Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia và vấn đề đặt ra đối với cơ cấu lại ngân sách Nhà nước

Download

TÀI CHÍNH - Tháng 03/2019

KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH 5 NĂM QUỐC GIA VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT RA

ĐỐI VỚI CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TRƯƠNG BÁ TUẤN, ĐÀO MAI PHƯƠNG *

Trong 3 năm qua (2016-2018), việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra tại Nghị quyết số

25/2016/QH14 ngày 9/11/2016 của Quốc hội về Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-

2020 đã góp phần đảm bảo an ninh, an toàn nền tài chính quốc gia. Ngân sách nhà nước đã từng

bước được cơ cấu lại theo hướng bền vững hơn, tuy nhiên, theo dự báo, tài chính Việt Nam trong

trung và dài hạn sẽ tiếp tục đối diện với nhiều khó khăn, thách thức. Thực tế này đặt ra yêu cầu

cần cơ cấu lại ngân sách nhà nước theo hướng gắn chính sách chi ngân sách nhà nước với các định

hướng phát triển trung và dài hạn của đất nước; đồng thời, tăng cường minh bạch, củng cố trách

nhiệm giải trình tài khóa, đảm bảo quản lý hiệu quả nợ công và các rủi ro tài khóa có liên quan.

Từ khóa: Quốc hội, ngân sách nhà nước, tài chính, nợ công

(NSNN) năm 2015, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết

NATIONAL FIVE-YEAR FINANCIAL PLAN AND THE ISSUES

số 25/2016/QH14 ngày 9/11/2016 về Kế hoạch tài chính

5 năm quốc gia giai đoạn 2016-2020. Nghị quyết đã đề

ra các mục tiêu tổng quát như: “Tiếp tục hoàn thiện hệ

thống thể chế và cơ chế tài chính quốc gia; huy động,

phân phối, quản lý, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực

tài chính, đáp ứng yêu cầu và mục tiêu phát triển kinh

tế - xã hội của đất nước; từng bước cơ cấu lại thu, chi

NSNN; cân đối giữa tích lũy và tiêu dùng, triệt để tiết

kiệm, chống lãng phí, sử dụng hiệu quả vốn đầu tư

công, đầu tư hợp lý cho con người và giải quyết tốt các

vấn đề an sinh xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh;

siết chặt kỷ luật, kỷ cương tài chính gắn với đẩy mạnh

cải cách hành chính, hiện đại hóa và tăng cường công

tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát tài chính;

Giảm mạnh và kiểm soát chặt chẽ bội chi NSNN, nợ

công, nợ nước ngoài của quốc gia, bảo đảm ổn định

kinh tế vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia”. Cùng

với đó, các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể về động viên

NSNN, cơ cấu và định hướng chi NSNN, các chỉ tiêu

về bội chi NSNN và nợ công cũng đã được xác định

cụ thể tại Nghị quyết này.

OF STATE BUDGET RESTRUCTURING

Truong Ba Tuan, Dao Mai Phuong

For the last three years (2016-2018), the

implementation of goals and duties speciﬁed in

the Resolution 25/2016/QH14 dated November

9th 2016 of the Parliament on the National

Five-year Financial Plan 2016-2020 to

contribute to the national ﬁnancial safety. The

State Budget has been gradually restructured,

however, according to forecast, in the medium-

and long-term, the ﬁnance of Vietnam will

be confronting with various diﬃculties and

challenges. This reality sets the need for state

budget restructuring in the manner that align

budget spending with medium- and long-term

development orientations. Simulatenously,

it also enhances the transparency, fiscal

accountability and ensures effective public

debts and mitigates relating ﬁscal risks.

Keywords: Parliament, State Budget, ﬁnance, public debt

Bám sát các định hướng tại Nghị quyết số

25/2016/QH14 cũng như Nghị quyết số 07-NQ/TW

ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị, quá trình cơ cấu

lại NSNN trong 3 năm qua đã đạt được một số kết

quả tích cực và quan trọng. Các cân đối về NSNN

được củng cố bền vững hơn so với giai đoạn 5 năm

trước. Đặc biệt, Việt Nam đã từng bước khắc phục

được sự suy giảm về mức độ động viên NSNN, tăng

cường hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN, quản lý chặt

Ngày nhận bài: 11/2/2019

Ngày hoàn thiện biên tập: 1/3/2019

Ngày duyệt đăng: 6/3/2019

Cơ cấu lại ngân sách nhà nước

giai đoạn 2016-2018 và những kết quả đạt được

Căn cứ quy định của Luật Ngân sách Nhà nước chẽ nợ công.

*Email: truongbatuan@mof.gov.vn

CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, ĐẢM BẢO AN NINH TÀI CHÍNH QUỐC GIA

HÌNH 1:THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2006-2018 (% GDP)

Trong 3 năm qua, thể chế về tài chính-NSNN

tiếp tục được hoàn thiện đồng bộ trên nhiều

phương diện, góp phần nâng cao hiệu quả huy

động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực, đảm bảo

an ninh, an toàn tài chính công, thúc đẩy sản xuất -

kinh doanh phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế.

Trong đó, Bộ Tài chính đã báo cáo Chính phủ trình

Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng, Luật Thuế

tiêu thụ đặc biệt và Luật Quản lý thuế (2016), Luật

Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu (2016), Luật Quản

lý nợ công (2017) và Luật Quản lý, sử dụng tài sản

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2018).

công (2017); đồng thời, kịp thời trình Chính phủ (năm 2016) xuống 61,3% GDP (năm 2017) và khoảng

ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành các luật 61% GDP trong năm 2018. Danh mục nợ công cũng

này. Cùng với đó, việc hoàn thiện khung khổ pháp được cơ cấu lại, giảm sự phụ thuộc vào nguồn vốn

lý về quản lý thuế, đổi mới cơ chế tài chính khu vay nước ngoài, tăng kỳ hạn vay nợ của danh mục

vực sự nghiệp công, phát triển thị trường tài chính trái phiếu chính phủ năm 2018 lên 6,72 năm (năm

và dịch vụ tài chính, nâng cao hiệu quả hoạt động 2011 chỉ là 1,84 năm). Trong cơ cấu nợ chính phủ,

của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tiếp tỷ trọng nợ trong nước tăng từ 39% (năm 2011) lên

tục được đẩy mạnh.

69,7% (năm 2017) và nợ nước ngoài giảm tương ứng

Từ năm 2016 đến nay, quy mô thu NSNN từng từ 61% xuống còn 30,3%.

bước được cải thiện, cơ cấu thu NSNN ngày càng

bền vững hơn. Tổng thu NSNN bình quân 3 năm

Những vấn đề đặt ra

2016-2018 ước đạt khoảng 25% GDP (cao hơn mức

Những kết quả đạt được sau 3 năm thực hiện

bình quân 23,6% GDP của giai đoạn 2011-2015). Tỷ kế hoạch tài chính 5 năm giai đoạn 2016-2020 được

trọng thu nội địa (trừ dầu thô) trong tổng thu NSNN đánh giá là tương đối tích cực và toàn diện. Tuy

tăng từ 75% (năm 2015) lên gần 82% (năm 2018).

nhiên, diễn biến về tình hình tài chính - ngân sách

Việt Nam cũng đã thực hiện có kết quả việc cơ trong những năm gần đây cho thấy, Việt Nam có

cấu lại chi NSNN, từng bước giảm dần tỷ trọng chi thể phải đối diện với khó khăn thách thức sau:

thường xuyên, tăng dư địa nguồn lực chi cho đầu

Thứ nhất, mặc dù, quá trình hoàn thiện thể chế

tư phát triển. Trong bối cảnh đẩy mạnh thực hiện trong lĩnh vực tài chính - NSNN những năm qua

các chính sách an sinh xã hội, xóa đói, giảm nghèo có nhiều chuyển biến tích cực, góp phần huy động,

và thực hiện điều chỉnh tiền lương của khu vực nhà phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực quốc

nước, nhưng tỷ trọng chi thường xuyên trong tổng gia, nhưng có một số nội dung vẫn chưa đạt được

chi NSNN giảm xuống mức mục tiêu đề ra là dưới tiến độ đề ra, tính ổn định chưa cao. Việc sửa đổi, bổ

64%. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi sung các luật thuế để củng cố thêm sự bền vững của

NSNN tăng dần (ước đạt 27 - 28% trong 2 năm 2016- quy mô và cơ cấu động viên NSNN theo các định

2018), cao hơn so với thời điểm năm 2015.

hướng xác định trong Nghị quyết số 25/2016/QH14

Cân đối NSNN được củng cố theo hướng bền và Nghị quyết số 07-NQ/TW đến nay vẫn chưa

vững hơn. Trong đó, tỷ trọng bội chi NSNN so với được thực hiện. Trong lĩnh vực chi NSNN, chưa có

GDP giảm, bám sát lộ trình đã xác định trong Kế các hướng dẫn cụ thể để triển khai thực hiện quản

hoạch tài chính 5 năm giai đoạn 2016 - 2020. Cụ lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ quy

thể, bội chi NSNN năm 2016 được kiểm soát ở mức định trong Luật NSNN năm 2015. Thể chế về đổi

5,52% GDP, năm 2015 là 6,28% GDP và năm 2014 là mới cơ chế sự nghiệp công chưa được ban hành

6,33% GDP (theo cách tính của Luật NSNN 2002). đồng bộ nên chưa tạo được các đột phá và sự hỗ

Đặc biệt, trong 2 năm gần đây, việc kiểm soát bội chi trợ hiệu quả cho việc cơ cấu lại chi NSNN cũng như

NSNN đạt được các kết quả tích cực. Theo cách tính thay đổi cách thức và phương thức quản lý tài chính

của Luật NSNN năm 2015, bội chi NSNN năm 2017 tại các đơn vị sự nghiệp công.

được kiểm soát ở mức 3,48% GDP và năm 2018 ước

Thứ hai, quy mô NSNN được củng cố nhưng yêu

ở mức 3,6% GDP. Nhờ đó, tốc độ tăng nợ công trong cầu đảm bảo tính bền vững của mức độ động viên

3 năm gần đây đã giảm mạnh so với giai đoạn 2011- NSNN còn đối diện khá nhiều thách thức. Những

2015. Dư nợ công so với GDP giảm từ 63,6% GDP năm qua, thu NSNN còn dựa vào các khoản thu từ

TÀI CHÍNH - Tháng 03/2019

HÌNH 2: CƠ CẤU THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

vốn, các khoản thu có tính chất một lần, không tái

tạo. Năm 2018, tỷ trọng các khoản thu khác ngoài

thuế và phí (như thu từ thoái vốn, thu từ cổ tức,

thu tiền sử dụng đất…) chiếm khoảng 20% tổng thu

NSNN, trong đó, thu từ giao quyền sử dụng đất

chiếm khoảng 8,7% tổng thu NSNN, các khoản thu

khác chiếm khoảng 11,5%. Thu từ tiền sử dụng đất

dự báo giảm trong trung và dài hạn do nguồn cung

về đất là hữu hạn.

GIAI ĐOẠN 2006-2018 (% TỔNG THU)

Thứ ba, áp lực về chi NSNN vẫn ở mức cao, nhất

là chi cho đầu tư phát triển, xóa đói giảm nghèo,

đảm bảo an sinh xã hội và thực hiện các mục tiêu về

phát triển bền vững. Trong những năm gần đây, tỷ

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2018).

lệ chi thường xuyên có giảm xuống nhưng vẫn cao trong việc bố trí nguồn lực cho các công trình hạ tầng

hơn so với giai đoạn 10 năm trước. Mức độ tiết kiệm quan trọng và đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa các

từ NSNN cho đầu tư phát triển vẫn còn ở mức thấp. vùng, miền.

Quá trình thực hiện đổi mới cơ chế tài chính đối với

các đơn vị sự nghiệp công còn chậm so với tiến độ

Một số khuyến nghị, đề xuất

đề ra. Cùng với đó, việc tuân thủ “nguyên tắc vàng”

Nhằm tiếp tục cơ cấu lại NSNN theo hướng bền

trong cân đối ngân sách cũng đang phải đối mặt với vững trong trung và dài hạn, cần chú trọng một số

nhiều thách thức nếu Việt Nam không kịp thời có giải pháp sau:

các biện pháp củng cố các nguồn thu thường xuyên

từ thuế, phí.

Một là, đẩy mạnh việc hoàn thiện khung khổ thể

chế về TC-NSNN, đảm bảo Nhà nước thực hiện có

Thứ tư, bội chi NSNN những năm gần đây tuy được hiệu quả việc kiến tạo, hỗ trợ và tạo động lực để hỗ

kiểm soát theo kế hoạch nhưng vẫn ở mức cao, trong trợ cho thị trường huy động, phân bổ và sử dụng một

đó, năm 2016 là 5,52% GDP và bình quân năm 2017- cách hiệu quả nhất, đảm bảo tuân thủ đầy đủ các quy

2018 vào khoảng 3,54% GDP (theo cách tính mới của luật của kinh tế thị trường trong quản lý, điều hành

Luật NSNN năm 2015). Tốc độ tăng nợ công gần đây nền kinh tế vĩ mô. Ưu tiên phân bổ nguồn lực nhà

giảm nhưng tổng mức dư nợ công cũng đã gần tiệm nước để giảm thiểu các hình thức can thiệp trực tiếp,

cận ngưỡng 65% GDP đề ra, không gian tài khóa bị các biện pháp hỗ trợ phi cạnh tranh gây méo mó thị

thu hẹp, dư địa về khả năng can thiệp của Chính phủ trường, làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực. Đồng

khi cần thiết giảm mạnh so với trước. Yêu cầu về bố trí thời, sử dụng hợp lý các công cụ của chính sách tài

nguồn lực để thực hiện nghĩa vụ nợ dự báo sẽ lớn hơn khóa, phối hợp hiệu quả giữa chính sách tài khóa và

trong những năm tới. Việt Nam cũng đang phải đối chính sách tiền tệ; tăng cường tính minh bạch của các

mặt với nhiều loại hình rủi ro tài khóa với quy mô và thông tin NSNN, nợ công; đảm bảo sự an toàn, ổn

mức độ ngày càng tăng, do ảnh hưởng từ biến đổi khí định của hệ thống tài chính.

hậu, các dự án PPP, các quỹ tài chính nhà nước ngoài

ngân sách ở cả cấp trung ương và địa phương...

Hai là, tiếp tục thực hiện tổng thể việc cải cách hệ

thống thuế, xây dựng một hệ thống thuế “thân thiện

Thứ năm, việc đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân với tăng trưởng” gắn với các định hướng xác định

sách trung ương (NSTW) theo Hiến pháp năm 2013 trong Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của

đang đứng trước, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh kịp Bộ Chính trị và Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày

thời về quan hệ tài khóa giữa các cấp ngân sách. 9/11/2016 của Quốc hội. Trong cải cách chính sách

Quy mô thu của NSTW trong tổng thu NSNN giảm thuế cần hướng đến thiết lập một cơ cấu thu NSNN

từ 65,7% (năm 2004) xuống còn khoảng từ 54 - 56% hợp lý, bền vững, có “tính cạnh tranh”, mức thuế

những năm gần đây. Trong đó, nguyên nhân chủ suất hợp lý, cơ sở tính thuế rộng, đảm bảo tính hiệu

yếu là do tỷ trọng của một số khoản thu mà NSTW quả, công bằng.

được hưởng 100% trong cơ cấu thu NSNN đang có

Thực hiện các giải pháp nhằm mở rộng cơ sở thuế,

xu hướng giảm dần, phương thức phân chia nguồn chống xói mòn nguồn thu, nhất là từ khu vực kinh

thu giữa các cấp ngân sách đang bộc lộ một số bất tế phi chính thức, các hoạt động thương mại điện tử.

cập. Sự giảm dần về tỷ trọng của NSTW trong cơ cấu Các chính sách ưu đãi về thuế cần được rà soát, hợp

thu NSNN đã thu hẹp đáng kể vai trò của NSTW lý hóa để đảm bảo việc thực hiện có tính chọn lọc và

trong định hướng, điều tiết nền kinh tế, đặc biệt là gắn với các định hướng phát triển ngành, lĩnh vực.

CƠ CẤU LẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, ĐẢM BẢO AN NINH TÀI CHÍNH QUỐC GIA

HÌNH 3: NỢ CÔNG CỦA VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2006-2018 (% GDP)

nợ và mức độ rủi ro hợp lý. Tăng cường công khai

và kiểm soát chặt chẽ việc vay nợ, trả nợ của chính

quyền địa phương.

Năm là, nghiên cứu đổi mới cơ chế phân cấp và

mối quan hệ tài khóa giữa các cấp ngân sách, chủ

động có giải pháp để đảm bảo vai trò chủ đạo của

NSTW theo quy định của Hiến pháp năm 2013 trên

giác độ thu và chi NSNN. Trong đó, để đảm bảo

được sự chủ đạo về phương diện chi NSNN, yêu cầu

tiên quyết là phải có được sự “chủ đạo” về nguồn

thu của NSTW. Theo đó, cần rà soát lại cơ chế phân

cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, có cơ chế phân

Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Tài chính (2018).

Đồng thời, nghiên cứu các cơ chế tăng cường sự chia nguồn thu phù hợp để một mặt củng cố NSTW,

phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và các tổ chức, mặt khác tăng cường tính công bằng giữa các địa

cá nhân có liên quan để xây dựng một hệ thống cơ phương, phù hợp với các nguyên tắc và thông lệ

sở dữ liệu về thuế và người nộp thuế đồng bộ, tích quốc tế về phân cấp ngân sách.

hợp và có khả năng hỗ trợ tốt cho công tác quản lý

thuế cũng như cho việc phân tích, đánh giá tác động rủi ro tài khóa, đảm bảo các khoản nợ dự phòng, kể

của chính sách trước và sau khi ban hành. cả những khoản nợ dự phòng theo cam kết và các

Sáu là, quản lý hiệu quả các nguồn gốc gây ra

Ba là, tiếp tục thực hiện cơ cấu lại chi NSNN, cải cách khoản nợ dự phòng “ngầm định” được nhận diện

căn bản phương thức quản lý chi NSNN, gắn chặt việc thông qua các cơ chế báo cáo, giám sát phù hợp.

phân bổ nguồn lực được thực hiện theo các mục tiêu ưu Cụ thể, cần nghiên cứu xây dựng một phương thức

tiên về phát triển kinh tế - xã hội. Thực hiện phân định quản lý rủi ro tài khóa phù hợp, bao gồm từ việc

rõ nội dung và phạm vi mà NSNN cần bảo đảm, giảm định vị và lượng hóa rủi ro, xác định nguyên nhân

thiểu sự bao cấp không cần thiết của NSNN. Để thực và nguồn gây ra rủi ro, tính toán chi phí rủi ro và

hiện được các yêu cầu này cần nghiên cứu, tiến hành các biện pháp giảm nhẹ, quản lý rủi ro.

một chương trình đánh giá chi tiêu ngân sách toàn diện,

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 45/2017/

xác định rõ các lĩnh vực cần có sự điều chỉnh hay cắt NĐ-CP ngày 21/4/2017 quy định về lập Kế hoạch tài

giảm mà không ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách chính 5 năm và Kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm,

chung của Chính phủ.

trong đó, quy định yêu cầu báo cáo về rủi ro tài khóa

Trong điều kiện cân đối ngân sách còn khó khăn, trong quá trình xây dựng các kế hoạch này nhưng

dư địa mở rộng nguồn lực ngân sách hạn chế, cần cần có những hướng dẫn đầy đủ và chi tiết hơn để

xây dựng lộ trình để từng bước chuyển dần từ việc việc xây dựng báo cáo rủi ro tài khóa trở thành một

lập dự toán, phân bổ dự toán ngân sách cho các cơ yêu cầu bắt buộc trong quy trình ngân sách hàng năm

quan, đơn vị dựa theo yếu tố đầu vào phân bổ ngân ở cả cấp trung ương và địa phương. Đồng thời, tăng

sách gắn với kết quả và hiệu quả công việc. Đồng cường hiệu quả sử dụng các công cụ chuyển giao,

thời, nghiên cứu để điều chỉnh nguyên tắc về đảm chia sẻ rủi ro tài khóa, ví dụ thực hiện bảo hiểm rủi

bảo tỷ lệ phân bổ ngân sách "cứng" hàng năm đối ro thiên tai đối với tài sản công theo quy định của

với một số lĩnh vực như: Giáo dục, khoa học - công Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017; thực

nghệ và môi trường, nhằm đảm bảo sự linh hoạt cho hiện quản lý chặt chẽ các rủi ro từ hoạt động của

các bộ, ngành, địa phương trong phân bổ nguồn lực, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách ở cả cấp

phù hợp với việc lập dự toán ngân sách trung hạn.

trung ương và địa phương, nhất là đối với các loại

Bốn là, kiên quyết giảm dần mức bội chi NSNN quỹ được phép huy động thêm các nguồn lực xã hội

theo lộ trình, từng bước tạo “không gian tài khóa dưới các hình thức khác nhau.

đủ rộng” để có thể đối phó với các biến động bất lợi

Tài liệu tham khảo:

trong và ngoài nước. Tiếp tục tái cấu trúc nợ công

và quản lý chặt chẽ sự gia tăng của nợ công, đảm 1. Bộ Tài chính (2018), Số liệu công khai ngân sách, Hà Nội;

bảo các rủi ro liên quan đến nợ công, nợ chính phủ 2. IMF (2018), World Economic Outlook Database, October 2018, http://

và nợ nước ngoài quốc gia và các rủi ro tài khóa

www.imf.org;

được quản lý, giám sát chặt chẽ. Đồng thời, việc vay 3. IMF (2018), Vietnam 2018 Article IV Consultation-Staﬀ report, Washington D.C;

nợ cần phải được đặt trong mối tương quan chung 4. World Bank (2011), Tax reform in Vietnam: Toward a more Eﬃcient and

với kế hoạch và khả năng trả nợ, với chi phí vay

Equitable Tax System, Washington D.C.

4 trang Thùy Anh 13640 Free

Download

Bạn đang xem tài liệu "Kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia và vấn đề đặt ra đối với cơ cấu lại ngân sách Nhà nước", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên

File đính kèm:

ke_hoach_tai_chinh_5_nam_quoc_gia_va_van_de_dat_ra_doi_voi_c.pdf