Phi tập trung trong quản lí nhà nước ở Việt Nam
VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
Original Article
Decentralisation in State Management in Vietnam
Vo Cong Khoi*
Institute of Politics in Region III, 215 Nguyen Cong Tru, An Hai Bac,
Son Tra, Da Nang, Vietnam
Received 26 February 2021
Revised 11 September 2021; Accepted 21 September 2021
Abstract: Decentralisation has become a crucial policy of public sector reforms in many countries.
In Vietnam, decentralisation started as a part of the national innovation programme (Doi moi) since
1991 in order to grant powers to local government. Studies on decentralisation in Vietnam has
significantly increased over the last years. However, there is still a lack of consensus on nature,
characteristics, implications and outcomes of decentralisation. Through an integrated approach, this
paper presents a concept of decentralisation, and its dimensions and degrees within the particular
context of Vietnam. This study also provides a primary comparison between decentralisation and
some related terms, such as division of powers, allocation of functions. Next, the paper presents an
overview of the process of decentralisation in Vietnam during the past years. After that, this research
proposes some key solutions in order to ensure decentralisation in the context of Vietnam in the
future.
Keywords: Decentralisation, public administrative reform, local government, Vietnam.*
________
* Corresponding author.
E-mail address: [email protected]
77
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
78
Phi tập trung trong quản lí nhà nước ở Việt Nam
Võ Công Khôi*
Học viện Chính trị khu vực III, 215 Nguyễn Công Trứ, An Hải Bắc,
Sơn Trà, Đà Nẵng, Việt Nam
Nhận ngày 26 tháng 2 năm 2021
Chỉnh sửa ngày 11 tháng 9 năm 2021; Chấp nhận đăng ngày 21 tháng 9 năm 2021
Tóm tắt: Phi tập trung đã trở thành chính sách quan trọng trong cải cách khu vực công ở các quốc
gia trên thế giới. Ở Việt Nam, phi tập trung được triển khai như là một phần quan trọng của công
cuộc Đổi mới đất nước từ năm 1991 [1] nhằm từng bước trao quyền cho chính quyền địa phương.
Các nghiên cứu về phi tập trung và mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt
Nam ngày càng phong phú, đa dạng với nhiều phương pháp và góc độ tiếp cận. Tuy nhiên, chưa có
sự thống nhất trong quan niệm về bản chất, nội dung, ý nghĩa và hệ quả của chính sách phi tập trung.
Bằng cách tiếp cận tích hợp, bài viết trình bày khái niệm và các hình thức phi tập trung trong bối
cảnh đặc thù của Việt Nam. Đồng thời, nghiên cứu cũng đã bước đầu làm rõ mối liên hệ giữa phi
tập trung hoá với phân cấp, phân quyền. Thông qua giới thiệu tóm lược quá trình thực hiện phi tập
trung, bài viết đánh giá khái quát việc triển khai chính sách này trên thực tế và đề xuất một số giải
pháp góp phần đảm bảo phi tập trung ở Việt Nam trong thời gian tới.
Từ khóa: Phi tập trung, cải cách hành chính, chính quyền địa phương, Việt Nam.
1. Quan niệm về phi tập trung*
Trong hơn ba thập kỷ qua, phi tập trung
(decentralisation) đã trở thành chính sách quan
trọng nhằm tái cơ cấu hệ thống chính quyền ở
nhiều quốc gia trên thế giới. Mục đích của phi
tập trung là tương đối khác nhau giữa các quốc
gia. Chẳng hạn, phi tập trung được xem là
phương tiện để hướng đến một chính phủ tinh
gọn và hiệu quả ở các nước công nghiệp trong
thời kỳ suy thoái kinh tế toàn cầu vào thập niên
70 của thế kỷ XX [2]. Đối với các quốc gia đang
phát triển ở châu Á, phi tập trung như là chiến
lược phát triển nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng
cao của dân chúng về dịch vụ công hoặc giảm
thiểu các thách thức về đa sắc tộc và văn hóa [3].
Với các quốc gia Đông Âu và Liên Xô (cũ), phi
tập trung như là tiến trình tự nhiên trong quá
trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa sang
nền kinh tế thị trường [4]. Trong khi áp lực tăng
cường dân chủ khiến cho các nước châu Mỹ
Latinh chấp nhận phi tập trung, các nước châu
Phi thực hiện phi tập trung nhằm duy trì sự thống
nhất quốc gia [5].
Mặc dù lý do của phi tập trung là không thật
giống nhau, hầu hết các chính sách phi tập trung
đều hướng đến quản trị tốt và phát triển bền vững
thông qua quá trình sắp xếp lại việc phân bổ
quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực giữa các
cấp chính quyền. Tổng quan các tài liệu nghiên
cứu cho thấy rằng, phi tập trung là một thuật ngữ
hàm chứa sự đa nghĩa, đa diện và phức tạp. Cho
________
* Tác giả liên hệ.
Địa chỉ email: [email protected]
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
79
đến nay, các nhà nghiên cứu đã có nhiều nỗ lực
nhằm đưa ra một cách giải thích chính xác hơn về
thuật ngữ này, tuy nhiên, chưa có một định nghĩa
hoặc một cách hiểu chung nào về phi tập trung.
Sự khó khăn trong tìm kiếm một định nghĩa
chung về phi tập trung được cho là bản thân thuật
ngữ này bao chứa khá nhiều loại hình và cấp độ
[15 - 16]. Ở góc độ lý thuyết, hiện có rất nhiều
cách phân loại phi tập trung tùy vào cách tiếp cận
và tiêu chí phân loại. Chẳng hạn, cách phân loại
của Wolman và Rondinelli được thừa nhận và
trích dẫn khá phổ biến. Theo đó, phi tập trung
được chia thành phi tập trung chính trị, hành
chính và kinh tế [17]. Ở góc độ thực tiễn, mỗi
quốc gia theo đuổi và thực hiện phi tập trung theo
các phương cách riêng dựa trên các điều kiện
kinh tế - xã hội đặc thù của mình. Đối với Việt
Nam, ba loại hình cơ bản, phi tập trung chính trị,
hành chính và tài chính, đã được thực hiện trong
thời gian qua, mặc dù trên thực tế vẫn ưu tiên phi
tập trung hành chính và tài chính hơn là phi tập
trung chính trị [1, 18].
Phi tập trung chính trị là sự chuyển giao
quyền ra quyết định cho cấp chính quyền thấp
hơn, cho công dân hoặc người đại diện của cử tri
[18]. Loại hình này hỗ trợ dân chủ hóa bằng cách
trao cho công dân, hoặc đại diện của cử tri nhiều
ảnh hưởng hơn trong hoạch định và thực thi chính
sách. Nói cách khác, phi tập trung chính trị là sự
chuyển giao quyền ra quyết định cho cấp chính
quyền thấp hơn và khuyến khích công dân hoặc
người đại diện tham gia nhiều hơn vào quy trình
hoạch định chính sách. Chính vì thế, phi tập trung
chính trị còn được gọi là phi tập trung dân chủ [4].
Phi tập trung hành chính là sự phân bổ quyền
hạn, trách nhiệm và nguồn lực trong quản lý nhà
nước và cung ứng dịch vụ công từ chính quyền
trung ương cho chính quyền địa phương hoặc các
chủ thể công quyền ở cấp thấp hơn [19]. Đây là
loại hình khá phổ biến ở các nhà nước đơn nhất,
nơi mà tính thứ bậc của hệ thống chính quyền và
sự kiểm soát chặt chẽ vẫn được duy trì bởi chính
quyền trung ương.
Ở góc độ ngữ nghĩa, phi tập trung -
Decentralisation có gốc từ tiếng Latinh với
nghĩa là “rời xa trung tâm” [6], ngụ ý sự di
chuyển ra khỏi trung tâm và liên quan đến một
loạt nội dung bao gồm quyền lực chính trị, hành
chính và kinh tế, tự chủ địa phương và đa dạng
văn hóa [7]. Trong số hàng ngàn định nghĩa về
phi tập trung, có nhiều quan niệm rất gần với từ
nguyên của phi tập trung. Chẳng hạn, một khái
niệm được chấp nhận khá rộng rãi là của
Rondinelli, người đã mô tả phi tập trung là sự
chuyển giao quyền lập kế hoạch, ra quyết định
hoặc quyền hành chính từ chính quyền trung
ương sang các đơn vị hành chính, chính quyền
địa phương, hoặc các tổ chức phi chính phủ [8].
Nhìn chung, phi tập trung được hiểu là sự chuyển
giao quyền ra quyết định và các chức năng quản
lý nhà nước từ chính quyền trung ương sang
chính quyền địa phương.
Ở Việt Nam, các học giả đã sử dụng khá
nhiều thuật ngữ khi dịch decentralisation sang
tiếng Việt, điển hình như phi tập trung hóa [9],
phân cấp [10], tản quyền [11], phân quyền (theo
lãnh thổ hoặc theo chiều dọc) [11]. Những thuật
ngữ này có nội hàm tương đối khác nhau, nếu
không có sự phân biệt chính xác dễ dẫn đến sự
mơ hồ và gây nhầm lẫn [12]. Đồng tình với nhận
định này, Nguyễn Khắc Hùng đã nhấn mạnh như
sau: “Đã có sự nhầm lẫn khi đề cập về phi tập
trung ở Việt Nam. Điều này được thể hiện trong
thực tế là có sự phân biệt giữa phi tập trung chức
năng (phân cấp) và phi tập trung quyền lực (phân
quyền), theo đó cách hiểu sau được coi là tiêu
cực và cách hiểu trước là tích cực” [13]. Mặc dù
còn nhiều quan niệm khác nhau về các thuật ngữ
nói trên, tựu trung lại, một cách hiểu khá phổ
biến khi cho rằng phân cấp và phân quyền (theo
lãnh thổ hay theo chiều dọc) là sự biểu hiện của
phi tập trung. Theo đó, chúng đều là hình thức
để “phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà
nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp
chính quyền địa phương” [14].
Phi tập trung tài chính là sự chuyển giao trách
nhiệm thu và chi tiêu công từ chính quyền trung
ương cho chính quyền địa phương [4]. Thành
phần cốt lõi của phi tập trung tài chính liên quan
đến việc phân phối và kiểm soát thu nhập công
thông qua tiền thuế thu tại địa phương hoặc các
khoản thu khác do chính quyền trung ương giao
cho địa phương. Bên cạnh đó, phi tập trung tài
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
80
chính còn liên quan đến việc thiết kế chuyển giao
tài khóa giữa chính quyền các cấp, trong đó
chuyển nguồn thu từ thuế của các chính quyền
trung ương sang địa phương và mức độ tùy ý vay
từ các tổ chức tài chính tư nhân được cấp cho các
cấp chính quyền địa phương [19].
quá tải cho chính quyền trung ương hoặc cấp
trên, nhưng vẫn duy trì sự phụ thuộc của chính
quyền địa phương hoặc cấp dưới [6].
Trao quyền là cấp độ cao nhất của phi tập
trung, trong đó chính quyền trung ương chuyển
giao quyền quyết định, thẩm quyền tài chính và
quản lý nhà nước cho chính quyền địa phương.
Ở cấp độ này, chính quyền địa phương có quyền
hình thành cơ quan điều hành riêng, đặt ra các
nguồn thu riêng và quyền quyết định. Tất nhiên,
những thẩm quyền nói trên vẫn phải đảm bảo
tính thống nhất của các chính sách phát triển
quốc gia.
Cho đến nay, chính sách phi tập trung của
Việt Nam pha trộn giữa tản quyền với trao
quyền. Trong đó, cấp độ trao quyền không thật
phổ biến bằng tản quyền, thể hiện ở việc tăng
cường vai trò của các cơ quan trung ương đóng
chân ở các vùng miền trong cả nước. Mặc dù các
chính quyền địa phương đã được giao thêm
nhiều quyền hạn trong thực hiện chức năng quản
lý trên địa bàn địa phương - một biểu hiện của
cấp độ trao quyền, chính quyền trung ương vẫn
giữ quyền lực rất lớn hơn, bao gồm cả quyền
quyết định về nhân sự, tài chính và kiểm soát đối
với chính quyền địa phương.
Trong thời gian qua, Việt Nam đã thực hiện
khá rõ nét phi tập trung hành chính và tài chính,
và rất thận trọng về phi tập trung chính trị do
những đặc thù về truyền thống và thể chế chính
trị, đặc biệt vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản
Việt Nam và nguyên tắc tập trung dân chủ vẫn
chi phối mạnh mẽ quá trình tổ chức và thực thi
quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, kể từ lần sửa đổi
Hiến pháp mới nhất vào năm 2013 đã cho thấy
những thay đổi đáng kể liên quan đến phi tập
trung chính trị [1]. Đã có những cam kết chính
thức về phi tập trung chính trị nhằm tăng cường
dân chủ, nâng cao trách nhiệm giải trình và quản
trị tốt. Theo đó, phi tập trung ở Việt Nam đã có
sự cân bằng ở một mức độ nhất định nhằm đáp
ứng yêu cầu của quá trình dân chủ hóa và hội
nhập quốc tế. Cùng với điều đó, ba cấp độ phi tập
trung, cụ thể là tản quyền (deconcentration), ủy
quyền (delegation) và trao quyền (devolution), đã
được thực hiện rộng rãi hơn. Mỗi cấp độ nói trên
biểu thị mức độ chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm
giữa trung ương và địa phương.
Tản quyền là cấp độ thấp nhất của phi tập
trung, trong đó chính quyền trung ương trao
trách nhiệm cho các cơ quan đại diện của mình
ở các khu vực trong cả nước. Theo đó, chính
quyền trung ương vẫn nắm giữ quyền quyết định
và cơ quan đại diện đảm trách việc thực hiện các
chính sách hoặc cung ứng dịch vụ công đã giao.
Cấp độ này thường xảy ra trong các nhà nước tập
trung cao độ hoặc các nhà nước có hệ thống thứ
bậc chặt chẽ [20].
Tóm lại, có thể hiểu phi tập trung là sự
chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm
và nguồn lực từ trung ương cho chính quyền địa
phương. Cách hiểu này được thể hiện khá rõ
trong tiến trình phi tập trung kể từ sau Đổi mới
cho đến nay.
2. Khái quát về quá trình phi tập trung ở
Việt Nam
Chính sách phi tập trung ở Việt Nam bắt đầu
như một phần của công cuộc Đổi mới toàn diện
đất nước đã được Đảng Cộng sản Việt Nam khởi
xướng tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI. Kể
từ đó, việc chuyển giao một số quyền lực liên tục
được mở rộng và chính quyền địa phương không
ngừng được trao thêm nhiều quyền hạn trên một
số lĩnh vực quản lý nhà nước. Ở giai đoạn đầu,
quản lý sử dụng đất được lựa chọn để trao quyền
cho chính quyền địa phương. Theo đó, tất cả các
Ủy quyền là cấp độ cao hơn tản quyền, trong
đó chính quyền trung ương chuyển giao quyền
quyết định và chức năng hành chính cho chính
quyền địa phương. Nói cách khác, chính quyền
cấp dưới được trao quyền quyết định có giới hạn,
và chính quyền cấp trên vẫn nắm giữ thẩm quyền
kiểm soát tối cao và chịu trách nhiệm cuối cùng
về mọi hoạt động quản lý và cung ứng dịch vụ
công. Ủy quyền góp phần giảm thiểu tình trạng
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
81
cấp chính quyền địa phương chịu trách nhiệm lập
kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình, riêng
cấp tỉnh và huyện có quyền quyết định về đền bù
và phân bổ đất cho cá nhân, hộ gia đình và tổ
chức. Ở giai đoạn tiếp theo, các địa phương
đã có vai trò lớn hơn trong quy trình ngân
sách và trong các quyết định đầu tư công, và
quản lý nhân sự. Trong vài năm gần đây, phi
tập trung vẫn được triển khai với việc trao
quyền quyết định về lập kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội, quản lý tài nguyên quốc gia
và cung ứng dịch vụ công.
Sau khi tổng kết Kế hoạch 5 năm cải cách
hành chính (1995-2000), ngày 17 tháng 9 năm
2001, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định
136/2001/ QĐ-TTg phê duyệt Chương trình
tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-
2010. Đặc biệt, Chương trình này nhấn mạnh
và ưu tiên phi tập trung hành chính và một
phần phi tập trung tài chính nhằm xây dựng
nền hành chính nhà nước đáp ứng các yêu
cầu của kinh tế thị trường.
Tiếp đó, ngày 30/6/2004, Chính phủ ban hành
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP về việc tiếp tục
đẩy mạnh phân cấp giữa chính quyền trung ương
với chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương.1 Có thể xem đây là chương trình hành
động của Chính phủ nhằm phát huy mạnh mẽ
tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong
công tác quản lý và thực hiện các nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội. Để thực hiện các Nghị
quyết này, các Bộ đã xác định các công việc cụ
thể được chuyển giao từ chính quyền trung ương
sang các cơ quan chính quyền địa phương trên
các lĩnh vực quy hoạch, đầu tư và phát triển,
quản lý đất đai và tài nguyên, dịch vụ công.
Có thể thấy, chính sách phi tập trung đã tạo
ra những chuyển biến tích cực trong hoạt động
của bộ máy nhà nước. Trung ương quan tâm đầu
tư nhiều hơn cho công tác xây dựng chính sách,
thể chế pháp lý, và kiểm tra, giám sát. Chính
quyền địa phương đã chủ động và sáng tạo trong
quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội
trên địa bàn. Tuy nhiên, các mục tiêu ban đầu của
phi tập trung đã không đạt được một cách đầy
đủ. Nói cách khác, vẫn còn nhiều hạn chế và bất
hợp lý trong quá trình thực thi chính sách phi tập
trung, cụ thể như (i) chưa bảo đảm quản lý thống
nhất, còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ
cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng
việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã
phân cấp cho địa phương; (ii) chưa phân định rõ
ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm
của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện
chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp
dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ
chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước; (iii)
chuyển giao nhiệm vụ cho cấp dưới, nhưng chưa
bảo đảm tương ứng các điều kiện cần thiết để
thực hiện, thiếu sự ăn khớp, đồng bộ giữa các
ngành, lĩnh vực liên quan, chưa tạo điều kiện
thực tế cho địa phương chủ động cân đối các
nguồn lực và các nhu cầu cụ thể của mình.
Ngày 8 tháng 11 năm 2011, Chính phủ đã ban
hành Nghị quyết số 30/2011/NQ-CP về đẩy
mạnh cải cách hành chính giai đoạn 2011-2020
trên cả sáu lĩnh vực: thể chế hành chính, bộ máy
nhà nước, thủ tục hành chính, đội ngũ công chức,
tài chính công và hiện đại hóa hệ thống hành
chính. Tuy nhiên, Chương trình cải cách hành
chính giai đoạn 2011-2020 cũng chưa xác định
rõ sự gắn kết chặt chẽ với phi tập trung như giai
đoạn trước đó. Chương trình Phát triển Liên hợp
quốc (UNDP) đánh giá Việt Nam đã tiến hành
Cải cách hành chính mà chưa chú trọng đến
vai trò quan trọng của phi tập trung. Vì vậy,
Việt Nam cần xem xét lại thực tiễn phi tập
trung và mô hình chính quyền địa phương để
điều chỉnh phù hợp với bối cảnh chính trị - xã
hội của đất nước [7].
Trong quá trình cải cách thể chế pháp lý theo
nguyên tắc pháp quyền và dân chủ, ngày 28
tháng 11 năm 2013, Quốc hội đã ban hành Hiến
pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam. Lần đầu tiên trong lịch sử lập
hiến Việt Nam có một điều luật đề cập về phi tập
trung (Điều 112). Đáng chú ý, điều luật này xác
________
1
Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP bị thay thế bởi các Nghị
quyết số 21/2016/NQ-CP ngày 21/3/2016 và Nghị quyết số
99/2020/NQ-CP ngày 24//6/2020.
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
82
định rõ rằng thẩm quyền của chính quyền trung
ương và địa phương là khác nhau và sẽ được quy
định rõ trong Luật. Quy định này mở ra triển
vọng cho việc tái cấu trúc mối quan hệ trung
ương - địa phương.
cải cách hành chính, biểu hiện ở việc phân tích
các khía cạnh khác nhau của cải cách - hành
chính, tài khóa, chính trị - như thể chúng là
những hiện tượng tách rời chứ không phải là các
yếu tố của một quá trình tích hợp vốn có. Đồng
thời, cũng không thể cực đoan cho rằng tập trung
là tốt và phi tập trung là xấu, và ngược lại.
Phi tập trung là một tất yếu khách quan nhằm
phát huy tính chủ động, sáng tạo, và trách nhiệm
của mỗi cấp chính quyền. Hơn thế, phi tập trung
hướng đến phân định rõ ràng và rành mạch
nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng
cấp chính quyền trong quản lý nhà nước. Tất
nhiên, phi tập trung không có nghĩa là làm giảm
vai trò của Trung ương mà ngược lại, Trung
ương cần tập trung vào một số khâu của quản lý
nhà nước, nhất là công đoạn xây dựng luật, chính
sách có tính chiến lược, và kiểm tra việc thực
hiện chính sách, pháp luật đó; đồng thời thúc đẩy
tính độc lập và chịu trách nhiệm trong quá trình
ra quyết định, tổ chức thực hiện các công việc cụ
thể có tính địa phương của chính quyền các cấp.
ii) Tiếp tục tạo lập các tiền đề cần thiết cho
phi tập trung:
Cho đến nay, phi tập trung đã trở thành một
chính sách chiến lược để tái cơ cấu hệ thống
chính quyền ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy
nhiên, việc không xác lập một số tiền đề cho
phi tập trung được xem là nguyên nhân của
việc không đạt được mục tiêu đã đề ra, thậm
chí là thất bại. Vì thế, các quốc gia thường tạo
dựng một số tiền đề trước khi thực hiện nó
trên thực tế.
Một là, thể chế pháp lý được coi là một yếu
tố quan trọng để thực thi hiệu quả phi tập trung
[20]. Thực tiễn áp dụng chính sách phi tập trung
trong hơn hai thập kỷ vừa qua ở Việt Nam cho
thấy việc thiếu cơ sở pháp lý thống nhất và toàn
diện về phi tập trung đã dẫn đến việc phân công
nhiệm vụ, trách nhiệm không rõ ràng hoặc quyền
lực chồng chéo trong xây dựng và thực thi chính
sách giữa chính quyền trung ương và địa
phương. Vì vậy, cần tiến hành rà soát và điều
chỉnh các quy định về nhiệm vụ, thẩm quyền và
trách nhiệm liên quan trực tiếp đến các cơ quan
trung ương và chính quyền địa phương các cấp:
i) công việc thuộc thẩm quyền và trách nhiệm
Phù hợp với tinh thần của Hiến pháp, việc
giao quyền trở thành nguyên tắc cơ bản nhất
trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương được quy định trong Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015. Theo đó, Luật này
đã có nhiều quy định về phi tập trung tại các điều
từ 11 đến 14. Tuy vậy, đạo luật này chưa chạm
đến bản chất của phi tập trung, và trên thực tế,
tập trung vẫn chiếm ưu thế, tản quyền vẫn là cấp
độ được áp dụng phổ biến, trao quyền thực sự
yếu và tự chủ vẫn còn hình thức [9, 21]. Thực
trạng này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân cơ
bản, trong đó việc chưa xác định phi tập trung là
cốt lõi trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
Trong khi đó, quan điểm và nguyên tắc XHCN
đề cao tính chất tập trung quyền lực vẫn luôn là
“xương sống” đối với quá trình tổ chức và thực
thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Điều đó
cũng có nghĩa rằng tập trung vẫn chiếm ưu thế
hơn phi tập trung trong điều kiện chính trị - xã
hội đặc thù của Việt Nam.
Tóm lại, Việt Nam đã có những trải nghiệm
đáng kể về phi tập trung. Quá trình này bước đầu
đã gặt hái những thành quả nhất định, nhưng
cũng đã bộc lộ một số hạn chế, vướng mắc.
Trong bối cảnh công cuộc cải cách hành chính
và quá trình dân chủ hóa ở Việt Nam tiếp tục
được đẩy mạnh, chính sách phi tập trung cần
được quan tâm nhiều hơn trên các phương diện
chính trị, kinh tế, pháp lý và xã hội.
3. Một số giải pháp đảm bảo phi tập trung
trong quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay
i) Cần nhận thức đúng đắn về phi tập trung
trong quản lý nhà nước:
Phi tập trung là hiện tượng phức tạp và đa
dạng hơn những gì đã được các học giả hoặc các
nhà hoạt động thực tiễn công nhận. Vì thế, không
thể chỉ dừng lại ở việc nhìn nhận phi tập trung
trước hết là bộ phận quan trọng của công cuộc
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
83
của các cơ quan nhà nước ở Trung ương; ii) công
việc thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan
trung ương, nhưng được tổ chức thực hiện ở địa
phương, cần có sự phối hợp với chính quyền địa
phương các cấp; iii) công việc gắn liền với nhu
cầu của các địa phương, giải quyết các nhiệm vụ
phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi địa
phương thì cần phải đẩy mạnh chuyển giao cho
địa phương; (iv) công việc hoàn toàn thuộc về
địa phương, do chính quyền địa phương các cấp
thực hiện trong khuôn khổ của chế độ tự quản
địa phương [22].
Hai là, sự tham gia của người dân đã trở
thành một thành tố quan trọng trong xu thế quản
trị tốt và phát triển bền vững ở nhiều nền hành
chính nhà nước trên thế giới hiện nay. Về cơ bản,
sự tham gia của người dân bao gồm: sự tham gia
vào quy trình ra quyết định hoặc hoạch định
chính sách; chia sẻ về lợi ích của các chính sách;
và sự tham gia đánh giá các chính sách. Trong
bối cảnh hiện tại của Việt Nam, tổ chức thực thi
đầy đủ quyền tiếp cận thông tin của công dân và
trách nhiệm giải trình của chính quyền là những
thành tố quan trọng để có được sự tham gia tốt
nhất của người dân.
Ba là, quyết tâm chính trị đối với phi tập
trung là điều kiện quan trọng khi các tranh luận
về tập trung hay phi tập trung trong quản lý nhà
nước vẫn đang diễn ra hết sức gay gắt. Hội nhập
sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu, Việt Nam cần
tiệm cận và học hỏi các giá trị và mô hình đã trở
nên thông dụng của cộng đồng quốc tế, bao gồm
dân chủ trực tiếp, chủ nghĩa hợp hiến, bảo hiến,
phi tập trung, phân công quyền lực nhà nước,
kiểm soát quyền lực nhà nước,… Rõ ràng, một
số nội dung nêu trên đặt ra nhiều thách thức đối
với các nguyên lý vốn có của thể chế truyền
thống mà Đảng và Nhà nước Việt Nam đang theo
đuổi. Tuy vậy, việc tiếp thu có chọn lọc và từng
bước áp dụng hạt nhân hợp lý các nội dung nêu
trên không có nghĩa là sự thay thế thể chế chính
trị hiện có, trái lại, góp phần đáng kể vào nỗ lực
giải quyết sự suy giảm niềm tin xã hội, hay nỗ
lực tăng cường các yếu tố dân chủ, trách nhiệm
và hiệu quả trong quản trị đất nước.
Là một nhà nước đơn nhất, Việt Nam hiện
đang đối diện hai vấn đề nan giải: i) phạm vi và
mức độ ra quyết định hoặc chủ động giải quyết
các công việc địa phương của chính quyền các
cấp; ii) cách thức, phương thức mà Trung ương
duy trì hoặc kiểm soát đối với chính quyền địa
phương. Đây chính là nội dung cốt lõi của mối
quan hệ trung ương - địa phương, đến lượt nó có
tầm quan trọng to lớn đối với phi tập trung. Mối
quan hệ trung ương - địa phương đã và đang chịu
sự tác động rất lớn bởi nguyên tắc tập trung dân
chủ. Theo đó, Trung ương, cấp trên nắm giữ
quyền ra quyết định, và địa phương, cấp dưới
phải tuân theo mọi mệnh lệnh, quyết định của
Trung ương, cấp trên. Nói cách khác, đây là mô
hình thứ bậc từ trên xuống, là kiểu tổ chức nền
hành chính tập trung và phụ thuộc vào Trung
ương. Hệ quả là, Trung ương và cấp trên luôn
trong tình trạng quá tải, và không thể thực hiện
chức năng hoạch định chính sách và giám sát
một cách hiệu quả; trong khi địa phương và cấp
dưới cảm thấy gò bó, bị động, và không có nhu
cầu nâng cao năng lực, kỹ năng.
Cần thay đổi mối quan hệ Trung ương - địa
phương theo hướng xây dựng Chính phủ kiến tạo
và thiết lập quy tắc, chính quyền địa phương cần
được trao thêm nhiều quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm trong phát triển kinh tế - xã hội
trên địa bàn của mình. Theo đó, một mặt cần
nghiên cứu và áp dụng mô hình chính quyền
tự quản, bước đầu thí điểm đối với chính
quyền đô thị, chẳng hạn ở thành phố Hồ Chí
Minh hay Đà Nẵng; mặt khác thay đổi phương
thức kiểm soát chính quyền địa phương theo
thủ tục tư pháp. Tòa án là chủ thể độc lập,
khách quan và chuyên nghiệp trong phân xử
các tranh chấp thẩm quyền giữa chính quyền
các cấp, hoặc đánh giá tính hợp pháp trong
hoạt động của chính quyền địa phương.
4. Kết luận
Phi tập trung đã được thực hiện một cách rộng
rãi như là một thành tố chủ yếu của quản trị tốt
và phát triển bền vững. Việt Nam đã theo đuổi
chính sách phi tập trung như một phần quan
trọng của tiến trình Đổi mới từ năm 1991. Phi tập
iii) Đổi mới mạnh mẽ mối quan hệ trung ương
- địa phương:
V. C. Khoi / VNU Journal of Science: Legal Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 77-84
84
Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà
Nội, 2015.
trung tiếp tục là đề tài tranh luận sôi nổi trên các
diễn đàn liên quan đến cải cách khu vực công
hiện nay ở Việt Nam. Dựa trên các khái niệm đã
được kiểm nghiệm trên thực tế, bài viết đã đưa
ra cách hiểu chung nhất về thuật ngữ phi tập
trung cùng với loại hình và cấp độ của nó.
Nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng chính sách phi
tập trung cần được quan tâm trên các phương
diện khác nhau trong bối cảnh kinh tế - xã hội
đặc thù của Việt Nam hiện nay.
[10] J. M. Cohen and S.B. Peterson, Phân cấp quản lý
hành chính - chiến lược cho các nước đang phát
triển, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002.
[11] GS.TS. Phạm Hồng Thái, GS.TS. Nguyễn Đăng
Dung, TS. Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên), Phân
cấp quản lý nhà nước, NXB Công an nhân dân, Hà
Nội, 2011.
[12] C. V. Hưởng, Phân cấp, phân quyền trong thực thi
quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện
nay - vấn đề và giải pháp (Luận án Tiến sĩ Chính
trị học, Học viện CTQG Hồ Chí Minh 2011).
[13] S. Ichimura, R. Bahl, Decentralization policies
in Asian development, World Scientific
Publishing, the UK, 2009.
Tài liệu tham khảo
[1] B. N. Son, Central-Local Relations and the
Constitutional Discourse on Political Decentralisation
in 21st-Century Vietnam, in: Andrew Harding and
Mark Sidel (Eds.), Central-Local Relations in Asian
Constitutional Systems, Hart Publishing, the United
Kingdom, 2015, pp.57-84.
[14] P. H. Thái, N. T. Linh, Tư tưởng phân quyền trong
Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015, Nghiên cứu Lập pháp, 5
(333), 2017.
[15] Vivien
Lowndes,
Local
Government
[2] V. Tanzi, Fiscal Federalism and Decentralisation:
A Review of Some Efficiency and Macroeconomic
Aspects, World Bank Publications, New York,
1995.
[3] Paul Smoke, Eduardo J. Gomez and George E.
Peterson, Decentralisation in Asia and Latin
Decentralisation: A Study of Institutional Change,
PhD thesis, University of Strathclyde, 1994.
[16] Francis Nangbeviel Sanyare, Decentralised Local
Governance and Community Development:
Empirical Perspectives from Northern Ghana, PhD
thesis, The University of Manchester, 2013.
America:
Towards
a
comprehensive
[17] Harold Wolman, Decentralisation: what it is and
why we should care, in: Robert J. Bennett (Eds.),
Decentralisation, Local Governments, and
Markets: Towards a Post-Welfare Agenda, Oxford
University Press, UK, 1990.
[18] V. T. T. Anh, Vietnam: Decentralisation Amidst
Fragmentation, Journal of Southeast Asian
Economies, 33(2), 2016.
Interdisciplinary Perspective, Edward Elgar
Publishing, Cheltenham UK, 2006.
[4] James Manor, The Political Economy of
Democratic Decentralisation, World Bank
Publications, New York, 1999.
[5] T. G. Falleti, Decentralisation and Subnational
Politics in Latin America, Cambridge University
Press, Cambridge UK, 2010.
[19] D. A. Rondinelli, John R. Nellis and G. Shabbiz
[6] P. T. L. Huong, Reforming local government in
Vietnam: Lesson learned from Japan (PhD thesis,
Nagoya University 2012).
Cheema,
Decentralisation
in
Developing
Countries, World Bank staff working paper 1983.
[20] Jennie Litvack, Junaid Ahmad and Richard
[7] Brendan F. D. Barrett, Decentralisation in Japan:
Negotiating the Transfer of Authority, Japanese
Bird,
Developing
Rethinking
Decentralization
in
Bank
Countries, World
Studies,
20(1),
2000,
Publications, New York, 1998.
71390050009057?journalCode=cjst20, accessed
15 July 2016.
[21] N. C. Việt, T. Đ. Linh, Sửa đổi Hiến pháp: nhìn từ
chiến lược phân cấp quản lý, Khoa học pháp lý Việt
Nam, 72(3), 2011,
[8] Shabbir G. Cheema and Rondinelli A. Dennis
(Eds.), Decentralisation and Development: Policy
Implementation in Developing Countries, Sage
Publication, London UK, 1983.
[9] N. V. Cương, Về phân định thẩm quyền giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương tại
pChiTheoNam? (truy cập ngày 21/6/2017).
[23] T. T. D. Oanh, Về tác động của phân cấp quản lý
đến địa vị pháp lý của chính quyền địa phương
trong đổi mới tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước,
NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015.
8 trang
12780
Free
Bạn đang xem tài liệu "Phi tập trung trong quản lí nhà nước ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- phi_tap_trung_trong_quan_li_nha_nuoc_o_viet_nam.pdf
