Trách nhiệm giải trình của đại diện chủ sở hữu về đất đai ở Việt Nam
VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
Review Article
Accountabities of Land-ownership’s
Representative in Vietnam
Phan Trung Hien*
Can Tho University, Xuan Khanh, Ninh Kieu, Can Tho, Vietnam
Received 17 February 2020
Revised 28 February 2020; Accepted 26 March 2021
Abstract: This article focuses on the State's accountability as an owner representative in the
process of land management in Vietnam. Based on the requirements of building a socialist rule of
law state and the people’s land ownership, the article points out the gaps in law and barriers in the
process of exercising accountability in the field of land management. On that basis, the article
proposes solutions to improve the law to ensure the accountability of the State, through the
relevant agencies, that are assigned the right to represent the land owner in Vietnam.
Keywords: Accountability, state's accountability, accountability to land owners.
D*
_______
* Corresponding author.
E-mail address: [email protected]n
43
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
44
Trách nhiệm giải trình của đại diện chủ sở hữu
về đất đai ở Việt Nam
Phan Trung Hiền*
Cantho University, Xuân Khánh, Ninh Kiều, Cần Thơ, Việt Nam
Nhận ngày 17 tháng 02 năm 2020
Chỉnh sửa ngày 28 tháng 02 năm 2020; Chấp nhận đăng ngày 28 tháng 3 năm 2021
Tóm tắt: Bài viết này tập trung vào trách nhiệm giải trình của Nhà nước với tư cách là đại diện
chủ sở hữu trong quá trình quản lý đất đai tại Việt Nam. Dựa trên các yêu cầu của việc xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và quyền sở hữu đất đai của toàn dân, bài viết chỉ ra những
lỗ hổng trong luật pháp và rào cản trong quá trình thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực
đất đai. Trên cơ sở đó, bài viết đề xuất các giải pháp cải thiện luật pháp để đảm bảo trách nhiệm
giải trình của Nhà nước, thông qua các cơ quan liên quan, được giao quyền đại diện cho chủ sở
hữu đất đai tại Việt Nam.
Từ khóa: Trách nhiệm giải trình, trách nhiệm giải trình của nhà nước, trách nhiệm giải trình đối
với chủ sở hữu về đất đai.
Dẫn nhập *
nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm
của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
Hiến pháp Việt Nam xác định đất đai
hạn đó”1. Theo đó, thuật ngữ “trách nhiệm giải
trình” được nhìn nhận là một thuộc tính của
người được ủy quyền trước người ủy quyền và
các bên liên đới. Đây là thuộc tính của người
được ủy quyền thực thi công vụ, phải có nghĩa
vụ giải thích và phải chịu trách nhiệm về những
việc mình làm trước người ủy quyền và các bên
“thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 53).
Vì vậy, trong quá trình xây dựng những khuôn
khổ pháp lý, thể chế phục vụ cho việc quản lý
đất đai cần phải bảo đảm để mọi tầng lớp nhân
dân được tham gia vào việc nắm thông tin, xây
dựng, thảo luận và đóng góp ý kiến của mình.
Để đạt được yêu cầu đó, ngoài vấn đề công
khai, minh bạch thì trách nhiệm giải trình của
đại diện chủ sở hữu (Nhà nước) đối với chủ sở
hữu về đất đai (Nhân dân) là yêu cầu tất yếu đặt
ra.
có liên quan2.
Một trong những điểm đặc trưng của nhà
nước XHCN là “công hữu về tư liệu sản xuất
chủ yếu” nên đất đai được xác định “thuộc sở
hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý”. Như vậy, khái niệm “sở
hữu toàn dân” luôn đi liền với cụm từ “do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản
lý”. Nói cách khác, toàn dân là chủ sở hữu về
1. Khái niệm trách nhiệm giải trình của đại
diện chủ sở hữu về đất đai ở Việt Nam
_______
1Khoản 1 Điều 3 Nghị định 90/2013/NĐ-CP ngày
08/8/2013 của Chính phủ về trách nhiệm giải trình
của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn được giao.
“Giải trình là việc cơ quan nhà nước cung
cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện
_______
* Tác giả liên hệ.
2Phạm Duy Nghĩa, Quan niệm về trách nhiệm giải
trình trong thực thi công vụ, Chuyên đề thuộc Đề tài
cấp bộ, Viện Khoa học Thanh tra, 2015.
Địa chỉ email: [email protected].vn
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
45
đất đai ở Việt Nam và Nhà nước CHXHXN
Việt Nam là chủ thể được toàn dân tín nhiệm,
giao cho quyền quản lý về đất đai ở Việt Nam,
còn được gọi là chủ thể được ủy quyền quản lý
về đất đai. Điều này là hoàn toàn phù hợp bởi
đất đai ở nước ta được kết tinh bằng xương máu
của biết bao tầng lớp cha ông, để Nhân dân Việt
Nam ngày nay hoàn toàn tự hào khi nói về đất
Mẹ tổ quốc thiêng liêng. Mặt khác, dù có dân
chủ đến đâu đi chăng nữa thì từng người dân
nhỏ lẻ, riêng biệt không thể tự mình thực hiện
việc quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất
đai nói riêng trên phạm vi lãnh thổ quốc gia. Từ
đây, có thể khẳng định chắc chắn rằng “toàn
dân” là chủ sở hữu chính thức về đất đai ở Việt
Nam và Nhà nước là chủ thể đại diện chủ sở
hữu, có trách nhiệm giải trình trước “toàn dân”.
Tóm lại, trách nhiệm giải trình của đại diện
chủ sở hữu về đất đai ở Việt Nam là việc Nhà
nước, thông qua các cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền (được trao quyền), chịu trách nhiệm
trước toàn dân Việt Nam trong việc cung cấp,
giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm
của từng cơ quan đó trong việc thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn với tư cách là đại diện chủ sở
hữu về đất đai ở Việt Nam.
thừa, phát triển để trở thành học thuyết về nhà
nước pháp quyền. Học thuyết đó đã được áp
dụng ở các mức độ, phạm vi khác nhau ở nhiều
nước tư sản. Ngày nay, xu thế chung của nhiều
quốc gia trên thế giới là hướng tới xây dựng
nhà nước pháp quyền, học thuyết đó đến lượt
mình lại tiếp tục được lý luận chính trị hiện đại
bổ sung, phát triển3.
Trên cơ sở Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ VII (1991) của Đảng cộng sản
Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 là bản hiến
pháp đầu tiên ở Việt Nam đề cập đến thuật ngữ
nhà nước pháp quyền XHCN, tức là nội dung
pháp quyền được ghi nhận và phát huy trong
điều kiện nhà nước XHCN. Kế thừa quy định
này, Hiến pháp Việt Nam năm 2013 quy định:
“Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước
pháp quyền XHCN…”. Như vậy, nói xây dựng
nhà nước pháp quyền XHCN là nói tới một
phương thức tổ chức nền chính trị XHCN và
nhà nước XHCN mà mục đích là phát huy cao
độ dân chủ XHCN, làm cho Nhà nước là của
Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân thật sự
trong sạch, vững mạnh. Bảo đảm vị trí tối
thượng của Hiến pháp, tôn trọng và bảo vệ chế
độ hợp hiến của Nhân dân, thượng tôn pháp
luật…[4] Khái niệm nhà nước pháp quyền, vì
vậy, không mâu thuẫn mà bổ trợ cho khái niệm
Nhà nước XHCN bởi kiểu nhà nước này, theo
đúng nghĩa, phải ghi nhận và thực hiện quyền
lực nhân dân. Trong lĩnh vực đất đai, nội dung
này càng thể hiện rõ bởi chủ sở hữu về đất đai ở
Việt Nam được xác định thuộc sở hữu toàn dân.
Chính vì vậy, cụ thể hóa những nội dung về chủ
sở hữu đất đai ở Việt Nam cũng chính là cụ thể
hóa chủ trương, chính sách xây dựng nhà nước
pháp quyền XHCN.
2. Mục đích, ý nghĩa của việc xây dựng và
hoàn thiện các quy định về trách nhiệm giải
trình của đại diện chủ sở hữu về đất đai ở
Việt Nam
Việc xây dựng và hoàn thiện thể chế về
trách nhiệm giải trình của đại diện chủ sở hữu
về đất đai ở Việt Nam có mục đích, ý nghĩa rất
lớn, cả về phương diện chính trị, pháp lý và
kinh tế - xã hội, cụ thể như sau:
Thứ hai, bảo đảm nhân dân tham gia vào
quản lý nhà nước. Theo V.L.Lê nin, “Với việc
Thứ nhất, bảo đảm xây dựng nhà nước
pháp quyền XHCN. Nhà nước pháp quyền như
là một giá trị xã hội được tích luỹ và phát triển
trong lịch sử tư tưởng nhân loại. Tư tưởng về
nhà nước pháp quyền đã xuất hiện rất sớm, các
nhà tư tưởng thời kỳ cổ đại đã nêu lên những
khía cạnh này hay khía cạnh khác của nhà nước
pháp quyền. Đến thời kỳ cách mạng dân chủ tư
sản, những tư tưởng quý báu đó đã được kế
_______
3Hoàng Thị Kim Quế, Tư tưởng Đông, Tây về nhà
nước và pháp luật – Những nhân tố Nhà nước pháp
quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 3 tháng 3
năm 2002.
4Nguyễn Đăng Dung - Trịnh Quốc Toản - Đặng
Minh Tuấn, Bình luận khoa học Hiến pháp nước
CHXHCN Việt Nam năm 2013, Nxb.Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2016, tr. 84.
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
46
phát triển chế độ dân chủ một cách đầy đủ,
nghĩa là với việc làm cho toàn thể quần chúng
nhân dân tham gia thực sự bình đẳng và thực sự
rộng rãi vào mọi công việc quản lý nhà
chủ sở hữu về đất đai (Nhà nước) đối với chủ
sở hữu về đất (toàn dân). Hiện nay, cơ quan tài
nguyên và môi trường Việt Nam chưa xây dựng
Bộ hệ thống tiêu chí theo dõi và đánh giá đất
đai. Điều này ít nhiều ảnh hưởng đến việc cụ
thể hóa trách nhiệm giải trình của Nhà nước
trước toàn dân về hoạt động quản lý và sử dụng
đất đai ở Việt Nam.
nước”[5]. Khoản 1 Điều 28 Hiến pháp năm
2013 quy định: “Công dân có quyền tham gia
quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận
và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn
đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Quản lý
nhà nước được Hiến pháp khẳng định không
giới hạn bởi các lĩnh vực nào ngoại trừ những
lĩnh vực thuộc bí mật theo quy định pháp luật
[6]. Lĩnh vực đất đai là một trong những lĩnh
vực có nhiều nguy cơ phát sinh tham nhũng
đồng thời là lĩnh vực có nhiều bất đồng giữa
các cơ quan nhà nước ở địa phương[7] nên hoạt
động quản lý này càng cần có sự tham gia của
người dân. Đây là một trong những dấu hiệu thể
hiện tính ưu việt của nhà nước xã hội chủ nghĩa
trong việc phát huy “quyền làm chủ tập thể”
của nhân dân lao động.
Thứ tư, bảo đảm yêu cầu về công khai,
minh bạch trong quản lý nhà nước về đất đai.
Khoản 2 Điều 28 Hiến pháp năm 2013 xác
định: “Nhà nước tạo điều kiện để công dân
tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai,
minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý
kiến, kiến nghị của công dân”. Điều này cho
thấy, hoạt động quản lý nhà nước ở Việt Nam
phải gắn với yếu tố “công khai, minh bạch”.
Công khai là không giữ kín, mà để cho mọi
người đều có thể biết[9]. Trong khi đó, minh
bạch là sự tường minh, rõ ràng. Khi đề cập đến
công khai, minh bạch, các nhà khoa học thường
đề cập đến vấn đề cơ hội, tính bình đẳng
trong tiếp cận thông tin, tính tin cậy,
nhất quán của thông tin, tính dự đoán
trước được và sự cởi mở của cơ quan
Thứ ba, nâng cao hiệu quả quản lý nói
chung và khai thác nguồn lực đất đai một cách
hiệu quả. Nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt
Nam xác định cần phải khơi dậy nguồn tài
nguyên từ đất đai…[8]. Vì lẽ đó, ngoài những
nhiệm vụ về chính trị, quốc phòng thì vấn đề
khơi dậy tiềm lực đất đai để phát triển kinh tế là
một những yêu cầu bức thiết đặt ra hiện nay. Để
hoàn thành điều đó, chúng ta không chỉ có cơ
chế, chính sách thông thoáng, dỡ bỏ các rào cản
trong quá trình kêu gọi thu hút đầu tư mà quan
trọng hơn là ghi nhận trách nhiệm giải trình của
cung cấp thông tin.[10]. Điều 28 Luật đất
đai năm 2013 quy định trách nhiệm của Nhà
nước trong việc xây dựng, cung cấp thông tin
đất đai. Trong đó, việc cung cấp thông tin bao
gồm cả việc thông báo các quyết định hành
chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản
lý đất đai cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng
quyền và lợi ích hợp pháp. Có thể nói, công
khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là các
nhân tố có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Chủ
sở hữu về đất đai không thể thực hiện hoạt động
giải trình nếu thông tin về quản lý đất đai không
được công khai; tuy nhiên, các chủ sở hữu đất
đai yêu cầu giải trình dựa trên các quy định về
_______
5V.L.Lê nin, Toàn tập, nxb.Tiến bộ, Matsxcơva,
1981, tr.93.
6 Luật bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018.
7Hương Giang, Để giảm được khiếu nại về đất đai,
Báo Đồng Nai, link:
18-02-2019 [truy cập ngày 22-3-2019].
[8]. Bộ Chính trị, Nghị quyết về nâng cao hiệu quả
các nguồn lực của nền kinh tế ngày 15-01-2019, Thời báo
_______
[9]. Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà
Nẵng, 2005, tr. 208.
tài
chính
Việt
Nam,
[10]. Đậu Anh Tuấn, Ban Pháp chế VCCI, Minh bạch
16/nghi-quyet-cua-bo-chinh-tri-ve-nang-cao-hieu-qua-cac-
nguon-luc-cua-nen-kinh-te-66786.aspx, cập nhật ngày 16-
01-2019 [truy cập ngày 22-3-2019].
và
công
khai,
Diễn
đàn
doanh
nghiệp,
3-2019]
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
47
công khai, minh bạch thông tin trong quản lý
đất đai
quy hoạch khu dân cư trên địa bàn cấp xã.”
Mặt khác, điểm b khoản 1 Điều 10 Luật phòng,
chống tham nhũng năm 2018 quy định phải
công khai: “Việc bố trí, quản lý, sử dụng tài
chính công, tài sản công” thông tin về quản lý
và sử dụng đất đai. Trong đó, “đất và các loại
Thứ năm, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin
của công dân. Điều 25 Hiến pháp năm 2013 ghi
nhận: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự
do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội,
biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp
luật quy định.” Như vậy, tiếp cận thông tin là
một quyền hiến định được trang trọng quy định
trong Chương II “Quyền con người, quyền và
nghĩa vụ cơ bản của công dân”. Theo khoản 1
Điều 2 Luật tiếp cận thông tin năm 2016 thì:
Thông tin là tin, dữ liệu được chứa đựng trong
văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng
bản viết, bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ,
băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc các dạng
khác do cơ quan nhà nước tạo ra. Mặt khác,
khoản 3 Điều 2 Luật tiếp cận thông tin năm
2016 quy định: Tiếp cận thông tin là việc đọc,
xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin.
Quyền tiếp cận thông tin là khả năng của cá
nhân, công dân trong phạm vi luật định được
tiếp nhận, tìm kiếm, phổ biến các thông tin, bao
gồm những thông tin do các cơ quan nhà nước
nắm giữ[11]. Như vậy, quyền tiếp cận thông tin
trong lĩnh vực đất đai bao gồm hai nội dung
chính: (i) Cơ quan nhà nước có trách nhiệm
phải công khai các thông tin đến người dân trên
địa bàn; (ii) Khi người dân có đề nghị chi tiết
hơn về những nội dung này để nắm rõ các nội
dung về quản lý đất đai có liên quan đến quyền
và lợi ích hợp pháp của họ thì phải được cung
cấp, được hướng dẫn chi tiết. Đây chính là khía
cạnh thể hiện quyền yêu cầu giải trình trong các
lĩnh vực nói chung và lĩnh vực đất đai nói riêng.
Ngoài ra, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã,
phường, thị trấn năm 2007 với phương châm
“dân bàn, dân làm và dân kiểm tra” cũng quy
định những nội dung công khai bao gồm: “Dự
án, công trình đầu tư và thứ tự ưu tiên, tiến độ
thực hiện, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng
mặt bằng, tái định cư liên quan đến dự án, công
trình trên địa bàn cấp xã; quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh,
tài nguyên khác” đều là tài sản công[12] nên
phải công khai và người dân có quyền yêu cầu
cơ quan có thẩm quyền phải giải trình.
Như vậy, mặc dù có sử dụng những cụm từ
khác nhau, song các quy định trong pháp Việt
Nam có liên quan đều yêu cầu phải công khai
thông tin và trách nhiệm giải trình liên quan đến
quản lý đất đai của Nhà nước, mà đại diện là
các cơ quan nhà nước được giao quyền, trước
toàn thể nhân dân.
3. Chủ thể giải trình
Như đã phân tích phần trên, Nhà nước là
chủ thể có trách nhiệm giải trình với tư cách là
đại diện chủ sở hữu về đất đai. Vấn đề ở chỗ là
Nhà nước cũng là một thực thể trừu tượng, bao
gồm toàn bộ hệ thống bộ máy thực hiện các
chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp và đại
diện quốc gia trong một cơ chế phối hợp nhịp
nhàng. Như vậy, khi nói đến trách nhiệm quản
lý nhà nước nói chung, tất yếu phải xác định
cho được cơ quan nào của Nhà nước phải chịu
trách nhiệm về các nội dung quản lý này. Điều
21 Luật đất đai hiện hành quy định các chủ thể
chịu trách nhiệm thực hiện quyền đại diện chủ
sở hữu về đất đai ở Việt Nam bao gồm: Quốc
hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban
nhân dân các cấp là các chủ thể phải chịu trách
nhiệm giải trình liên quan đến về hoạt động
quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam. Về
nguyên tắc, chủ thể được “nghe” giải trình là
Nhân dân Việt Nam. Tuy nhiên, tùy theo quy
định về phân cấp thẩm quyền quản lý mà chủ
thể giải trình có phạm vi giải trình khác nhau.
Ví dụ: Quốc hội và Chính phủ có trách nhiệm
giải trình trước toàn dân nhưng Hội đồng nhân
dân và Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm
_______
[11]. Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (Đồng chủ biên),
Những điều cần biết về pháp luật tiếp cận thông tin, Nxb.
Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2015, tr. 17.
_______
[12]. Khoản 1 Điều 3 Luật quản lý, sử dụng tài sản
công năm 2017.
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
48
giải trình trước nhân dân địa phương trên địa
bàn được giao quản lý.
Cho đến nay, pháp luật Việt Nam chưa xác
định về trách nhiệm giải trình nên hình thức,
phương pháp giải trình không được hệ thống
hóa. Tuy nhiên, khi khảo sát các nội dung liên
quan đến quản lý và sử dụng đất đai, có thể tập
hợp được một số hình thức giải trình như sau:
+ Hình thức lấy ý kiến và tiếp thu giải trình
ý kiến
Theo quy định pháp luật, khi lập dự thảo
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải bảo đảm
các nguyên tắc chung của quy hoạch, cụ thể
như là: nguyên tắc tính nhân dân trong quy
hoạch[13]. Hơn nữa, trong quá trình lập các quy
hoạch, kể cả quy hoạch sử dụng đất, đều phải
lấy ý kiến của Nhân dân. Khoản 4 Điều 19 Luật
quy hoạch năm 2017 quy định: “Ý kiến đóng
góp phải được nghiên cứu, tiếp thu, giải trình và
báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét trước khi
thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt quy
hoạch. Cơ quan lập quy hoạch có trách nhiệm
công bố, công khai ý kiến đóng góp và việc tiếp
thu, giải trình ý kiến đóng góp.”
Tuy nhiên, điểm đáng nói ở đây là việc lấy
ý kiến chỉ mang tính tham khảo. Thậm chí, một
số địa phương chưa bảo đảm thực thi các quy
định về trách nhiệm giải trình khi cơ quan, cá
nhân có thẩm quyền đồng ý hoặc không đồng ý
các ý kiến góp ý. Kết quả là, trong nhiều trường
hợp, các ý kiến góp ý mang tính hình thức. Khi
chủ đầu tư đã được chính quyền địa phương
đồng ý để đầu tư vào khu quy hoạch, thì việc
sửa quy hoạch, kế hoạch, theo ý nhà đầu tư với
danh nghĩa là để “khuyến khích đầu tư” tại một
4. Nội dung giải trình
Trong phạm vi điều chỉnh, Luật đất đai năm
2013 xác định “Luật này quy định về chế độ sở
hữu đất đai và trách nhiệm của Nhà nước đại
diện chủ sở hữu về đất đai và thống nhất quản
lý về đất đai…” Thông qua nội dung cụ thể của
của đại diện chủ sở hữu trong quản lý nhà nước
về đất đai được quy định tại Điều 13 Luật đất
đai năm 2013, có thể xác định nội dung của
trách nhiệm giải trình bao gồm các vấn đề sau:
(1). Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế
hoạch sử dụng đất.
(2). Quyết định mục đích sử dụng đất.
(3). Quy định hạn mức sử dụng đất, thời
hạn sử dụng đất.
(4). Quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất.
(5). Quyết định giá đất.
(6). Quyết định trao quyền sử dụng đất cho
người sử dụng đất.
(7). Quyết định chính sách tài chính về đất
đai.
(8). Quy định quyền và nghĩa vụ của người
sử dụng đất.”
Như vậy, tám vấn đề nêu trên là các nội
dung mà Nhà nước, với tư cách là chủ thể đại
diện sở hữu đất đai ở Việt Nam, phải giải trình
việc thực hiện các nội dung đó trước toàn thể
nhân dân. Như vậy, mặc dù Hiến pháp và pháp
luật không xác định cụ thể nội dung của việc
giải trình của đại diện chủ sở hữu. Song, thông
qua phân tích các quy định pháp luật có thể thấy
đây là tám nội dung mà Nhà nước, thông qua
các chủ thể như: Quốc hội, Chính phủ, Hội
đồng các cấp và Ủy ban nhân dân các cấp, trong
phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, có
trách nhiệm giải trình trước Nhân dân. Điều này
bảo đảm khái niệm “sở hữu toàn dân về đất đai”
là khái niệm pháp lý, có nội hàm xác định
quyền và nghĩa vụ với các nội dung cần thực
hiện.
số địa phương ở Việt Nam[14]. Tương tự như
vậy, các nội dung về “thu hồi đất” thì phương
án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đều phải được
lấy ý kiến của người thuộc phạm vi khu vực có
đất bị thu hồi.[15] Tuy nhiên, việc lấy ý kiến
này cũng chỉ là để tham khảo. Ở đây pháp luật
có quy định việc lấy ý kiến này phải được giải
trình nhưng thực tế nhiều dự án thực hiện qua
_______
[13]. Khoản 4 Điều 4 Luật quy hoạch năm 2017.
[14]. Đình Thi, Xót lòng nhìn thắng cảnh hồ Tuyền
Lâm bị băm nát, https://nld.com.vn/thoi-su/bam-nat-thang-
canh-quoc-gia-ho-tuyen-lam-2018100419330193.htm,
đăng tải ngày 05-10-2018, truy cập ngày 22-3-2019].
[15]. Khoản 2 Điều 69 Luật đất đai năm 2013.
a) Hình thức giải trình
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
49
loa, chiếu lệ. Thêm vào đó, việc quyết định giá
đất cụ thể để tính bồi thường về đất, quyết định
giá đất để thu tiền sử dụng đất khi nhận nền tái
định cư hoàn toàn không được quy định là phải
tin đại chúng và thông báo đến Trưởng thôn, Tổ
trưởng tổ dân phố về thời gian, địa điểm, nội
dung của hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân
dân chậm nhất là 07 ngày trước ngày tổ chức
hội nghị.” (Điều 125). Điều này cho thấy, nội
dung đối thoại có thể tổng hợp nhiều vấn đề
liên quan đến thẩm quyền quản lý của UBND
cấp xã. Tuy nhiên, một trong những nội dung
thu hút sự quan tâm của người dân là vấn đề
“quản lý nhà nước về đất đai” bởi khiếu nại,
khiếu kiện về đất đai ở Việt Nam trong những
năm gần đây luôn chiếm tỷ lệ hơn 70% trong
có ý kiến của người dân.[16]. Theo GS.Đặng
Hùng Võ, giá đất vẫn do các cơ quan hành
chính nhà nước quyết định. Người bị thu hồi
đất nếu không đồng ý với giá đất này cũng
không có cơ sở nào để chứng minh được ý
kiến của mình là đúng. Cuối cùng, quyết định
của cơ quan hành chính nhà nước vẫn phải
thi hành. Những ý kiến khác nhau về giá đất
chỉ làm chậm lại quá trình tiếp cận quỹ đất
tổng số các loại khiếu nại, khiếu kiện.19
+ Hình thức giải trình bằng văn bản và giải
trình trên báo chí
của chủ đầu tư.[17]
Như vậy, có thể kết luận rằng, trong lĩnh
vực đất đai, trách nhiệm giải trình còn rất mờ
nhạt, chủ yếu mang tính tham khảo, không có
tính quyết định và một số địa phương thực hiện
chưa nghiêm. Điều này cho thấy, nếu pháp luật
đất đai không thừa nhận quyền sở hữu của
người sử dụng đất thì phải cho họ quyền tham
gia hoạch định chính sách đất đai và quyền đàm
phán trực tiếp với các cơ quan có thẩm quyền
Theo Điều 15 Luật phòng, chống
tham nhũng năm 2015, trách nhiệm giải
trình được quy định như sau:
“Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có trách
nhiệm giải trình về quyết định, hành vi của
mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ
được giao khi có yêu cầu của cơ quan, tổ chức,
đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp bởi quyết
định, hành vi đó. Người thực hiện trách nhiệm
giải trình là người đứng đầu cơ quan, tổ chức,
đơn vị hoặc người được phân công, người được
ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm
giải trình.
Trường hợp báo chí đăng tải thông tin về vi
phạm pháp luật và có yêu cầu trả lời các vấn đề
liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ
được giao thì cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân
có thẩm quyền phải giải trình và công khai nội
dung giải trình trên báo chí theo quy định của
pháp luật.
thu hồi đất.[18]
+ Hình thức hội nghị trao đổi, đối thoại của
UBND cấp xã
Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 2016 thì: “Hằng năm, Ủy ban nhân dân
cấp xã có trách nhiệm tổ chức ít nhất một lần
hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân ở địa
phương về tình hình hoạt động của Ủy ban nhân
dân và những vấn đề liên quan đến quyền và
nghĩa vụ của công dân ở địa phương; trường
hợp quy mô đơn vị hành chính cấp xã quá lớn,
có thể tổ chức trao đổi, đối thoại với Nhân dân
theo từng cụm thôn, tổ dân phố. Ủy ban nhân
dân phải thông báo trên các phương tiện thông
_______
[19].GS.TSKH. Đặng Hùng Võ, Giải pháp hoàn thiện
chính sách đất đai trong giai đoạn hiện nay, Cổng thông
_______
[16]. Phan Trung Hiền, Những điều cần biết về thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, 2018 (tái bản lần
thứ nhất), tr.121, 122.
tin
điện
tử
Bộ
Tài
chính,
[17]. Ngân hàng Thế giới, Cơ chế Nhà nước thu hồi
đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương
pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân,
Hà Nội, 2011, tr.23.
ngày 16-03-2020].
[18]. Nguyễn Tấn Phát, Giải pháp hoàn thiện quan hệ
tổ chức – quản lý đất đai trong nông nghiệp và phát triển
nông thôn thời kỳ chuyển đổi kinh tế ở Việt Nam, Tạp chí
Nghiên cứu kinh tế, số 376-2009, tr.24-37.
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
50
Việc giải trình khi có yêu cầu của cơ quan
thức giải trình đa dạng như: trên trang thông tin
điện tử, trong các cuộc tiếp dân, trong các cuộc
hội nghị đối thoại, trao đổi… Tất nhiên, với vai
trò của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm
quyền chung, Chính phủ và UBND các cấp
hoàn toàn có thể ủy quyền cho các cơ quan
chuyên môn về quản lý đất đai trên địa bàn
thuộc trách nhiệm quản lý để giải trình. Tuy
nhiên, kết quả của việc giải trình là căn cứ để
đánh giá hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan
hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên
môn.
có thẩm quyền giám sát hoặc của cơ quan, tổ
chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền khác được
thực hiện theo quy định của pháp luật có liên
quan.”
Như vậy, tùy theo từng loại hoạt động mà
trách nhiệm nhiệm giải trình có thể khác nhau.
Sự khác nhau này không chỉ phụ thuộc vào
thẩm quyền quản lý mà còn phụ thuộc vào nội
dung quản lý. Tuy nhiên, công khai, minh bạch
vừa là tiền đề của hoạt động giải trình, vừa là
động lực, là mục tiêu của hoạt động giải trình.
Thứ ba, cần xây dựng Bộ tiêu chí theo dõi,
đánh giá hoạt động quản lý nhà nước về đất đai
làm cơ sở để đánh giá chất lượng hoạt động của
các cơ quan nhà nước, trong đó có đánh giá về
trách nhiệm giải trình. Trong đó cần quy định
cụ thể từng nội dung và hình thức, định kỳ thời
gian giải trình về đất đai của các chủ thể giải
trình như: Quốc hội, Chính phủ, HĐND và
UBND các cấp trước Nhân dân. Song song đó,
những hoạt động phổ biến trong quản lý đất đai
cần được đánh giá như: lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất, hình thức giao đất và mức
thu tiền sử dụng đất khi trao quyền sử dụng đất
cho chủ đầu tư, giá đất tính bồi thường về đất,
phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất... Việc đánh giá hiệu quả
của việc giải trình theo từng chức vụ, chức danh
nên xem là căn cứ để quy hoạch, luân chuyển,
đề bạt, bổ nhiệm cán bộ, công chức, viên chức.
Quản đất đất đai ở Việt Nam là hoạt động
phức tạp với số lượng khiếu nại, khiếu kiện cao
nhất. Điều này có nhiều nguyên nhân khách
quan và chủ quan, song không thể kể đến sự
thiếu công khai, minh bạch và thiếu quy định
chi tiết về trách nhiệm giải trình trong quản lý
và sử dụng đất đai. Để bảo đảm sự tham gia
quản lý của người dân, thực thi hóa nguyên tắc
công hữu về tư liệu sản xuất là đất đai thì pháp
luật Việt Nam phải làm rõ trách nhiệm của chủ
sở hữu về đất đai (Nhân dân) bên cạnh trách
nhiệm của đại diện chủ sở hữu về đất đai (Nhà
nước). Trong đó, phải ghi nhận trách nhiệm giải
trình của các cơ quan thực hiện quyền đại diện
chủ sở hữu về đất đai trước chủ sở hữu về đất
đai. Khi đó, hiệu quả quản lý về đất đai ở Việt
5. Kết luận và kiến nghị
Để ghi nhận và thực hiện trách nhiệm giải
trình của Nhà nước, thông qua các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền, trước toàn dân, Luật Đất
đai nên bổ sung các nội dung sau:
Thứ nhất, đề xuất bổ sung Mục 1a “Trách
nhiệm của nhà nước đối với toàn dân về quản
lý và sử dụng đất đai. Trong đó, cần xây dựng
khái niệm trách nhiệm giải trình và nguyên tắc
giải trình. Để đảm bảo bản chất của quyền sở
hữu toàn dân về đất đai thì việc giải trình giữa
các cơ quan nhà nước hữu quan trước Nhân dân
cần phải bảo đảm nguyên tắc: Dân chủ và công
bằng; công khai và minh bạch; hợp pháp và hợp
lý; gắn với trách nhiệm của từng chức vụ, chức
danh.
Thứ hai, quy định cụ thể về nội dung và
hình thức giải trình. Một là, khi tiến hành các
hoạt động lấy ý kiến về dự thảo quy hoạch, kế
hoạch hoặc trong quá trình lập phương án bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư cần phải tổ chức hội
nghị giải trình ý kiến của người dân. Trong đó,
nếu hơn 2/3 ý kiến không đồng thuận với dự
thảo, phương án mà chính quyền đưa ra thì phải
lập Hội đồng tiếp nhận ý kiến góp ý để hoàn
chỉnh lại dự thảo, phương án đã được góp ý.
Điều này một mặt vừa bảo đảm tính “nhân
dân”, tính “dân chủ” trong các dự án, phương
án quy hoạch, vừa thể hiện tính chất “quyết
định” của chủ sở hữu đất đai theo nguyên tắc
đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước
quản lý. Hai là, đối với các hoạt động thường
xuyên của cơ quan nhà nước, nên quy định hình
P.T. Hien / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 1 (2021) 43-51
51
[8] Phan Trung Hien, Things about land acquisition,
compensation, support, and resettlement, 2018
(first edition), p.121, 122. uploaded
Nam không chỉ được bảo đảm tốt hơn mà các tệ
tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, lãng phí
nguồn tài nguyên quốc gia sẽ được đầy lùi, góp
phần hoàn thành các mục tiêu phục vụ cho công
cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
[9] V.L. Lenin, full episode, Publishing House:
progress, Matsxcơva, 1981, page.93.
[10] World Bank, State Mechanism of Land
Acquisition and Voluntary Land Movements in
Vietnam: Approach, Land Valuation and
Settlement of People's Complaints, Hanoi, 2011,
p.23.
Tài liệu tham khảo
[11] Dang Hung Vo, Solution to complete land policy
in the current period, Ministry of Finance Web
Portal,
[1] Dao Tri Uc, Vu Cong Giao (Co-Editor), Things
to know about access to information law,
Publishing House. Hanoi National University,
Hanoi, 2015, p. 17
c/r/m/ncvtd
[2] Editorial Board Draft Constitution Amendment
1992, some basic issues of the Constitutions of
the world (monograph), Publishing House:
National Politics, Hanoi, 2012, pp.57-60.
[3] Hoang Thi Kim Que, Eastern and Western
Thought on the State and the Law - Legal State
Factors, Legislative Research Magazine, March
3, 2002.
/ncvtd_chitiet;jsessionid=v16K5v22h-
HlgVbuaowo58K06xm_qIFSraPj2EM3JLGkSV
KoBLUU!76756452!2039893700?dDocName=
MOFUCM114647&dID=119569&_afrLoop=590
01558526275262#!%40%40%3FdID%3D11956
9%26_afrLoop%3D59001558526275262%26dD
ocName%3DMOFUCM114647%26_adf.ctrl-
state%3D47tyzs8zv_4, upload on 26-9-2017
[access March 16, 2017].
[4] Institute of Linguistics, Vietnamese dictionary,
Da Nang Publisher, 2005, p. 208
[12] Dau Anh Tuan, VCCI Legal Department,
Transparency and Publicity, Business Forum,
[5] Nguyen Dang Dung - Trinh Quoc Toan - Dang
Minh Tuan, Scientific commentary on the
Constitution of the Socialist Republic of Vietnam
2013, National Political Publishing House,
Hanoi, 2016, p. 84.
[6] Nguyen Tan Phat, Solution to improve
organizational relations - land management in
agriculture and rural development in the period of
economic transition in Vietnam, Journal of
Economic Research, No. 376-2009, p.24 -37.
cuu/minh_bach_va_cong_khai-f.html,
March 22, 2019]
[access
[13] Đinh Thi, Mercifully seeing the landscape of
Tuyen Lam lake being crushed
upload on 05-10-2018, [access March 22, 2019].
[14] Hương Giang, In order to reduce land claims,
[7] Pham Duy Nghia, The concept of accountability
in the enforcement of public duties, Topics under
the Ministry-level topics, Institute of Science
Inspectorate, 2015.
Dong
Nai
Newspaper,
giam-duoc-khieu-nai-ve-dat-dai-2933425/,
update on18-02-2019 [access on 22-3-2019].
K
p
9 trang
16700
Free
Bạn đang xem tài liệu "Trách nhiệm giải trình của đại diện chủ sở hữu về đất đai ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- trach_nhiem_giai_trinh_cua_dai_dien_chu_so_huu_ve_dat_dai_o.pdf
