công nghệ để tạo ra hệ thống tuần hoàn theo nguyên lý kinh tế

sinh thái. Về mặt nguyên tắc, sinh kế bền vững cung đòi hỏi phải đảm bảo 4 chiều cạnh của

tính bền vững: 1) bền vững môi trường: bền vững môi trường đạt được khi năng suất của các

tài nguyên hỗ trợ cuộc sống được nâng cao cho thế hệ tương lai; 2) tính bền vững về kinh tế

cho người nghèo đạt được nếu nó là mức cơ sở về phúc lợi xã hội có thể được suy trì; 3) bền

vững về xã hội đạt được khi loại trừ xã hội được giảm tối thiểu; 4) bền vững về thể chế đòi

hỏi cấu trúc và quá trình chi phối có năng lực để thực hiện các chức năng của hộ trong dài

hạn (Chowdhury, 2014). Do đó, các mô hình sinh kế bền vững áp dụng cho miền núi cần

dựa dựa vào cả tri thức khoa học và công nghệ để xây dựng mô hình sinh kế bền vững phù

hợp cho miền núi, như các mô hình hệ kinh tế sinh thái: mô hình kết hợp giữa trồng rừng-

chăn nuôi-trồng trọt, mô hình kết hợp giữa chăn nuôi-trồng trọt-nuôi trồng thủy sản, kết hợp

giữa trồng rừng-trồng cây dược phẩm dưới tán rừng-chăn nuôi, mô hình kết hợp giữa trồng

trọt-du lịch.

2.2 Vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong phát triển sinh kế bền vững

Một trong những nhiệm vụ cơ bản của chính quyền địa phương cấp xã là tổ chức và bảo

đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn xã. Quyết định những vấn đề của xã

trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo qui định của Luật này và qui định khác của

pháp luật có liên quan. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp

trên ủy quyền. Chịu trách nhiệm, quyền hạn do cơ quan cấp trên ủy quyền; chịu trách nhiệm

trước chính quyền địa phương cấp huyện về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của

chính quyền địa phương ở cấp xã; Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát

huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển

kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã. Phát triển bền vững là một mục

tiêu quan trọng, yêu cầu xuyên suốt trong quá trình phát triển đất nước. Mục tiêu này cũng

thể hiện rõ trong các Nghị quyết của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, chương trình,

kế hoạch hành động của Chính phủ, của các địa phương. Trong đó, vai trò của chính quyền

địa phương thường thể hiện trên các khía cạnh như cung cấp cơ sở hạ tầng như đường giao

thông, cung cấp nước sạch, quản lý chất thải, công nghệ thông tin và truyền thông, đảm bảo

an ninh trật tự... Chính quyền địa phương cũng cần đáp ứng các nhu cầu cơ bản của công

dân về y tế, giáo dục, dịch vụ giao thông địa phương, văn hóa và giải trí, chăm sóc trẻ em và

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

67

các dịch vụ công khác. Nói chung, tất cả các dịch vụ này đều cần thiết để nuôi dưỡng và xây

dựng lực lượng lao động có sức khỏe, có kỹ năng và đáng tin cậy.

Về khía cạnh lý luận, các nhà khoa học thường nhấn mạnh và đánh giá cao vai trò của

chính quyền địa phương, nhưng ở nhiều nơi trên thế giới, chính quyền địa phương (cấp cơ

sở) đang được kỳ vọng sẽ cung cấp vai trò mới phát triển bền vững địa phương. Vì các cơ

quan công quyền gắn bó mật thiết với người dân, với khả năng có thể nắm bắt trực tiếp các

tài sản, các lợi thế, bất lợi thế, thiếu hụt và các vấn đề của cộng đồng mà họ quản lý. Do vậy,

chính quyền cấp cơ sở được xác định là cơ quan phù hợp nhất để huy động, kêu gọi các bên

liên quan đến phát triển kinh tế địa phương tham gia vào quá trình phát triển địa phương.

Chính quyền địa phương cũng là cơ quan khởi xướng và dẫn dắt các quá trình, đưa các kinh

nghiệm và bài học tốt vào áp dụng. Chính quyền địa phương nhận diện, thiết kế các chiến

lược và thực hiện các sáng kiến phát triển bền vững. Phát triển sinh kế bền vững là một trong

những nhiệm vụ mà chính quyền địa phương phải thực hiện để thúc đẩy quá trình phát triển

bền vững của địa phương.

Chính sách,

Bối cảnh

thể chế và

tổn thương

Vốn con người

quá trình

Vốn

Xã hội

Vốn tự

nhiên

Các nguồn

vốn,

các tài sản

sinh kế

Các chiến

lược sinh kế

Vốn vật

chất

Vốn tài

Các kết quả

sinh kế

chính

(các mô

hình, hoạt

Hình 1. Sơ đồ mối quan hệ giữa các yếu tố trong tiếp cận sinh kế bền vững

Thông qua thực hiện chính sách phát triển bền vững, chính quyền địa phương có thể tác

động trực tiếp các các tài sản sinh kế (tác động vào vốn con người, vốn tài chính, vốn vật

chất, vốn xã hội) để nâng cao chất lượng các nguồn vốn hoặc tác động trực tiếp làm giảm

bối cảnh tổn thương hoặc tác động trực tiếp vào các chiến lược sinh kế của hộ thông qua các

sáng kiến và hỗ trợ người dân chuyển đổi sinh kế (hình 1). Dĩ nhiên, phát triển sinh kế là

68

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦ ĐÔ HÀ NỘI

một phần của nỗ lực tổng thể cần thiết để kiến tạo tạo sinh kế bền vững và thúc đẩy sự phát

triển bền vững. Các kế hoạch và các chính sách phát triển bền vững thường đòi hỏi sự phát

triển tổng thể như phát triển các mạng lưới năng lượng, đường cao tốc, đường sắt, các mạng

lưới viễn thông, y tế, giáo dục. Như vậy, thúc đẩy phát triển sinh kế bền vững chính là chìa

khóa để chính quyền địa phương (cấp cơ sở) phát triển bền vững.

2.3. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu

2.3.1. Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu này sử dụng phương pháp phân tích thống kê như thông kê mô tả, phân tích

thành phần chính và phân tích cụm. Trong đó, phân tích thành phần chính để chỉ ra tầm quan

trọng hay đóng góp của các hoạt động sinh sinh kế đối với hộ gia đình và phân tích cụm để

nhóm sinh kế của các hộ gia đình thành các kiểu hoạt động sinh kế chính và xem xét các mô

hình sinh kế của hộ gia hiện nay dưới tiếp cận sinh kế bền vững.

2.3.2. Dữ liệu

Nghiên cứu tiến hành điều tra bằng bảng hỏi bán cấu trúc về sinh kế hộ gia đình đổi với

80 hộ gia đình và phỏng vấn sâu các bộ xã, người dân tại xã Ba Dinh, huyện Ba Tơ để cung

cấp dữ liệu đầu vào cho nghiên cứu. Ngoài ra, nghiên cứu cũng sử dụng nguồn số liệu thống

kế hàng năm, các báo cáo phát triển các lĩnh vực để có cái nhìn đa chiều và liên tục về vai

trò của chính quyền cấp cơ sở đối với phát triển sinh kế bền vững của hộ gia đình.

2.4. Kết quả nghiên cứu

2.4.1. Các mô hình sinh kế chính

Ba Tơ là một huyện miền núi thuộc tỉnh Quảng Ngãi với 2/3 diện tích là đồi, núi, không

có nhiều thuận lợi cho phát triển nông nghiệp Ba Tơ cũng là huyện có tỷ lệ đồng bào dân tộc

thiểu số chiếm hơn 80% và tỷ lệ hộ nghèo còn tương đối cao so với trung bình cả nước. Tuy

nhiên, nhờ hưởng lợi từ nhiều chương trình, dự án lớn như chương trình giảm nghèo Tây

Nguyên, chính sách giảm nghèo nhanh và bền vững theo Nghị định 30a, chương trình nông

thôn mới, đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp… nên quá trình chuyển đổi sinh kế của các

địa phương trong huyện diễn ra nhanh chóng. Theo đó, chuyển đổi cơ cấu cây trồng đã dần

chuyển dịch theo hướng dựa vào lợi thế từng vùng, gắn với thị trường tiêu thụ; sản xuất tập

trung theo hướng sản xuất hàng hóa, xây dựng mô hình cánh đồng lớn cho vùng nguyên liệu

mía, tiêu, chuối… áp dụng khoa học công nghệ và tổ chức sản xuất theo chuỗi giá trị để nâng

cao hiệu quả. Nhiều mô hình sinh kế mới đã được đưa vào áp dụng tại các địa phương như

mía thay cho lúa ở vùng khô hạn; mô hình trồng lạ, ngô ở bãi bồi ven sông; mô hình trồng

lạc, ngô ở bãi bồi ven sông, kết hợp trồng keo lá tràm; mô hình chăn nuôi trâu, bò, lợn; mô

hình trồng cây gỗ lớn; mô hình trông rừng kết hợp với trồng cây dược liệu dưới tán rừng³.

Để mạnh hơn quá trình chuyển đổi, chính quyền cấp xã, thôn đã tăng cường hoạt động

tuyên truyền, phổ biến chính sách và liên tục mở các lớp tập huấn về kỹ thuật trồng trọt, chăn

³UBND huyện Ba Tơ (2018), Báo cáo kết quả tái cơ cấu nông nghiệp huyện Ba Tơ giai đoạn 2013-2017.

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

69

nuôi. Cũng theo báo cáo của UBND huyện Ba Tơ, việc ứng dụng cơ giới hóa đã được áp

dụng như chế biến sản phẩm nông nghiệp sau thu hoạch để phục vụ cho đời sống hàng ngày

(máy xay xát gạo), cơ giới hóa sản xuất trong khâu thu hoạch (trồng lúa), thu hoạch bằng

máy đạt 5.363,44ha, đạt 85,36% diện tích thu hoạch (máy gặt đeo vai, gặt đập liên hợp, máy

tuốt lúa gắn với động cơ, cơ giới hóa sản xuất trong khâu làm đất (lúa, mía). Tuy nhiên, số

liệu thống kê cũng cho thấy số lượng trâu, bò, lợn và gia cầm tăng rất chậm, thậm chí ở nhiều

xã còn giảm đáng kể do thiếu khu vực chăn thả và dịch bệnh. Trâu là vật nuôi truyền thống

của đồng bào dân tộc Hrê ở huyện Ba Tơ nhưng số gia đình nuôi con vật này đã giảm đáng

kể, số hộ nuôi nhiều hơn 5 con hiện nay không nhiều (chỉ chiếm hơn 3,8% tổng số hộ điều

tra), chủ yếu từ 1-2 con. Trong đó, có trên 52% số hộ điều tra không chăn nuôi trâu (42/80

số hộ điều tra) (bảng 1). Điều này cũng phản ánh thực trạng xu thế cơ giới hóa sản xuất nông

nghiệp đang ngày tăng lên và phù hợp báo cáo của chính quyền địa phương.

Bảng 1. Số lượng đại gia súc (trâu)/hộ

Phần trăm

Số lượng

(%)

Không có

Từ 2 đến 3 con

Từ 4 đến 5 con

Từ 6-8 con

42

29

6

52.5

36.3

7.5

1

1.3

Lớn hơn 8 con

Total

2

2.5

80

100.0

Nguồn: Kết quả điều tra thực địa tháng 6/2020 của tác giả.

Các sinh kế và lựa chọn sinh kế các hộ gia đình tại khu vực nghiên cứu cũng có nhiều

thay đổi từ phụ thuộc vào cây lúa sang phụ thuộc vào cây keo và hoạt động liên quan tới

trồng keo. Kết quả phân nhóm ở bảng 2, chúng tôi tạm phân thành 4 kiểu sinh kế chính của

các hộ theo tỷ trọng đóng góp thu nhập: kiểu trồng trọt và làm thuê liên quan tới rừng; kiểu

hỗn hợp (gồm nhiều hoạt động sinh kế: trồng trọt, chăn nuôi, buôn bán, dịch vụ, lương, phụ

cấp); kiểu buôn bán và làm thuê liên quan tới rừng, trồng trọt; kiểu cuối là trồng trọt, lương,

phụ cấp. Thực tế, nguồn thu nhập của các hộ chủ yếu dựa vào rừng và làm thuê từ rừng, chỉ

có 1 vài hộ có đủ năng lực để đầu tư máy móc để chuyển sang làm các dịch vụ nông nghiệp

70

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦ ĐÔ HÀ NỘI

như cày, bừa và gặt thuê, chuyên trở keo. Ngoài ra, một số hộ đã di cư sang tỉnh khác như là

một chiến lược để cải thiện sinh kế. Các hoạt động sinh kế họ tham gia như làm công nhân,

làm thuê (hái cà phê ở các tỉnh Tây Nguyên)… Trong khi đó, các hoạt động sinh kế liên quan

tới chăn nuôi và trồng trọt phát triển rất chậm.

Số lượng các hoạt động sinh kế của các hộ chủ yếu từ 3-4 hoạt động, số hộ có 6-7 hoạt

động sinh kế chỉ chiếm chưa đến 10% số hộ điều tra.

Bảng 2. Các hoạt động sinh kế chính

Tỷ lệ đóng góp vào tổng thu nhập (%)

Kiểu

nhập

thu

1

2

3

n=10

4

n=44

n=13

Lúa

Mía

> 20%

3-8%

5-15%

0

20-100%

0

2-60%

2-61%

0-25%

6-25%

>16-50%

0

Trồng rừng

Chăn nuôi

Buôn bán

0

1-25%

37%-100%

16-100%

0

Làm

thuê

>70%

rừng

Làm

khác

thuê

0

Máy gặt

0

Lái xe trở

0-76%

keo

Lương phụ

0

18-65%

0

40-85%

cấp

Loại hình

sinh kế

Trồng trọt

làm thuê

Hỗn hợp

(trồng trọt,

Buôn bán-

làm thuê

Trồng trọt-lương,

phụ cấp

liên quan tới chăn nuôi, làm liên quan tới

rừng thuê) rừng

Nguồn: Kết quả xử lý dữ liệu điều tra của tác giả.

Như vậy, rừng và hoạt động thu nhập liên quan tới trồng rừng là nguồn thu nhập chính

và cũng là mô hình sinh kế phổ biến nhất. Trong đó có 46% số hộ có tỷ trọng thu nhập từ

làm thuê keo hơn 70%, 12% số hộ có tỷ trọng 50-70% và 11% không có thu nhập liên quan

tới hoạt động nay. Tuy nhiên, hoạt động trông keo thường được đánh giá là không bền vững

dưới lăng kính của khoa học bền vững bởi vì, các hộ gia đình chủ yếu trồng keo lá chàm với

chu kỳ trồng/thu hoạch ngắn, chỉ từ 3-5 năm. Hơn nữa, người dân trồng và khác keo theo

phương thức giống như canh tác nương rẫy, nhưng đất bị khai thác kiệt quệ mà không được

bồi hoàn giống như chu kỳ luân canh của canh tác rẫy với chu kỳ dài hạn (rừng keo sau thu

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

71

hoạch sẽ để khổ và đốt). Các khu vực trồng keo cũng thường bị cắt xẻ địa hình để làm đường

dẫn cho xe trở keo nên vô tình đã tạo cơ hội cho các rãnh xói mòn phát triển vào mùa mưa.

Có thể khẳng định rằng, cây keo hiện đang là cây xói đỏi giảm nghèo ở khu vuwjv miền núi

của các tỉnh miền Trung, vì nó vừa giúp tăng thu nhập, vừa tăng thêm việc làm ở địa phương.

Nhưng, việc trồng keo ồ ạt, không theo qui hoạch cung dẫn tới nhưng hệ lụy đối môi trường

của huyện Ba Tơ như suy giảm và mất đa dạng sinh học, giảm chất lượng dịch vụ hệ sinh

thái (nước, đất và mối quan hệ sinh thái), xung đột xã hội liên quan đến lấn chiếm đất rừng

phòng hộ và đất lâm trường.

Bảng 3. Diện tích đất trồng keo trung bình hộ

Phần trăm

Số lượng

(%)

Không có

8

10.0

22.5

42.5

15.0

10.0

100.0

Từ 1 đến 2 ha

Từ 2 đến 3 ha

Từ 3 đến 4 ha

Lớn hơn 4 ha

Total

18

34

12

8

80

Nguồn: Kết quả xử lý dữ liệu điều tra của tác giả.

Các mô hình trồng rừng gỗ lớn, khôi phục và trồng rừng bằng các cây bản địa, cây có

giá trị kinh tế cao đã được các nhà khoa học và nhà nước khuyến khích, tuyên truyền nhưng

kết quả chuyển biến rất chậm. Keo vẫn là cây trồng và hoạt động chiếm ưu thế trong mô

hình sinh kế của các hộ dân. Gần đây, mía là một cây trồng cũng được đưa vào để thay thế

cho cây lúa và keo ở vung thấp, nhưng nhiều hộ ở khu vực nghiên cứu cũng bỏ mía để chuyển

sang trồng keo.

2.4.2. Các yếu tố quyết định đến sinh kế

Các nghiên lý thuyết và thực nghiệm đã chỉ ra mối quan hệ giữa sinh kế và các yếu tố

như vốn con người, các tài sản (đất đai), vốn tài chính (tiếp cận nguồn vốn, khoản tiết kiệm),

vốn vật chất (hạ tầng kỹ thuật, máy móc, thiết bị sản xuất), các sách và luật pháp… Qua kết

quả nghiên cứu, chúng tôi cho rằng, ngoài các yếu tố trên, chính sách và chính quyền cấp cơ

sở có vai trò quan trọng. Trên thực tế, các hộ quyết định các hoạt động sinh kế chủ yếu dựa

vào hiệu quả về kinh tế nhưng chưa chú ý tới hiệu quả về môi trường dài hạn. Một số mô

hình sinh kế bền vững như mô hình trồng cây gỗ lớn, trồng cây gỗ bản địa và trồng xen giữa

rừng và cây dược liệu được đánh giá là hiệu quả nhưng chưa được phổ biến rộng rãi và chậm

nhân rộng. Để tác động lên hành vi của các gia đình cần có chính sách mạnh mẽ hơn, song

cũng cần sự năng động hơn nữa của chính quyền địa phương trong tuyên truyền, vận động

72

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦ ĐÔ HÀ NỘI

người dân và vai trò trung gian để kết nối giữa người nông dân với nhà khoa học, người nông

dân với doanh nghiệp và người nông dân với người nông dân để hình thành thị trường sản

xuất và tiêu thị các sản phẩm tạo ra từ các mô hình mới.

3. KẾT LUẬN

Các điều kiện địa lý của huyện Ba Tơ là rất đa dạng và dễ bị tổn thương do cấu trúc địa

hình. Sự phân hóa sâu sắc địa hình, độ phì nhiều của đất đai thấp, các điều kiện tưới tiêu

không thuận lợi, tối thiểu hóa phạm vi cho hiện đại hóa nông nghiệp là một trở ngại lớn cho

phát triển sinh kế bền vững của huyện. Tuy nhiên, vẫn có nhiều mô hình tiềm năng có thể áp

dụng cho miền núi như mô hình kết hợp trồng rưng-chăn nuôi-trồng trọt, trồng rừng-trồng

cây dược liệu-chăn nuôi, trồng rừng gỗ lớn, chăn nuôi tập trung và trồng cây ăn quả. Trong

phạm vi của cây trồng hàng năm, xem xét tiềm năng của Ba Tơ đối với các cây trồng hàng

năm, cây ăn quả, nuôi bò thịt, trồng chè, cây dược phẩm/cây thuốc, nuôi ong, thuốc nhuộm

tự nhiên, khôi phục rừng để khai thác hoạt động mới như du lịch, dịch vụ hệ sinh thái có thể

duy trì tính bền vững sinh kế, tính bền vững của huyện Ba Tơ và đảm bảo an ninh lương

thực ở miền núi là cần thiết. Tuy nhiên, sự phát triển sinh kế ở khu vực nghiên cứu dường

như tập trung vào cây keo (tỷ trọng thu nhập từ trồng keo và hoạt động liên quan tới keo

chiếm tỷ trọng cao ở hầu hết các hộ điều tra như phân tích ở trên) đã cho thấy sự không bền

vững của mô hình sinh kế của các hộ, kéo theo tính không bền vững của hệ sinh thái. Kết

quả này phản ánh một số hạn chế nhất định của chính quyền cơ sở trong thực thi chính sách

phát triển bền vững. Nhận định này cũng được ủng hộ bởi quan điểm của chính quyền địa

phương khi đánh giá về kết quả tái cơ cấu nông nghiệp huyện Ba Tơ giai đoạn 2013-2017.

Chúng tôi cho rằng, để nâng cao hơn nữa hiệu quả thực thi chính sách phát triển bền

vững ở huyện Ba Tơ, tỉnh Quảng Ngãi thì cần phải nâng cao hơn nữa năng lực thực thi chính

sách phát triển bền vững của chính quyền cấp cơ sở. Tiếp cận phát triển sinh kế bền vững

cho hộ gia đình và cộng đồng là cách tiếp cận hợp lý để kiến tạo và thực thi chính sách phát

triển bền vững ở khu vực miền núi. Trong phát triển sinh kế bền vững cho miền núi cần tập

trung vào xây dựng mô hình sinh kế bền vững kết hợp phát triển rừng, khôi phục đa dạng

sinh học, phát triển các động sinh kế mới có giá trị kinh tế cao và bền vững như du lịch sinh

thái, cây dược phẩm, cây ăn quả, chăn nuôi, cây gỗ bản địa, cây hàng năm. Trong đó, chính

quyền cấp cơ sở (cấp xã) cần xây dựng năng lực trong điều hành, tạo môi trường kết nối giữa

người nông dân với doanh nghiệp, người nông dân với người nông dân và người nông dân

với nhà khoa học nhằm kết nối ngươi nông dân với thị trường khoa học công nghệ, thị trường

tiêu thụ sản phẩm.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Biggs et al. (2015), Sustainable development and the water–energy–food nexus: A perspective on

livelihoods, Environmental Science & Policy, Vol.54, pp.389-397.

2. Chambers, R and Conway, G.R. (1991), Sustainable rural livelihoods: practitcal concepts for the

21^stcentury, IDS Discussion Paper 296.

TẠP CHÍ KHOA HỌC − SỐ 45/2020

73

3. Chowdhury, T.A (2014), Development of a Multidimensional sustainable livelihoods model for

rural Bangladesh, Proceedings of the Australian Academy of Business and Social Sciences

Conference 2014 (in partnership with The Journal of Developing Areas).

4. Tạ Huy Du. (2016), Phát huy vai trò của hệ thống chính trị cơ sở đối với công tác bảo đảm an

ninh trật tự tại địa bàn tỉnh Tây Bắc hiện nay. Lý luận chính trị và Truyền thông, tr.65-76.

5. Hồ Việt Hạnh, Lê Văn Hà và Nguyễn Danh Cường (2020), Vai trò của hệ thống chính trị cấp cơ

sở trong phổ biến, tuyên truyền chính sách phát triển du lịch ở tỉnh Quảng Nam. Tạp chí Khoa

học xã hội miền Trung, số 4.

6. Sati (2014), Towards Sustainable Livelihoods and Ecosystems in Mountain Regions, Springer

International Publishing Switzerland.

7. Jansen et al. (2006), Policies for sustainable development in the hillside areas of Honduras: a

quantitative livelihoods approach, Agricultural Economics 34, 141-153.

8. Scoones, I (2009), Livelihoods perspectives and rural development, The Journal of Peasant

Studies, 36:1, pp.171-196.

9. Lê Minh Trân (2016), Sinh kế bền vững cho đồng bằng sông Cửu Long, Tạp chí Tài nguyên và

Môi trường, 2/tháng 7, pp.13-15.

ENHANCING THE ROLE OF COMMUNE GOVERNMENT IN

IMPLEMENTING

THE

POLICY

OF

SUSTAINABLE

DEVELOPMENT IN BA TO DISTRICT, QUANG NGAI PROVINCE

Abtracts : The commune government have influenced on the effectiveness of the

implementation of the sustainable development policy concluded widely. However,

sustainability assessment is mainly focused on the macro level, based on macro indicators

and rarely refers to the role of the commune government. From the sustainable livelihoods

approach, this paper examines the role of The commune government in Ba To district in

implementing policies for sustainable livelihood development through a case study in Ba

Dinh commune. The results show that the The commune government has played an active

role in the overall sustainable development of the commune such as hunger eradication,

poverty reduction, agricultural restructuring and new rural development, and forest

development. However, the results achieved are still quite modest and the process of

transforming livelihoods towards sustainability is still slow, the livelihood models of

households are still unsustainable, lack or slow to apply the model which is sustainable

and highly effective livelihoods.

Keywords: Policy, sustainable development, sustainable livelihood, Ba Tơ.