Công cụ huy động nguồn lực tài chính đất đai phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị: Kinh nghiệm của nhật bản và bài học cho Việt Nam

CÔNG CỤ HUY ĐỘNG NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH ĐẤT ĐAI

PHỤC VỤ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG ĐÔ THỊ:

KINH NGHIỆM CỦA NHẬT BẢN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

ThS. Nguyễn Thanh Lân¹

Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Tóm tắt

Trong bối cảnh phát triển đô thị hiện nay, việc đa dạng hóa các nguồn tài chính cho

phát triển đô thị nói chung và CSHT đô thị nói riêng là vô cùng quan trọng và cấp bách.

Trong đó, việc triển khai áp dụng các công cụ và cơ chế thu hồi phần giá trị đất đai để huy

động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu tư vào CSHT đô thị được xem như là một phương

thức khả thi và bền vững. Nội dung bài viết đề cập một số vấn đề lý thuyết về huy động nguồn

lực tài chính từ đất đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị thông qua các công cụ thu hồi giá trị đất đai;

đồng thời tập trung tìm hiểu thực tiễn triển khai các công cụ thu hồi giá trị đất đai tại Nhật

Bản. Trên cơ sở đó, bài viết rút ra một số định hướng và bài học kinh nghiệm có thể vận dụng

vào điều kiện cụ thể của các đô thị tại Việt Nam.

Từ khóa: Cơ sở hạ tầng; Đô thị; Giá trị đất gia tăng; Nguồn lực tài chính đất

đai; Thu hồi giá trị đất đai (LVC).

1. Đặt vấn đề

Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) đóng vai trò quan trọng, thiết yếu đối với

mỗi đô thị và quốc gia. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, nhiều đô thị và thành phố trên

thế giới đang phải đối mặt với áp lực về tài chính trong việc huy động các nguồn vốn

phục vụ quá trình phát triển CSHT. Bằng chứng thực tế cho thấy, trong phát triển CSHT

tại nhiều đô thị và các quốc gia trên thế giới, bên cạnh việc thu hút và huy động vốn từ

các nguồn như: Nguồn vốn ngân sách nhà nước, đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài, cần

phải huy động nguồn vốn quan trọng khác - đó là nguồn vốn hóa từ phần gia tăng giá trị

của đất đai tại đô thị (Nguyễn Thanh Lân, 2018).

Ở Việt Nam, việc "xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công

trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn" được xác định là

một trong 3 đột phá chiến lược (Theo Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011

- 2020 Việt Nam). Đáng quan tâm, tại các thành phố lớn, cần có những giải pháp đầu tư

vào hạ tầng đô thị với nhiều công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị như các trục giao thông

hướng tâm, các đường vành đai v.v. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, nguồn vốn bố trí

cho phát triển hạ tầng (cụ thể hạ tầng đường bộ) tại các đô thị nói riêng và các địa phương

đang thiếu hụt trầm trọng, chủ yếu dựa vào nguồn vốn ngân sách nhà nước và vốn vay

(Trần Kim Chung, 2017). Vấn đề đặt ra, chúng ta cần tìm kiếm, nghiên cứu và huy động

các nguồn vốn tài chính khác – mà cụ thể ở đây là huy động nguồn vốn tài chính từ đất

đai thông qua các công cụ thu hồi giá trị đất (Land value capture tools).

1

Tel: 097.996.1838; Email: nguyenthanhlan@neu.edu.vn

331

Bài viết này nhằm mục tiêu tổng hợp một số vấn đề lý thuyết có liên quan đến việc

huy động nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị (tập trung vào

hạ tầng giao thông) thông qua các công cụ thu hồi/ điều tiết giá trị đất đai. Ngoài ra, bài

viết tập trung phân tích và khai thác những kinh nghiệm thực tiễn trong huy động nguồn

lực tài chính đất đai phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị của Nhật Bản. Trên cơ sở đó, bài

viết đề xuất một số bài học có thể áp dụng cho Việt Nam.

2. Lý luận chung về huy động nguồn lực tài chính từ đất đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị

thông qua các công cụ thu hồi giá trị đất đai

Khi đề cập đến vấn đề huy động nguồn lực và thu hồi giá trị nói chung trong khoa

học kinh tế và quản lý, Lepak và cộng sự (2007) cho rằng có thể chia làm 03 cấp độ tương

ứng với 03 chủ thể tham gia vào các hoạt động kinh tế - xã hội, cụ thể là: các cá nhân, các

tổ chức (doanh nghiệp) và xã hội (nhà nước).

Đối với đất đai, việc huy động nguồn lực tài chính đất đai và thu hồi giá trị đất đai

(land value capture) thường được sử dụng theo 02 cách phổ biến, đó là: (i) Nhấn mạnh

vào mục đích sử dụng - với hàm ý loại chính sách hoặc công cụ pháp lý để thu hồi phần

tăng thêm giá trị của đất đai (bất kể nguyên nhân nào làm thay đổi giá trị đất đai); (ii)

Nhấn mạnh vào kết quả của quá trình đầu tư CSHT hoặc các quy định chính sách của nhà

nước làm thay đổi giá trị đất đai. Đây là cách được sử dụng trực tiếp, đề cập đến sự cải

thiện (betterment) làm gia tăng giá trị đất đai (Nguyễn Thanh Lân, 2018). Như vậy, sự

phân chia này cũng khá tương đồng với cơ chế huy động nguồn lực đất đai nhằm cung

cấp tài chính CSHT đô thị do Peterson (2009) và Alterman. R (2012) đề xuất.

Để có thể huy động nguồn lực tài chính đất đai, chúng ta cần thiết sử dụng các công

cụ thu hồi phần gia tăng của giá trị đất đai do quá trình đầu tư CSHT tại đô thị. Về cơ

bản, có 03 nhóm công cụ chủ yếu được sử dụng là: công cụ điều tiết chung (công cụ vĩ

mô – macro instruments), công cụ trực tiếp (Direct instruments) và công cụ gián tiếp

(Indirect instruments) (Rebelo, E. M, 2017). Trong đó:

(a) Công cụ điều tiết chung: Được phản ánh trong chế độ pháp lý sử dụng đất của

mỗi quốc gia. Đây được xem chính là điều kiện thúc đẩy chính sách quản lý và sử dụng đất

đai hiệu quả hơn. Suzuki và các cộng sự (2015) quan niệm rằng, các công cụ điều tiết chung

vừa đóng vai trò định hướng sử dụng đất, đồng thời thực hiện việc thu hồi phần giá trị gia

tăng của đất trên cơ sở quá trình phát triển đất đai. Các công cụ điều tiết chung được đề cập

đến chủ yếu bao gồm: Nhà nước trực tiếp kiểm soát đối việc sử dụng các quỹ đất đã được

quốc hữu hóa; Thực hiện chế độ thuê đất có thời hạn thay vì giao đất; Thực hiện chế độ dữ

dự đất đai thông qua ngân hàng đất đai (land banking); Tái điều chỉnh đất đai (land

readjustment) (Alterman. R, 2012).

(b) Công cụ điều tiết trực tiếp: Đây là các công cụ được sử dụng thu hồi giá trị tăng

của đất đai, bất động sản (có thể thu hồi một phần hoặc toàn bộ). Công cụ này không cần

phải áp dụng biện pháp bổ sung khi triển khai thực hiện và căn cứ vào phần giá trị tăng

thêm của đất/ BĐS được tạo ra do các điều kiện kinh tế thuận lợi. Căn cứ vào nguồn gốc

hình thành phần giá trị gia tăng có thể chia làm 02 nhóm chính: (i) Phần gia tăng giá trị

332

tự nhiên của đất đai (Unearned increment) – Đây là phần giá trị tăng thêm không liên

quan đến các quyết định của chính phủ mà do những thay đổi trong quá trình phát triển

kinh tế, xã hội (ví dụ: quá trình phát triển dân số, tập trung dân cư, sự tăng trưởng kinh tế

v.v.) làm thay đổi giá trị đất đai; (ii) Phần gia tăng giá trị đất đai từ những cải thiện đất

đai (Betterment) - Đây là giá trị tăng thêm do các quyết định cụ thể của chính phủ là trực

tiếp gây ra như là: thay đổi mục đích sử dụng đất, quy hoạch, kiểm soát đất v.v. hoặc

quyết định đầu tư CSHT công cộng (Nguyễn Thanh Lân, 2018).

Qua nghiên cứu tổng quan, có thể khẳng định, các công cụ trực tiếp điều tiết phần giá

trị gia tăng của đất đai và BĐS được hiểu như là các công cụ thuế hoặc công cụ thuế tương

đương (Nguyễn Thanh Lân, 2018). Trong đó, thuế tài sản áp dụng vào các tài sản nhà đất,

góp phần tạo lập nguồn thu ổn định cho ngân sách địa phương tại nhiều quốc gia. Đáng chú

ý, công cụ Thuế giá trị gia tăng của BĐS liền kề (Betterment tax - còn được hiểu Thuế đánh

do sự cải thiện CSHT) được xem là công cụ phản ánh trực diện nhất cả về mục tiêu và

nguồn gốc hình thành phần giá trị tăng thêm đất đai và BĐS, thường mức thuế được áp

dụng từ 30-60 % của giá trị đất ước tính đạt được (Peterson, 2009). Về tổng thể và tác động

dài hạn, các sắc thuế đất và BĐS được coi là một công cụ tài chính đất đai và phương thức

được hiệu quả trong điều tiết phần giá trị đất gia tăng; đồng thời, đây cũng là công cụ nhằm

khuyến khích phát triển tư nhân xung quanh một dự án CSHT giao thông tại đô thị (Smith,

J. J., & Gihring, T. A, 2006).

(c) Công cụ gián tiếp: Đây là công cụ áp dụng nhằm gián tiếp thu phần lợi ích tăng

thêm để tài trợ cho việc đầu tư và nâng cao năng lực CSHT, có sự khác biệt giữa các quốc

gia và các địa phương. Do đó, có khá nhiều các thuật ngữ khác nhau được dùng khi đề

cập đến công cụ gián tiếp (ví dụ như là: “Developer obligations”- nghĩa vụ của người phát

triển; “Developer agreements” - thỏa thuận của nhà đầu tư; “Planning obligations” – nghĩa

vụ quy hoạch; “incentive zoning” - khuyến khích phân vùng; “Linkage fees” – phí đấu

nối, kết nối hạ tầng v.v). Điểm đáng quan tâm, công cụ gián tiếp có sự tương đồng đó là

đề cập đến sự đóng góp nghĩa vụ của chủ đầu tư phát triển đất đai, BĐS nhằm bù đắp chi

phí CSHT (Nguyễn Thanh Lân, 2018). Trong đó, nổi bật lên là có 02 công cụ phí cơ bản

được sử dụng rộng rãi đó là: (i) Phí tác động (impact fee) và (ii) Phí phát triển

(development charge hoặc development fee). Ngoài ra, phương thức “Tài trợ tăng thuế”

(TIF - Tax Increment Financing) cũng được coi là biện pháp huy động và tạo vốn cho các

dự án đầu tư CSHT, chỉnh trang các đô khá hiệu quả ở các nước phát triển.

3. Kinh nghiệm của Nhật Bản trong vận dụng các công cụ thu hồi giá trị đất đai

phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị

3.1. Quy hoạch đóng vai trò tiên quyết trong phát triển cơ sở hạ tầng đô thị

Nhật Bản được xem là quốc gia đã thành công trong quá trình đô thị hóa từ sau thế

chiến thứ 2, do bởi giải quyết thành công những vấn đề đô thị như là: Tập trung quá đông

cư dân, cơ sở hạ tầng đô thị, ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường v.v. Hiện nay, hệ

thống giao thông tại các đô thị lớn của Nhật Bản cơ bản đã được xây dựng đồng bộ cùng

với sự đa dạng các loại phương tiện giao thông công cộng. Mặc dù, diện tích đất hạn chế

333

nhưng hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Nhật bản cũng được thiết kế đa dạng và

hợp lý. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, chính quy hoạch và công tác quy hoạch là

“chìa khóa” của sự thành công trong quá trình phát triển đô thị (Khánh Phương, 2018).

Đáng chú ý, trong tiến trình phát triển đô thị, các quy hoạch và kế hoạch phát triển cơ sở

hạ tầng luôn được ưu tiên (Takeshi Mugishima, 2017) – được thể hiện thông qua Đạo

luật về Kế hoạch ưu tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng vào năm 2003 (Act on Priority Plan

for Infrastructure Development Act No.20 of 2003).

Tại Nhật Bản, Chính phủ quyết định năm (05) chức năng riêng biệt liên quan đến

quy hoạch không gian phát triển nói chung, đó là: (i) Ban hành khuôn khổ luật pháp khung

về quy trình quy hoạch sử dụng đất; (ii) Lập kế hoạch không gian cấp quốc gia; (iii) Bố

trí tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến

quá trình sử dụng đất; (iv) Phê duyệt các kế hoạch không gian của các địa phương; (v)

Ban hành các quy định chính sách ràng buộc về nội dung của các kế hoạch cấp địa

phương, cung cấp các tiêu chuẩn cho các công cụ để hướng dẫn chính quyền cấp dưới

thực hiện (OECD, 2017).

Ở phạm vi quốc gia, hệ thống quy hoạch không gian của Nhật Bản rất phức tạp và

sử dụng một số lượng lớn các kế hoạch không gian. Ở cấp quốc gia, có hai quy hoạch

cung cấp định hướng chiến lược là: Quy hoạch chiến lược không gian quốc gia và Quy

hoạch sử dụng đất quốc gia. Ở cấp địa phương (cấp tỉnh), trong hệ thống các quy hoạch,

quy hoạch đô thị sẽ bao gồm có 3 sản phẩm chính: Quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch hạ

tầng và danh mục các dự án phát triển. Trong đó, quy hoạch sử dụng đất đóng vai trò nền

tảng trong các đồ án quy hoạch đô thị - sẽ phản ánh rõ được các khu vực phát triển đô thị

và khu vực hạn chế phát triển đô thị (Sorensen, A, 2005). . Ở đơn vị hành chính cấp dưới

(cấp quận/ huyên), tại mỗi khu vực quy hoạch (phát triển hoặc hạn chế phát triển), quy

hoạch cũng thể hiện rõ từng thửa đất và có các quy định ràng buộc chặt chẽ trong thiết kế

kỹ thuật phát triển, xây dựng công trình đô thị (M. Tominaga, 2011; OECD, 2017).

Trong quá trình lập quy hoạch, luôn có sự tham gia của người dân và phải đảm bảo

70% sự chấp thuận tự nguyện của người dân thì các quy hoạch đó mới được phê chuẩn.

Sau khi các quy hoạch được phê duyệt thì sẽ được công bố rộng rãi để người dân biết,

thực hiện và giám sát (cụ thể là các quy hoạch có liên quan quy hoạch sử dụng đất và quy

hoạch hạ tầng). Quy hoạch đô thị sẽ được thực hiện thông qua các dự án phát triển đô thị,

ví dụ như Dự án phát triển khu dân cư đô thị và các dự án xây dựng hạ tầng v.v. Trong

quá trình thực hiện, có sự phân cấp trong thực thi giữa cấp trung ương và địa phương, cụ

thể quy định pháp luật yêu cầu tối thiểu 40% dự án phải ưu tiên cho địa phương thực hiện

triển khai và quản lý. Đáng chú ý, việc kiểm soát sử dụng đất theo quy hoạch được thực

hiện rất nghiêm ngặt. Ở các khu vực đã lập dự án khả thi với quy hoạch 1/500 phải ban

hành thành quy chế với các quy định trong sử dụng đất mang tính bắt buộc (Khánh

Phương, 2018).

Bên cạnh đó, các quy định và chính sách kinh tế đất giúp cho quá trình thực hiện

các quy hoạch và dự án phát triển cơ sở hạ tầng được thuận lợi hơn. Cụ thể, tại Nhật Bản

334

việc phân chia lợi ích cho xã hội khi hưởng lợi từ việc giá đất tăng do quy hoạch, phát

triển cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế đã phát huy hiệu quả, thông qua các quy định về

đánh thuế lợi nhuận do giá đất tăng khi chuyển nhượng bằng hình thức đánh thuế lợi

nhuận và siết chặt việc đánh thuế chuyển nhượng đất đai sở hữu trong thời gian ngắn. Để

làm được điều này, Chính phủ Nhật Bản đã xây dựng được hệ thống giá đất, định giá đất,

công bố giá đất hợp lý; tổ chức và thu thập các thông tin về kinh tế đất cập nhật. Điều này

giúp cho cơ quan quản lý nắm bắt được xu hướng giá đất; từ đó có những can thiệp và sử

dụng công cụ tài chính đất đai phù hợp (Yamashita Masayuki, 2018).

Như vậy, có thể thấy rằng, việc phát triển cơ sở hạ tầng tại Nhật Bản rất được chú

trọng, ưu tiên và được tích hợp trong quá trình lập quy hoạch không gian, quy hoạch sử

dụng đất và quy hoạch đô thị. Bên cạnh đó, quá trình triển khai các quy hoạch luôn đảm

bảo sự thống nhất và tuân thủ. Đây là điều kiện nền tảng, đóng vai trò vai trò tiên quyết

trong phát triển cơ sở hạ tầng của các đô thị.

3.2. Công cụ thu hồi giá trị nhằm huy động nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ

phát triển cơ sở hạ tầng đô thị

Công cụ thu hồi giá trị đất đai (LVC) là các công cụ tài chính mà thông qua đó cơ

quan quản lý nhà nước có thể thu hồi/ điều tiết phần giá trị đất gia tăng không do người sử

dụng đất/ chủ sở hữu đất tạo ra. Thông thường, các công cụ sẽ nhằm mục tiêu để thu hồi sự

gia tăng giá trị đất đai do tác động từ các can thiệp của nhà nước như: Quy hoạch, phân

vùng, đầu tư CSHT, các chính sách công v.v. Như phân tích bên trên, có 03 nhóm các công

cụ khác thu hồi giá trị khác nhau. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia ứng với các nhóm công cụ sẽ

được thực hiện bằng các cơ chế thu hồi/ điều tiết cụ thể (chi tiết bảng dưới).

Bảng 1. Các cơ chế thu hồi giá trị đất đai thường được sử dụng

Căn cứ

Một số cơ chế thu hồi giá trị đất đai

 Thuế đất đai/ bất động sản (Property and Land Tax )

 Phí cải thiện (Betterment Levies or Special Assessments)

 Tài trợ tăng thuế (Tax Increment Financing - TIF)

Dựa trên trên cơ

sở thuế và phí

 Tư nhân hóa đất đai hoặc cho thuê đất (Land Sale or Land

Lease)

Dựa trên sự phát

triển

 Bán quyền không gian (Air Right Sale)

 Tái điều chỉnh đất (Land Readjustment)

 Đề án tái phát triển đô thị (Urban Redevelopment Schemes)

Nguồn: Tổng hợp dựa theo Suzuki và các cộng sự (2015).

Tại Nhật Bản, hệ thống kết cấu hạ tầng đô thị phát triển khá đa dạng về chủng loại:

đường bộ, đường sắt, tàu điện ngầm v.v. Chính vì vậy, Chính phủ Nhật Bản cũng đã có

335

một số dạng cơ chế cụ thể được triển khai áp dụng rất thành công, đặc biệt trong phát

triển hệ thống hạ tầng đường sắt đô thị (chi tiết xem thêm tại Suzuki và cộng sự (2015,

tr.108 ). Đáng chú ý, kết quả nghiên cứu của OECD (2017) cho thấy, Nhật Bản và các

quốc gia trong nhóm OECD thường sử dụng các cộng cụ điển hình như là: Phí tác động;

Phương thức hợp tác phát triển (đối tác phát triển - “Joint developments”); Thuế đất đai

và BĐS; Ngân hàng đất đai (Land Banking); Tài trợ tăng thuế (Tax increment financing);

Phí cải thiện. Cụ thể, có 04 công cụ chính cơ bản là: Phí tác động; Đối tác phát triển; Thuế

BĐS/đất; Ngân hàng đất đai là được ưu tiên sử dụng tại Nhật Bản so với các công cụ còn

lại thông qua các cơ cơ chế thu hồi.

Bảng 2. Các công cụ thu hồi giá trị đất đai được sử dụng trong nhóm nước OECD

Ngân

hàng đất trợ tăng

Tài

Không

áp dụng

công cụ

Phí tác

động

Đối tác

phát triển

Thuế

BĐS/đất

Phí cải

thiện

đai

thuế

Úc

Áo

Úc

Chile

Áo

Canada

Israel

Bỉ

Áo

CH Séc

Phần Lan PhầnLan

Ba Lan Hungary

Hoa Kỳ Ireland

Slovenia

Estonia

Phần Lan

Pháp

Đan Mạch Đan Mạch Đức

Pháp

Estonia

Phần Lan

HànQuốc

NhậtBản

Phần Lan

Israel

HànQuốc TâyBanNha

Anh

Nhật Bản

Đức

Hàn Quốc Na Uy

Hoa Kỳ

Hy Lạp

Israel

México

TâyBanNha

Nhật Bản

Hàn Quốc

México

Hà Lan

NewZealand Hoa Kỳ

BồĐàoNha

ThổNhĩKỳ

Hoa Kỳ

Ý

Nhật Bản

Hàn Quốc

Hà Lan

New

Zealand

Na Uy

New

Zealand

CH

Slovakia

Thụy Điển

Thụy Sĩ

Hoa Kỳ

17

15

11

8

6

3

5

Nguồn: Tổng hợp dựa theo OECD (2017).

Đáng chú ý, trong các cơ chế thu hồi giá trị đất được sử dụng tại Nhật Bản, có 03

công cụ được áp dụng khá phổ biển và đạt hiệu quả là: (i) Tái điều chỉnh đất đai; (ii) Đề

án tái phát triển đô thị; (iii) Bán quyền không gian (Takeo Murakami, 2015).

336

Tình huống tại

Nhật Bản

Công cụ

Đặc trưng công cụ

Các chủ sở hữu đất đai thực hiện

gộp đất lại với nhau để điều chỉnh/

cơ cấu về hình thể, diện tích, vị trí,

kích thước, mục đích v.v. và đóng

góp một phần đất để bán/ chuyển

nhượng nhằm mục đích gây quỹ -

tạo nguồn tài chính. Quỹ này

được sử dụng để trả cho chi phí

đầu tư CSHT công cộng. Điều này

có thể được sử dụng như một công

cụ để tài chính tài trợ cho quá

trình phát triển hạ tầng đô thị

Thành phố Vườn Tama

(Tama Garden-City) được

phát triển bởi Tổng công ty

Tái điều chỉnh đất

Tokyu

(Tokyu

đai (Cơ chế góp đất)

Corporation).

Chủ đất cùng với một nhà phát

triển thành lập một thực thể hợp

tác để hợp nhất các lô đất và phát

triển các tòa nhà cao tầng với khả

năng tiếp cận tiếp và không gian

mở. Đồng thời, chính quyền địa Dự án Futakotamagawa

phương cho phép chuyển đổi mục Station, thuộc Tsukuba

đích sử dụng đất xung quan khu Express,

vực trung chuyển, tăng hệ số sử

Đề án tái phát triển đô

thị

dụng đất, mật độ xây dựng, cho

phép xây dựng các BĐS thương

mại, các tòa nhà cao cấp và hỗn

hợp v.v.

Có sự thỏa thuận theo quy định

cho phép chủ sở hữu đất/ BĐS

chuyển nhượng hoặc bán một

phần “quyền phát triển” không sử

Dự án Nhà ga Tokyo

Bán quyền không

gian

dụng (ví dụ: Tỷ lệ diện tích tầng

(Tokyo Station thuộc

bổ sung để phát triển một tòa nhà

Marunouchi, Tokyo)

(Quyền phát triển)

cao hơn) cho một lô đất liền kề

hoặc cho một chủ đất trong khu

vực dự án đã được phê duyệt đầu

tư.

Nguồn: Tổng hợp dựa theo Takeo Murakami (2015); Suzuki và các cộng sự (2015).

Trên thực tế, trong quá trình sử dụng, các cơ chế và công cụ được xem xét sử dụng

đồng thời cùng với nhau tại mỗi dự án cụ thể. Trong đó, phương thức tái điều chỉnh đất

đai được ưu tiên sử dụng. Do bởi phương thức này có ưu điểm: Tái điều chỉnh lại các lô

337

đất theo quy hoạch mới được thực hiện, qua đó đáp ứng các nhu cầu cơ bản của không

gian đô thị hiện đại; Chia sẻ chi phí và lợi ích giữa các bên; Sự tham gia của cộng đồng.

Chính vì vậy, các nhà đầu tư có thể dễ dàng hơn trong triển khai dự án phát triển CSHT

mà do không cần phải huy động nguồn tài chính lớn (Nguyễn Dư Minh, 2013).

4. Một số bài học rút ra cho các đô thị tại Việt Nam

Từ những thành công của Nhật Bản trong việc sử dụng các công cụ thu hồi giá trị

đất đai để huy động nguồn lực đất đai để giải quyết và đáp ứng nhu cầu về vốn cho đầu

tư CSHT đô thị và đặt trong bối cảnh thể chế kinh tế, xã hội, trình độ phát triển của Việt

Nam, có thể rút ra một số một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc sử dụng

và tăng cường hiệu quả các cơ chế, chính sách huy động tài chính đất đai phục vụ đầu tư

cơ sở hạ tầng tại các đô thị như sau:

Thứ nhất, để huy động nguồn lực đất đai thông qua các công cụ thu hồi giá trị cần

căn cứ vào điều kiện thực tế của mỗi khu vực/ địa bàn đô thị và được xem xét điều chỉnh

bởi các bên có liên quan, thời gian và quy mô v.v. Tuy nhiên, về cơ bản phương thức và

cơ chế thu hồi giá trị đất đai bền vững là cần dựa trên sự phát triển, bên cạnh dựa vào cơ

sở thuế và phí. Theo đó, để thu hồi được giá trị đất một cách tối ưu, cơ quan quản lý nhà

nước cần tạo ra giá trị đất gia tăng trước khi thu hồi giá trị. Nói cách khác, Nhà nước cần

phải kiến tạo những điều kiện sự phát triển của đất đai trước khi tiến hành các biện pháp

thu hồi giá trị.

Thứ hai, các công cụ thu hồi có thể được áp dụng: Dưới tác động của thị trường đất

đai/ BĐS, về cơ bản, các công cụ Tái điều chỉnh đất đai và Tái phát triển đô thị là hai

công cụ chính nên ưu tiên xem xét. Cả hai công cụ dường như là sẽ đảm bảo sự tham gia

và đồng thuận của cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, quá trình thỏa thuận để đạt được sự đồng

thuận có thể sẽ tốn thời gian và nguồn lực.

Hiện nay, ở nước ta, cơ chế tái điều chỉnh đất đai trong quá trình đầu tư phát triển

CSHT và chỉnh trang các đô thị đã được làm thí điểm tại địa bàn Thành phố Trà Vinh.

Tuy nhiên, để nhân rộng được mô hình này cần lưu ý đến quá trình lập quy hoạch sử dụng

đất đất đô thị, sự tham gia và đồng thuận của người dân, pháp lý của phần đất tham gia

quá trình (trước – sau) tái điều chỉnh, vai trò của nhà nước trong việc ban hành những cơ

sở pháp lý cho cơ chế và tổ chức thực hiện của chính quyền địa phương.

Thứ ba, điều kiện để triển khai các công cụ thu hồi giá trị đất đai nhằm huy động

nguồn lực tài chính đất đai cho phát triển CSHT chính là xây dựng và ban hành được hệ

thống quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất có chất lượng; kèm theo đó quá trình thực

thi thống nhất và hiệu quả. Ngoài ra, các cơ quan quản lý nhà nước cần có các chính sách

kinh tế đất hợp lý có liên quan đến giá đất, định giá đất và tổ chức thu thập thông tin kinh

tế đất để phục vụ cho quá trình triển khai các công cụ thu hồi giá trị đất đai. Nói cách

khác, để tạo ra giá trị và thu hồi giá trị đất đai hiệu quả cần phải có nền tảng thể chế và

xây dựng năng lực quản trị đô thị tốt.

Cuối cùng, để phát triển hệ thống hạ tầng giao thông đô thị bền vững cần có các

338

chính sách hỗ trợ phát triển thông qua các công cụ trợ tài chính, công cụ thuế để phát triển

hạ tầng cho các loại hình giao thông mới như là hệ thống đường sắt đô thị. Đồng thời, cần

có cơ chế khuyến khích thu hút mạnh mẽ hơn nữa khu vực tư nhân tham gia, đầu tư cơ

sở hạ tầng đô thị thông qua cơ chế hợp tác công tư (PPP)./.

5. Kết luận

Kinh nghiệm thực tế của Nhật Bản khi huy động nguồn lực tài chính đất đai phục

vụ phát triển CSHT đô thị cho thấy, các công cụ thu hồi giá trị đất dựa trên sự phát triển

như Tái điều chỉnh đất đai và Tái phát triển đô thị là phổ biến và được ưu tiên sử dụng.

Ngoài ra, để triển khai có hiệu quả các công cụ thu hồi giá trị đất đai cần quan tâm đến

chất lượng hệ thống quy hoạch đô thị. Đây có thể là những định hướng gợi mở cho quá

trình huy động nguồn lực tài chính phát triển CSHT đô thị của Việt Nam trong thời gian

tới. Với việc vận dụng các công cụ và cơ chế thu hồi giá trị đất đai cho đầu tư vào CSHT

sẽ được kỳ vọng như là một giải pháp khả dĩ và bền vững đối với quá trình phát triển đô

thị Việt Nam.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Alterman, Rachelle (2012), Land Use Regulations and Property Values: The

'Windfalls Capture' Idea Revisited. Chapter in: 'The Oxford Handbook of Urban

Economics and Planning' (Nancy Brooks, Kieran Donaghy, and Gerrit-Jan Knaap,

eds.)

pp.

755-786,

Oxford

University

Press.

Available

at

SSRN: https://ssrn.com/abstract=2309571.

2. Lepak, D. P., Smith, K. G., & Taylor, M. S. (2007). Value creation and value capture:

a multilevel perspective. Academy of management review, 32(1), 180-194.

3. Peterson, G. E. (2009). Unlocking land values to finance urban infrastructure (Vol.

7). World Bank Publications.

4. Rebelo, E. M. (2017). Land betterment capture revisited: A methodology for

territorial plans. Land Use Policy, 69, 392-407.

5. Smith, J. J., & Gihring, T. A. (2006). Financing transit systems through value

capture: An annotated bibliography. American Journal of Economics and

Sociology, 65(3), 751-786.

6. Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y. H., & Tamayose, B. (2015). Financing transit-

oriented development with land values: Adapting land value capture in developing

countries. World Bank Publications.

7. Nguyễn Thanh Lân (2018), Các công cụ thu hồi giá trị đất gia tăng trong quá

trình phát triển kết cấu hạ tầng đô thị ở một số quốc gia trên thế giới, Tạp chí Kinh

tế và Dự báo, Số 17, Tháng 6/2018, trang 58-61.

8. Trần Kim Chung (2017), Giải pháp vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng gắn với tái cơ

339

cấu đầu tư, Tạp chí Tài chính, Số 652, tháng 3/2017), trang 35-37.

9. Khánh Phương (2018), Kinh nghiệm quy hoạch đô thị ở Nhật Bản, truy cập ngày

10/8/2019, tại địa chỉ: http://www.baoxaydung.com.vn/news/vn/the-gioi/kinh-

nghiem-quy-hoach-do-thi-o-nhat-ban.html.

10. Takeo Murakami (2015), PPP Models for Sustainable Urban Development, High-

Level Symposium on Sustainable Cities: Connecting People, Environment and

Technology, Co-Convened By the United Nations and Toyota City, 16 Jan 2015.

11. Takeshi

Mugishima (2017), National Level Strategy for Infrastructure

Development in Japan, truy cập ngày 12/8/2019, tại địa chỉ website:

http://pubdocs.worldbank.org/en/123701486602287702/20170209-National-Level-

Strategy-for-Infrastructure-Development-in-Japan.pdf.

12. OECD (2017), Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets,

OECD Publishing, Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264268579-en.

13. M. Tominaga (2011), Urban and spatial planning in Japan, Urbanism. Arhitectură.

Construcţii • Vol. 2 • Nr. 4, page 29-36.

14. Sorensen, A. (2005). The making of urban Japan: cities and planning from Edo to

the twenty first century. Routledge.

15. Yamashita Masayuki (2018), Kinh nghiệm của Nhật Bản về vấn đề kinh tế đất đai,

Hội thảo chia sẻ kinh nghiệm quốc tế về kinh tế đất đai, do Ngân hàng Thế giới và

Bộ Tài Nguyên và Môi trường, tổ chức tại Hà Nội, ngày 13/7/2018.

16. Nguyễn Dư Minh (2013), Phương pháp điều chỉnh đất của Nhật Bản, truy cập ngày

12/8/2019 tại địa chỉ: http://www.phattriendothi.vn/News/Item/230/18/vi-

VN/phuong-phap-dieu-chinh-dat-cua-nhat-ban.aspx.

340