Huy động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị: Nghiên cứu thực tế tại Hà Nội
HUY ĐỘNG NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH TỪ ĐẤT
PHỤC VỤ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG ĐÔ THỊ:
NGHIÊN CỨU THỰC TẾ TẠI HÀ NỘI
ThS. Nguyễn Thanh Lân
TS. Phạm Lan Hương
ThS.Vũ Thành Bao
ThS. Nguyễn Thắng Trung
ThS. Trần Thu Thủy
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân
Tóm tắt
Huy động nguồn lực tài chính từ đất nói chung và cho đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng (CSHT) nói riêng đóng vai và ý nghĩa quan trọng trong việc quản lý nhà nước về
đất đai và cũng như giúp giảm áp lực về vốn đầu tư cho các công trình kết cấu hạ tầng
trong thời gian tới ở Việt Nam. Thời gian qua, việc huy động nguồn lực tài chính từ đất
ở nước ta đã đạt những kết quả quan trọng nhưng cũng bộc lộ một số hạn chế, yếu kém
lớn, làm cho nguồn lực đất đai không được khai thác đầy đủ, hiệu quả, từ đó gây ra thoát
thoát và lãng phí.
Nghiên cứu này, tập trung rà soát, đánh giá và đề xuất hoàn thiện một số nội dung
có liên quan đến các cơ chế chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình huy động nguồn
lực tài chính cho đất phục vụ CSHT giao thông như là: Cơ chế BT, cơ chế tạo quỹ đất và
cơ chế giá đất.
Từ khóa: Cơ sở hạ tầng; Đô thị; Giá đất; Tài chính đất đai; Thu hồi giá trị đất đai.
1. Đặt vấn đề
Đối với các đô thị, để phát triển đô thị hiện đại thì vấn đề đầu tư và huy động các nguồn
lực cho đầu tư phát triển hệ thống CSHT luôn có vai trò và ý nghĩa quan trọng. Chính vì vậy,
việc đầu tư CSHT là việc làm thường xuyên, liên tục và đi trước; đồng thời đòi hỏi lượng vốn
đầu tư rất lớn. Trong giai đoạn hiện nay, nguồn vốn cho đầu tư CSHT tại Việt Nam phải đối
mặt với nhiều vấn đề khó khăn, thách thức; do đó, nguồn đầu tư CSHT nói chung (trong đó
có CSHT tại các đô thị) cần phải dựa vào các nguồn vốn khác - ngoài ngân sách.
Về phương diện lý thuyết, có một số nguồn lực chủ yếu mà nhà quản lý và hoạch
định chính sách cần quan tâm, huy động cho phát triển đô thị nói chung và đầu tư CSHT
đô thị nói riêng như là nguồn lực con người, tri thức, công nghệ, tài nguyên thiên nhiên
v.v. Trong đó, đất đai là nguồn lực tài nguyên thiên nhiên có thể chuyển đổi thành nguồn
lực tài chính để phục vụ phát triển đô thị. Về mặt thực tiễn, có nhiều kết quả thực chứng
cho thấy, các quốc gia đã có nhiều thành công khi huy động nguồn lực tài chính đất đai
trong đầu tư CSHT thông qua các phương thức vốn hoá giá trị đất đai (land value capture)
trong quá trình tạo quỹ đất phục vụ các dự án.
511
Bài viết này nhằm phân tích một số cơ chế huy động nguồn lực tài chính từ đất để đầu tư
phát triển CSHT tại đô thị và lấy Thành phố Hà Nội làm địa bàn nghiên cứu thực nghiệm.
2. Lý luận chung về huy động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu tư cơ sở
hạ tầng đô thị
2.1. Quan niệm về tài chính từ đất
Khi xem xét nguồn lực để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đô thị thường quan tâm
xem xét ở khía cạnh nguồn lực tài chính, bao gồm nguồn vốn đầu tư và nguồn lực từ
chính từ đất. Cụ thể, trong đó, nguồn lực tài chính từ đất có thể hiểu là giá trị được vốn
hóa, thu hồi phục vụ mục đích đầu tư cở sở hạ tầng đô thị.
Về mặt lý luận, huy động nguồn lực tài chính từ đất là phạm trù có nội hàm khá
rộng, bao gồm các biện pháp và công cụ để thu hồi giá trị từ đất đai của cơ quan quản lý
nhà nước ở các cấp chính quyền trung ương và địa phương. Đây là quá trình cơ quan quản
lý thực hiện việc thu hồi giá giá trị đất đai (land value capture) để đạt mục tiêu quản lý.
Tuy nhiên, quá trình tạo lập và huy động tài chính từ đất được thường sử dụng theo
02 cách tiếp cận phổ biến, đó là: (i) Nhấn mạnh vào mục đích sử dụng - với hàm ý loại
chính sách hoặc công cụ pháp lý để thu hồi phần giá trị của đất đai (bất kể nguyên nhân
nào làm thay đổi giá trị đất đai); (ii) Nhấn mạnh vào kết quả của quá trình đầu tư, sử dụng
đất hoặc các quy định chính sách của nhà nước làm thay đổi giá trị đất đai – Đây là cách
được sử dụng trực tiếp, đề cập đến sự cải thiện (betterment) làm gia tăng giá trị đất đai
[Peterson (2009) và Alterman. R (2012)].
Nhìn từ góc độ khoa học quản lý đất đai, có thể thể thấy rằng huy động nguồn lực tài
chính từ đất được xác định như là một trong bốn trụ cột của công tác quản lý đất đai đó là:
Xây dựng hệ thống pháp luật và chính sách đất đai; Xây dựng quy hoạch hoạch sử dụng
đất, điều tiết cung đất đai cho các mục đích sử dụng; Xây dựng hệ thống tài chính đất đai –
để định giá và định thuế, điều chỉnh quan hệ lợi ích từ đất; Xây dựng hệ thống đăng ký đất
đai, hệ thống hồ sơ địa chính nhằm tạo lập phương tiện để quản lý hành chính về đất đai,
thông qua việc lựa chọn các công nghệ, kỹ thuật hình thành hệ thống thông tin đất đai để
phục vụ quá trình quản lý đất đai (Steudler, D và các cộng sự, 2004).
Đáng chú ý, trong có nguồn lực tài chính từ đất, thuế đất đai (có thể bao gồm thuế
đất, nhà ở… một số quốc gia gọi chung là sắc thuế đất đai) là nguồn lực chủ yếu và được đại
đa số các nước áp dụng1. Nhìn lại tiến trình phát triển lịch sử, thuế đất đai được ra đời từ khá
sớm, với ý tưởng ban đầu của David Ricardo (1821) và của Henry George (1879). Bên cạnh
đó, các công cụ huy động nguồn lực tài chính khác từ đất như là: Các công cụ điều tiết chung
được đề cập đến chủ yếu bao gồm: Nhà nước trực tiếp kiểm soát đối việc sử dụng các quỹ
đất đã được quốc hữu hóa; Thực hiện chế độ thuê đất có thời hạn thay vì giao đất; Thực
hiện chế độ dữ dự đất đai thông qua ngân hàng đất đai (land banking); Tái điều chỉnh đất
đai (land readjustment) (Alterman. R, 2012).
1 Xem chi tiết các nghiên cứu của Nguyễn Thanh Lân (2018).
512
2.2. Đặc điểm
- Tài chính đất đai phụ thuộc bản chất chế độ sở hữu đất đai và do thể chế đất đai
quy định. Do bởi, tài chính đất đai phản ánh mối quan hệ kinh tế trong phân phối lợi giữa
chủ thể liên quan đến quản lý và sử dụng đất. Chính vì vậy, chế độ sở hữu đất đai là cơ
cơ để thực hiện việc điều tiết, phân phối lợi ích giữa chủ thể quản lý, đối tượng quản lý
và khách thể quản lý, sử dụng đất. Trong đó, đất đai là một tượng quản lý đặt biêt – vừa
là tài nguyên và là tài sản. Tùy vào bối cảnh mỗi quốc gia với chế độ chính trị và thể chế
kinh tế khác nhau sẽ ban hành và tổ chức thực thi các thể chế, chính sách đất đai và tài
chính đất đai cụ thể khác nhau.
- Tài chính đất đai được phản ánh mối quan hệ giữa các chủ thể liên quan đến quá
trình quản lý, sử dụng đất và có thể tiếp cận dưới góc độ tài chính công và tài chính tư
nhân. Đáng chú ý, nguồn lực tài chính từ đất đai vừa đóng vai trò cung cấp yếu tố đầu
vào - như là vốn đầu tư cho sản xuất kinh doanh đối với doanh nghiệp, nhưng đồng thời
bổ sung nguồn thu cho ngân sách nhà nước (cấp trung ương và địa phương) để phục vụ
hoạt động bộ máy và thực hiện các chức năng của nhà nước.
- Tài chính đất đai thuộc vào việc phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương.
Quá trình phân cấp được thực hiện và phản ánh cả về nội dung phân cấp về quyền quản lý
nhà nước về đất đai và phân cấp giữa ngân sách nhà nước trung ương và địa phương. Đồng
thời, tài chính đất đai sẽ bao gồm nhiều nội dung, chủ yếu phản ánh các hoạt động thu ngân
sách, liên quan chặt chẽ đến tài chính công và chi tiêu công. Trong đó, mối quan hệ phân
cấp quản lý ngân sách sẽ tác động mạnh mẽ đến quá trình và hiệu quả đầu tư các dự án đầu
tư công, trong đó có các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông.
- Tài chính đất đai bao gồm nhiều khoản thu trong hệ thống ngân sách nhà nước.
Hiện nay, các khoản thu tài chính từ đất chủ yếu gồm: Thuế sử dụng đất nông nghiệp,
thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, thuế thu nhập (cá nhân và doanh nghiệp) từ chuyển
nhượng quyền sử dụng đất, thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước, lệ phí
trước bạ và các khoản phí khác v.v. Ngoài ra, đối với mỗi dự án đầu tư sử dụng đất cụ
thể, các công cụ tài chính liên quan đến đất đai khác có thể được sử dụng như: thế chấp,
góp vốn v.v. nhằm vốn hóa nguồn lực đất đai cung cấp cho quá trình đầu tư.
- Các khoản thu tài chính được thực hiện qua các cơ chế & chính sách. Trong đó, các
khỏan thu tài chính đất đai sẽ phụ thuộc nhiều cơ chế và chính sách về giá đất. Theo đó, giá
đất đóng vai trò trung tâm, quyết định đến khoản thu tài chính đất đai và khả năng huy động
đất đai vào các dự án đầu tư sử dụng đất. Về mặt nguyên lý, nguồn lực tài chính từ đất có thể
là nguồn thu vô hạn bởi nếu biết sử dụng hiệu quả nguồn thu này, tài chính đất đai có thể sử
dụng là một công cụ tài chính có ảnh hưởng tích cực đến mô hình và cách thức sử dụng đất
đai ở các địa phương. Đồng thời, nguồn lực tài chính từ đất đai về cơ bản chỉ có thể phát huy
được vai trò thực sự khi nó đượ quản lý minh bạch và hiệu quả.
2.3. Phân loại
Ở góc độ tài chính công, nguồn lực tài chính từ đất đai được xác định thông qua
513
hình thái giá trị tiền tệ có thể được khai thác từ đất đai theo các phương thức nhất định
nhằm tạo nguồn vốn đầu tư phát triển cho ngân sách nhà nước để phục vụ mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội của quốc gia.
Theo đó, có thể thấy rằng, tài chính đất đai liên quan trực tiếp đến quá trình phân
bổ tài nguyên đất và thực hiện các nguồn thu từ đất. Trong đó, các công cụ tài chính đất
đai được hoạch định dựa trên các nguyên lý về địa tô, căn cứ vào các yếu tố cấu thành,
tác động làm thay đổi địa tô (Hoàng Văn Cường, 2006; Nguyễn Thanh Lân, 2018). Các
công cụ tài chính đất đai được chia làm nhiều loại khác nhau, phụ thuộc vào tiêu chí phân
loại. Tuy nhiên, tựu chung lại, chúng ta có thể nhóm 04 loại chính như là là: thuế, phí/ lệ
phí, tiền sử dụng đất và công cụ tài chính khác.
Ở Việt Nam, Luật Đất đai 2013 (Luật số 45/2013/QH13) và Luật Quản lý sử dụng
tài sản công 2017 (Luật số 15/2017/QH14) quy định các nguồn lực tài chính từ đất đai có
thể được phân chia cụ thể theo một số hoạt động cụ thể như sau:
“1. Thu tiền sử dụng đất.
2. Thu tiền thuê đất, thuê mặt nước.
3. Thu thuế, phí, lệ phí liên quan đến đất đai.
4. Sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự
án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao.
5. Khai thác quỹ đất để tạo vốn phát triển kết cấu hạ tầng.
6. Khai thác nguồn lực tài chính khác từ đất đai theo quy định của pháp luật.”
(Điều 114 – Luật Quản lý sử dụng tài sản công).
3. Thực trạng huy động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu tư cơ sở hạ
tầng đô thị tại Hà Nội
Nguồn lực tài chính đất đai bao hàm hai nội dung chủ yếu: Thứ nhất là các hoạt
đọng huy động, khai thác các khoản thu cho ngân sách từ đất; Thứ hai là các hoạt động
đầu tư vào đất (cụ thể là hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng đường bộ v.v.). Trong nghiên cứu
này, nội dung chủ yếu tập trung nghiên cứu các cơ chế chính sách có liên quan trực tiếp
đến huy động tài chính từ đất đai trong quá trình đầu tư CSHT giao thông đô thị như là:
Cơ chế đổi đất lấy hạ tầng (BT), cơ chế tạo quỹ đất qua thu gom - điều chỉnh đất đai, cơ
chế giá đất.
3.1. Thực trạng nội dung các cơ chế huy động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ
đầu tư CSHT đô thị tại Việt Nam
3.1.1. Cơ chế đổi đất lấy hạ tầng
Ở Việt Nam, phương thức BT (xây dựng – chuyển giao) đổi đất lấy hạ tầng là một
hình thức cụ thể của phương thức đầu từ theo hình thích hợp tác công tư (PPP). Xét về về
bản chất, đây là một chính sách, cơ chế huy động tài chính đất đai để phát triển hạ tầng.
Bên cạnh đó, có một số nhà nghiên cứu cho rằng, các dự án BT cũng có thể coi như là một
514
giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hoặc/ và thanh toán sau. Đây được
xem như là một giải pháp vốn hóa tài sản công (trong đó có đất đai, cụ thể đất công).
Khi nhìn lại lược sử các quy định chính sách pháp luật và quá trình thực thi chính
sách ở Việt Nam, chúng ta thấy rằng, cơ chế chính sách liên quan đến dự án BT được
“khởi nguồn” từ nửa đầu những năm 1990 (Đặng Hùng Võ, 2019)2.
Hiện nay khung pháp luật điều chỉnh đối với các dự án BT được điều chỉnh theo
quy định của Luật Đầu tư công 2014, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Đấu thầu,
Luật Ngân sách; Luật Đất đai 2013, và Nghị định 63/2018/NĐ-CP (Nghị định về PPP).
Trong các quy định pháp lý hành hiện, hợp đồng BT được xác định là “hợp đồng
được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu
có) để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển
giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ
đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình,
dịch vụ để thực hiện Dự án khác” (theo Điều 3, Nghị định 63/2018/NĐ-CP).
Về cơ bản, các quy định về cơ chế có quy định việc thanh toán theo nguyên tắc ngang
giá, bù trừ chênh lệch giá trị quỹ đất (sử dụng để thanh toán cho nhà đầu tư) và giá trị dự án
BT. Ngoài ra, thời điểm thanh toán được quy định thực hiện khi có quyết định giao đất, cho
thuê đất; và khoản lãi vay trong phương án tài chính chấm dứt khi có quyết định giao đất, cho
thuê đất. Trong trường hợp, giá trị quỹ đất thanh toán lớn hơn giá trị án BT, chủ đầu tư phải
nộp phần chênh lệch bằng tiền vào ngân sách nhà nuóc theo quy định về thu tiền sử dụng đất,
tiền thuê đất. Ngược lại, trong trường hợp giá trị án BT lớn hơn giá trị quỹ đất thanh toán thì
nhà nước sẽ thực hiện thanh toán bằng tiền hoặc bằng quỹ đất khác cho chủ đầu tư (Quyết
định số 23/2015/QĐ-TTG và Nghị định số 69/2019/NĐ-CP).
3.1.2. Cơ chế tạo quỹ đất qua thu gom điều chỉnh đất đai
Hiện nay, nền tảng Luật Đất đai 2013 đã có hai điều gồm những quy định có liên
quan tới khả năng tạo dựng khung pháp lý chung để vận hành cơ chế thu gom điều chỉnh
đất đai, cụ thể:
Tại Khoản 4 Điều 146 có quy định về đất sử dụng để chỉnh trang, phát triển đô thị
và khu dân cư nông thôn, quy định về trường hợp cộng đồng dân cư xây dựng, chỉnh trang
các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng. Theo đó “Cộng đồng dân cư xây
dựng, chỉnh trang các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng bằng nguồn vốn
do nhân dân đóng góp hoặc Nhà nước hỗ trợ thì việc tự nguyện góp quyền sử dụng đất,
bồi thường hoặc hỗ trợ do cộng đồng dân cư và người sử dụng đất đó thỏa thuận”.
Tại Điểm i Khoản 1 Điều 179 có đề cập đến quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá
nhân sử dụng đất, giao quyền cho người sử dụng đất được tự đầu tư trên đất bị thu hồi,
hoặc cho nhà đầu tư thuê quyền sử dụng đất hoặc góp vốn với dự án đầu tư bằng quyền
2 Truy cập ngày 20/5/2019 tại địa chỉ: http://saigondautu.com.vn/bat-dong-san/27-nam-loay-hoay-co-che-
515
sử dụng đất. Theo đó, “Trường hợp đất thuộc diện thu hồi để thực hiện dự án thì có quyền
tự đầu tư trên đất hoặc cho chủ đầu tư dự án thuê quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền
sử dụng đất với chủ đầu tư dự án để thực hiện dự án theo quy định của Chính phủ”.
Thêm vào đó, Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 6/1/2017 sửa đổi, bổ sung một số
nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai, trong đó khoản 34 Điều 2 (sửa đổi một
số điều của Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 về thực hiện một số điều trong
Luật Đất đai) đã bổ sung thêm Điều 49a về cơ chế góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh
lại quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư. Điều 49a có nội dung như sau:
1. Điều kiện áp dụng phương thức góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại quyền
sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư:
a) Thuộc trường hợp quy định tại điểm i khoản 1 Điều 179 của Luật đất đai;
b) Việc triển khai dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất,
quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở, quy
hoạch điểm dân cư nông thôn, quy hoạch xây dựng xã nông thôn mới đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;
c) Phải có phương án góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại quyền sử dụng đất
được người sử dụng đất thuộc khu vực đất dự kiến thực hiện dự án đồng thuận và được Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt;
d) Phải đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong khu vực dự án.
2. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quy định về việc góp quyền sử dụng đất và
điều chỉnh lại quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư.”
Đây là những quy định và căn cứ pháp lý vững chắc và quan trọng giúp cho các địa
phương có thể áp dung phương pháp, cơ chế này trong quá trình thực hiện huy động
nguồn lực tài chính đất đai cho các dự án đầu tư CSHT tại đô thị.
3.1.3. Cơ chế giá đất
Ở Việt Nam do toàn bộ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ
sở hữu; Nhà nước không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai. Theo đó, Nhà nước
giao quyền sử dụng đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân (người sử dụng đất) dưới
các hình thức giao đất, công nhận quyền sử dụng đất hoặc cho thuê đất. Người sử dụng
đất chỉ có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, thế chấp ... quyền sử dụng đất. Chính vì
vậy giá đất ở Việt Nam không phải là biểu hiện bằng tiền của giá trị quyền sở hữu đất đai,
mà là giá quyền sử dụng đất.
Theo đó, giá đất ở ta được hiểu đó là biểu hiện của giá trị quyền sử dụng đất. Giá
quyền sử dụng đất (sau đây gọi tắt là giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất
do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất. Nói
một cách khác, có thể hiểu giá quyền sử dụng đất là biểu hiện bằng tiền của giá trị quyền
sử dụng đất, mà giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất đối
với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định.
516
Cụ thể, theo quy định Luật Đất đai 2013, “Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất
tính trên một đơn vị diện tích đất; Giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền
sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định” (tại
Mục 19 và 20, Điều 3).
Như vậy, ở nước ta đang tồn tại cơ chế 02 giá đất đó là: (i) Giá đất do Nhà nước
quy định và (ii) Giá đất do các tổ chức tư vấn xác định. Giá đất Nhà nước quy định và
công bố trên cơ sở giá thị trường nhằm phục vụ cho các mục đích thu tài chính đất đai
(cụ thể thu thuế đất) và các mục đích khác của Nhà nước. Thông thường, đây là giá
được xác định hàng loạt và thời điểm ban hành giá và thời điểm áp dụng giá có thể
khác nhau, vì thế về mức giá đất Nhà nước quy định và công bố theo định kỳ. Ngoài
ra, trong một số trường hợp, theo quy định, giá đất nhà nước còn là giá đất cụ thể (do
UBND các tỉnh xác định). Tóm lại, chính sách giá đất đóng vai trò quan trọng, trung
tâm trong quá trình huy động nguồn lực tài chính đất đai thông qua chính sách thực
hiện thu tài chính từ đất và cơ chế BT.
3.2. Thực trạng huy động nguồn lực tài chính từ đất để đầu tư phát triển CSHT giao
thông đô thị - qua nghiên cứu 1 số dự án tại Hà Nội
Theo kết quả của Sở Giao thông Vận tải Thành phố Hà Nội, toàn bộ hệ thống
giao thông đường bộ của thành phố Hà Nội có tổng số chiều dài 16.403 km, trong
đó hệ thống đường bộ cấp Thành phố giao Sở Giao thông Vận tải quản lý: 1.147 tuyến
đường, tổng chiều dài 151 km đường quốc lộ (phần do TP. Hà Nội quản lý, bố trí vốn
nâng cấp, cải tạo) và 1.915 km đường phố, tỉnh lộ, tổng diện tích mặt đường quản lý là
trên 23.964.249 m2. Trong đó, Thành phố có 175 tuyến hè với tổng diện tích 2.068.874
m2 ; 516 km cống, rãnh thoát nước; 470 cầu nhỏ, cầu trung, 7 cầu vượt nhẹ, 12 hầm cơ
giới, 38 hầm đi bộ, 64 hầm chui dân sinh, 30 cầu vượt đường dành cho người đi bộ và 08
cầu lớn.3
Về nguồn lực tài chính (nguồn vốn) chi cho hoạt động đầu tư, phát triển và nâng
cấp dự án xây dựng KCHT giao thông đường bộ của Thành phố trong giai đoạn 2011 -
2018 bao gồm: 210 dự án với kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản là 61.257 tỷ đồng
(tương đương khoảng gần 45% số vốn đầu tư công của Thành phố. Ngoài ra, có khoảng
9.177 tỷ đồn là vốn sự nghiệp kinh tế cho hoạt động duy tu, bảo dưỡng, nâng cấp cải tạo
nhỏ (dẫn lại theo Bùi Việt Hưng, 2019). Cơ bản, các nguồn vốn này đều do NSNN cấp
(ngân sách Trung ương và Thành phố).
Tuy nhiên, trong các dòng vốn chi cho hoạt động đầu tư CSHT giao thông thì đã
không có sự tách bạch rõ ràng nguồn vốn nào do nguồn lực tài chính từ đất đai. Chính vì
vậy, để nghiên cứu thực trạng huy động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ CSHT giao
thông đường bộ tại Hà Nội, nhóm nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích đa tình
huống (multiple case studies) để xem xét và tìm hiểu vấn đề nghiên cứu. Cụ thể, có một
3 08 cầu bao gồm: Cầu Chương Dương, cầu Vĩnh Tuy, cầu Thanh Trì, cầu Nhật Tân, cầu Đông Trù, cầu
Thăng Long, Cầu Phù Đổng 1, Cầu Phù Đổng 2.
517
số tiêu chí được sử dụng trong chọn các tình huống phân tích, đó là: (i) Các dự án đầu tư,
phát triển CSHT giao thông đô thị (đường bộ); (ii) Đa dạng hình thức huy động tài chính
đất đai; (iii) Đa dạng về địa bàn nghiên cứu và loại hình đầu tư; (iv) Có ít nhất một dự án
có thực hiện dưới dạng hình thức BT; (v) Có thể tiếp cận được (Yin, 2017)
3.2.1. Dự án 1: Dự án Đường Lê Đức Thọ - Xuân Phương
Mô tả tình huống:
Thông tin dự án: Dự án do Công ty CP Tasco là chủ đầu tư được UBND Thành
phố Hà Nội phê duyêt vào ngày 04/2/2008 (Theo Quyết định số 603/QĐ-UBND Thành
Phố Hà Nội). Dự án có điểm đầu là nút giao với đường Lê Đức Thọ và điểm cuối là nút
giao với đường 70, đi qua các khu đô thị Mỹ Đình 1 - 2, khu đô thị mới Xuân Phương
Tasco (thuộc phường Mỹ Đình, Phương Canh, Xuân Phương, quận Nam Từ Liêm). Tổng
chiều dài tuyến đường Lê Đức Thọ - Xuân Phương là 3,51 km, mặt cắt ngang đường 50m
gồm 8 làn xe, vận tốc thiết kế 60km/h. Tổng mức đầu tư của dự án là 1.543 tỷ đồng4.
Phương thức đầu tư: Theo hình thức Hợp đồng BT và thực hiện giao đất qua việc
chỉ định thầu cho nhà đầu tư. Trong đó, Công ty Tasco được UBND thành phố Hà Nội
đối ứng cho 70 ha đất để tạo nguồn cân đối vốn cho dự án xây dựng tuyến đường từ đường
Lê Đức Thọ đến Khu đô thị mới Xuân Phương, bao gồm: 30 ha đất tại dự án Đơn vị số 1
phường Xuân Phương, 3.000 m2 đất tại số 48 Trần Duy Hưng (Q.Cầu Giấy) và 38 ha đất
tại P.Xuân Phương (hiện nay là dự án Xuân Phương Foresa Villa).
Quá trình thực hiện/ hiện trạng dự án: Dự án được chủ đầu tư khởi công vào ngày
15/2/2009. Trong quá trình thực hiện, dự án đã bị giãn tiến độ trong nhiều năm (dự án
chậm tiến độ hơn 7 năm so với hợp đồng) và đến tháng 4/2017 cơ bản hoàn thành và đi
vào vận hành.
Đánh giá, nhận xét:
Công tác lập, thẩm định và phê duyệt tổng vốn đầu tư thiếu chính xác do áp dụng
định mức, đơn giá và tính toán khối lượng không đúng làm tăng giá trị hợp đồng BT.
Nguyên nhân của tình trạng trên là do: (i) Giá trị hợp đồng BT tạm xác định theo tổng
mức đầu tư được duyệt thường cao hơn thực tế thực hiện, thời gian thi công các dự án BT
dài và tiền sử dụng đất tạm tính chưa sát đúng nên giá trị tiền sử dụng đất nhà đầu tư phải
nộp ngân sách nhà nước khi được giao đất đối ứng tại thời điểm thực hiện dự án là thấp
hơn giá trị khi quyết toán công trình BT; (ii) Quá trình xác định giá đất để tính toán các
nghĩa vụ tài chính đất đai bất cập – dẫn đến giá đất thấp; gây ra thất thoát tài sản, ngân
sách nhà nước.
Cụ thể, trong báo cáo kết quả kiểm toán dự án, Cơ quan Kiểm toán Nhà nước khiến
nghị xử lý tài chính đối với dự án này lên tới 391,6 tỷ đồng; chỉ ra sai phạm dự án BT do
làm tăng giá trị hợp đồng BT lên đến 19.561,7 triệu đồng (Thông báo 1785/TB-TTCP).
4 Trong đó, chi phí các hợp phần đầu tư bao gồm: đầu tư xây lắp 1.110 tỷ đồng; giải phóng mặt bằng 193 tỷ đồng; quản
lý dự án, tư vấn và các chi phí khác 166 tỷ đồng, chi phí dự phòng 73,5 tỷ đồng
518
3.2.2. Dự án 2: Dự án Đường 5 kéo dài đoạn cầu Chui – Đông Trù- Bắc Thăng Long
Mô tả tình huống:
Thông tin dự án: Đây là công trình nhóm A đã được Thủ tướng Chính phủ đồng
ý về chủ trương đầu tư. Dự án do Ban Quản lý dự án hạ tầng Tả Ngạn (nay Ban Quản
lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông TP. Hà Nội) làm chủ đầu tư theo hình
thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án. Dự án được chia thành 13 gói thầu xây lắp.
Quy mô chiều dài toàn tuyến là 13,136 km với 03 cầu trên tuyến tổng mức đầu tư là
3532 tỷ đồng. Thời gian dự kiến thực hiện dự án là 36 tháng (khởi công năm 2005, hoàn
thành năm 2008).
Nguồn vốn đầu tư: Nguồn vốn đầu tư công trình được lấy từ nguồn thu các dự án
đấu giá quyền sử dụng đất, khi chưa có nguồn thu từ đấu giá đất, tạm sử dụng vốn ngân
sách nhà nước.
Quá trình thực hiện/ hiện trạng dự án: Trong 13 gói thầu xây lắp được triển khai
từ tháng 6/2005 nhưng trong quá trình triển khai của chủ đầu tư liên tục bị gián đoạn
Cụ thể, chủ đầu tư thực hiện khởi công được 2 gói thầu vào năm 2005, triển khai 4 gói
thầu vào năm 2006, thực hiện tiếp 2 gói thầu vào năm 2008, và triển khai các gói thầu
còn lại phải sau từ năm 2013. Đến thời điểm năm 2013, saiu khi chậm tiến độ kéo dài,
các gói thầu đã được điều chỉnh giá và tổng mức đầu tư dự án tăng sau điều chỉnh là
6661,757 tỷ đồng.
Đánh giá, nhận xét:
Nguồn vốn dự án được dự tính từ đầu giá và đấu thầu dự án, tuy nhiên công tác này
ở các gói thầu không khả thi do chậm tiến độ giải phóng mặt bằng. Trong quá trình thực
hiện dự án, hiệu quả của dự án thấp – nguồn lực đất đai chậm đưa vào sử dụng thực hiện
dự án. Quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất xảy ra
sai phạm, không đúng quy định. Huy động nguồn lực tài chính đất đai qua đấu giá không
thực hiện được và phải sử dụng toàn bộ vốn ngân sách.
3.2.3. Dự án 3: Dự án xây dựng tuyến đường Minh Khai - Vĩnh Tuy - Yên Duyên
Mô tả tình huống:
Thông tin dự án: Dự án có quy mô tổng chiều dài khoảng 1.650m (dự kiến vốn
làm đường là 1.373 tỷ đồng), mặt cắt ngang 40m - 47,5m theo chỉ giới đường đỏ. Điểm
đầu của tuyến giao với đường Minh Khai, điểm cuối tuyến giao với đường vành đai 2,5.
Dự án có các hạng mục đầu tư chính gồm nền mặt đường, hè vỉa, thoát nước, cấp nước,
hệ thống hào cáp kỹ thuật, chiếu sáng, cây xanh, hệ thống biển báo an toàn giao thông.
Tổng vốn đầu tư cho dự án (dự kiến) là khoảng 1.574,2 tỷ đồng – nguồn vốn của chủ sở
hữu nhà đầu tư và nguồn vốn huy động khác. Chủ đầu tư dự án là Công ty CP Đầu tư phát
triển Hạ tầng và Đô thị Vĩnh Hưng.
Phương thức đầu tư: Dự án được thực hiện theo hình thức hợp đồng BT (căn cứ
Quyết định số 1082/QĐ-UBND ngày 13/2/2017 của Chủ tịch UBND TP Hà Nội). Trong
519
đó, các khu đất dự kiến đối ứng cho nhà đầu tư để thực hiện các hoạt động khai thác và
hoàn vốn bao gồm: Khu nhà ở Ao Mơ với tổng diện tích khoảng 22,9 ha đất, các ô đất
thuộc dự án xây dựng đồng bộ hạ tầng kỹ thuật khu di dân Tổ 24, 25 diện tích khoảng
11,29 ha. Ngoài ra, TP Hà Nội cũng giao thêm 3 quỹ đất mà nhà đầu tư đề nghị bổ sung
để đảm bảo cân đối giá trị dự án BT và quỹ đất đối ứng gồm: Dự án khu sinh thái Vĩnh
Hưng diện tích 11,9 ha; dự án Ao Cây Dừa có diện tích 0,52ha và dự án khu chức năng
đô thị Vĩnh Hưng – Thanh Trì có diện tích khoảng 13ha.
Quá trình thực hiện/ hiện trạng dự án: Theo quyết định phê duyệt: Dự án sẽ thực
hiện từ Quý 1/2016 đến Quý 2/2019. Hiện nay dự án chưa được triển khai đầu tư, công
tác bồi thường giải phóng mặt bằng chậm trễ, mặc dù theo quy hoạch ban đầu, dự án đã
có từ giai đoạn 2002 – 2004. Ngoài ra, chủ đầu tư thực hiện dự án đầu tư đã sử dùng một
phần diện tích đất đối ứng của hợp đồng BT để huy động vốn.
Đánh giá, nhận xét:
Dự án chậm tiến độ và nguồn lực đất đô thị bị lãng phí gây ra nhiều hệ quả: (i)
Chậm trễ trong quá trình bồi thường giải phóng mặt bằng – quy hoạch treo; (ii) Cơ sở hạ
tầng giao thông đô thị ngày càng xuống cấp, ùn tắc và gây hệ lụy tiêu cực về mặt xã hội;
(iii) Huy động tài chính đất đai đối ứng thuộc vào nhà đầu tư dự án chứ “đi đến được”
ngân sách nhà nước, tuy nhiên chủ đầu tư không đảm bảo nghĩa vụ đầu tư dự án CSHT
như quyết định phê duyệt. (v) Nhà nước không huy động được nguồn lực đất đai của dự
án và nguồn lực đất đối ứng cho dự án – Nhà nước/ xã hội bị “thiệt kép.”
3.2.4. Dự án 4: Dự án góp đất mở rộng đường đi tại Giang Biên, Long Biên
Mô tả tình huống: Giang Biên là một xã nông thôn trở thành một phường của thành
phố Hà Nội vào năm 2003. Trong quá trình chuyển đổi từ một xã nông thôn lên phường
đô thị, việc tái thiết kế, tái quy hoạch địa phương trở nên cấp thiết. Về hiện trạng, phần
lớn đường đi trong Giang Biên đều rất hẹp (chiều rộng mặt đường nhỏ dưới 2m). Nhu
cầu phát sinh đó là cần được mở rộng cho ô tô trong khu dân cư nhưng vấn đề đặt ra bây
giờ là lấy nguồn lực tài chính từ đâu để thực hiện việc mở rộng đường.
Cộng đồng thôn Tình Quang, Giang Biên đã đề xuất mở rộng hai ngõ bằng cách
thuyết phục các hộ dân trong thôn góp đất và góp tiền. Đáng chú ý, có một ngõ thực hiện
thành công, ngõ còn lại không thành công quá trình mở rộng đường nội bộ.
Cụ thể, ngõ đã thực hiện thành công có chiều dài 70m được mở rộng từ 1,9 m thành
2,5m. Trong đó, có 34 hộ dân đã tham gia, với 18 hộ có nhà mặt tiền của ngõ đã thực hiện
việc góp đất và 14 hộ góp tiền, và 2 hộ từ chối đóng góp. Trong khi đó, ngõ không mở
rộng được có chiều dài 74m đường đi. Chỉ một hộ mặt tiền từ chối góp đất đã khiến cho
cả dự án mở rộng ngõ của cộng đồng dân cư thất bại.
Đánh giá, nhận xét:
Qua dự án mở rộng đường đi nội bộ của dân cư thôn Tình Quang, Giang Biên thấy
520
rằng: (i) Phần lớn nguồn tài chính để thực hiện mở rộng ngõ xóm lại được thể hiện bằng
đất. Đây chính là phần diện tích đất các hộ đồng ý hiến (góp) cho cộng đồng để mở rộng
đường ngõ xóm. (ii) Để quá trình sử dụng công cụ góp đất mở rộng đường thành công
cần phải đảm bảm sự tham gia và giám sát tuyệt đối của cộng đồng địa phương. Trong
khi đó, vai trò của chính quyền địa phương là thực hiện đăng ký biến động, cập nhật
những thông tin thay đổi về đất đai sau khi thu gom và điều chỉnh đất đai của các hộ gia
đình. (iii) Đây là mô hình điểm cho việc sử dụng công cụ góp, tái điều chỉnh đất đai trong
cải tạo CSHT đường giao thông tại khu vực đô thị và có thể xem xét nghiên cứu nhân
rộng (ví dụ tại Trà Vinh).
Qua phân tích các tình huống trên, nhóm nghiên cứu tổng so sánh một số điểm cơ
bản của các tình huống theo như bảng dưới đây.
Bảng 1: Bảng tổng hợp so sánh, phân tích các tình huống
Tình
huống
Huy động tài chính
từ đất đai
STT
Đặc điểm về dự án
Vấn đề rút ra
- Chiều dài tuyến đường:
3,51km, mặt cắt ngang
50m gồm 8 làn xe;
- Sai phạm trong
xác định giá trị
dự án BT;
- Sử dụng quỹ đất
đối ứng để thực hiện
dự án qua hình thức
- Dự án thực hiện dưới
hình thức BT, giao đất
thông qua chỉ định thầu
với quỹ đất đối ứng gần 70
ha đất
- Thất thoát về
mặt giá trị tài sản
nhà nước (đất
đai)
BT
(xây
dựng
1
Dự án 1
chuyển giao)
- Không thực hiện
đấu thầu dự án
- Dự án bị kéo
dài, chậm trễ
- Dự án đã hoàn thành và
đi vào khai thác vận hành
- Dự án bị chậm
tiến độ 6 năm,
đội vốn hơn
3.000 tỷ đồng;
- Có 13 gói thầu xây lắp,
thuộc dự án nhóm A;
- Có quy định về huy
động nguồn lực tài
chính từ đất đai
thông qua đấu giá
QSDĐ
- Chiều dài toàn tuyến là
13,136 km với 03 cầu
trên tuyến
2
Dự án 2
- Không sử dụng
được công cụ
đấu giá đất do
- Sử dụng vốn đầu tư
công và huy động từ tài
chính đất đai
vướng
“mặt
bằng sạch”
- Chiều dài tuyến đường:
1,65 km, mặt cắt ngang
50m gồm 8 làn xe;
- Xem xét lại
giá trị khoản đất
đối ứng;
- Sử dụng quỹ đất
đối ứng để thực hiện
dự án qua hình thức
- - Dự án thực hiện dưới
hình thức BT, giao đất
thông qua chỉ định thầu
với quỹ đất đối ứng gần 60
ha đất;
-Tiến độ thực
hiện dự án của
chủ đầu tư;
BT
(xây
dựng
3
Dự án 3
chuyển giao)
- Không thực hiện
đấu thầu dự án
- Biểu hiện bất
ổn về xã hội:
521
Tình
huống
Huy động tài chính
từ đất đai
STT
Đặc điểm về dự án
Vấn đề rút ra
- Dự án đang thực hiện
giải phóng mặt bằng;
chậm tiến độ
Giao dịch BĐS
trái phép tại khu
vực dự án; Dự
án “treo”; Lãng
phí nguồn lực
đất đai
- Mở rộng, nâng cấp
đường nội bộ khu vực dân
cư;
- Vai trò và sử
đồng thuận của
người dân quyết
định sự thành
công của dự án.
- Thông qua góp đất
của các hộ gia đình ở
mặt tiền của ngõ (nơi
có dự án)
- Dự án được thực hiện
trên cơ sở tham gia và
giám sát của cộng động
dân cư – người trực tiếp
hưởng lợi dự án
4
Dự án 4
Nguồn: Tác giả tổng hợp.
Từ bảng trên, có thể rút ra một số vấn đề qua phân tích các tình huống như sau:
- Các dự án đầu tư CSHT giao thông đầu tư vốn ngân sách bị chậm tiến độ, giảm
hiệu quả dự án, gây ra và có những biểu hiện làm thất thoát tài sản nhà nước, lãng phí
nguồn lực đất đai, tạo ra những bức xúc và dư luận xấu trong xã hội;
- Thành phố đã có quy định áp dụng các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ
đất đai ở một số dự án như là: đổi đất lấy hạ tầng (BT), việc thực hiện đấu giá quyền sử
dụng đất là. Tuy nhiên, các hình thức và công cụ huy động tài chính từ đất đai tại các dự
án đều không sử dụng được và sử dụng không thành công. Nguyên nhân là do những yếu
kém và bất cập trong quá trình thực hiện cũng như những khó khăn về vướng mặt bằng
sạch” của quá trình bồi thường giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất;
- Các dự án thực hiện dưới hình thức BT đều có sai phạm và bị kết luận sai phạm
sau thanh tra và kiểm toán, điển hình là các sai phạm trong: xác định giá trị hợp đồng BT,
định giá đất và công tác đấu thầu v.v. Đáng chú ý, các sai phạm lớn trong các dự án BT
đó là: (i) Việc giao đất chỉ định cho nhà đầu tư là trái với quy định của Luật Đất đai; (ii)
Việc tạm tính tiền sử dụng đất để xác định giá trị đối ứng khi giao đất cho dự án BT tại
thời điểm thực hiện dự án BT, đồng thời, xác định giá đất theo phương pháp thặng dư cho
phép tính chi phí dự phòng trong chi phí phát triển còn bất hợp lý, không sát hoặc phụ
thuộc yếu tố chủ quan dẫn đến giá đất thấp, không sát giá thị trường làm thất thoát lớn tài
sản, NSNN. Qua đó, có thể thấy, tình trạng tham nhũng và nguy cơ còn xuất hiện tham
nhũng trong xác định giá trị công trình hạ tầng và giá trị đất đối ứng là rất lớn; (iii) Công
tác quản lý hoạt động đầu tư xây dựng tại một số doanh nghiệp còn thiếu chặt chẽ từ khâu
lập quy hoạch tổng thể, phê duyệt dự án, phê duyệt thiết kế cơ sở đến việc huy động vốn,
bố trí vốn chậm, chưa phù hợp tiến độ thực hiện; sử dụng vốn không đúng mục tiêu; lựa
522
chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng, điều chỉnh hợp đồng không đúng quy định; một số dự án
phải dừng, giãn tiến độ. Nhiều dự án nghiệm thu, thanh toán, quyết toán còn sai sót về
khối lượng, đơn giá và chưa đầy đủ thủ tục (Tổng hợp theo kết luận của Thanh tra Chính
phủ và Kiểm toán Nhà nước).
- Công cụ góp đất trong mở rộng đường nội của cộng đồng dân cư với sự đồng
thuận và giám sát cao của người dân cho thấy hiệu quả bước đầu. Tuy nhiên, thành công
mức chỉ phạm vi dự án nhỏ (một ngõ nhỏ của 1 phường). Theo đó, để nhân rộng mô hình
và áp dụng rộng rãi công cụ góp đất trong đầu tư, mở rộng CSHT giao thông đô thị cần
có những nghiên cứu và điều chỉnh pháp luật đất đai cho phù hợp.
- Phần lớn địa tô chênh lệch từ đất chưa được huy động và điều tiết vào ngân sách
nhà nước trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư phát triển CSHT đô thị.
Việc đầu tư xây dựng CSHT giao thông sẽ tạo điều kiện thuận lợi về đi lại, lưu
thông hàng hóa và thuận tiện trong sinh hoạt, tập trung hoạt động kinh tế - xã hội trong
khu vự. Các điều kiện thuận lợi của hệ thống giao thông sẽ làm gia tăng giá trị đất đai
xung quanh khu vực. Đối với những khu vực có dự án nâng cấp mở rộng đường hiện hữu
thì giá trị đất đai, nhà ở (bất động sản) cũng tăng theo quy mô và cấp độ tuyến đường.
Tuy nhiên, phần giá trị gia tăng của các mảnh đất và công trình bất động sản lại không
được điều tiết hợp lý trở lại do ngân sách (mặc dù, nguồn vốn đầu tư chủ yếu cho các dự
án CSHT giao thông đô thị phần lớn là từ NSNN). Thực tế cho thấy, phần giá trị gia tăng
này lại thuộc về các chủ đầu tư có dự án quanh khu vực có CSHT hoặc một số chủ đất
được hưởng các điều kiện thuận tiện, lợi thế kinh doanh thương mại do công trình CSHT
mang lại.
Đáng chú ý, trong việc thực hiện các dự án BT, các khu đất trước khi được giao làm
đất đối ứng cho các chủ đầu tư dự án BT hầu hết là đất nông nghiệp hoặc đất chưa phải
đô thị, thường có giá trị thấp. Tuy nhiên, sau khi dự án BT được triển khai, có quyết định
chuyển đổi mục đích sử dụng đất thành đất ở, giá trị đất sẽ tăng lên rất nhiều lần. Có nhiều
dự án khi giải phóng mặt bằng, chủ đầu tư thực hiện phân lô bán nền hoặc đầu tư phát
triển xây dựng chung cư, giá trị căn hộ đã lên đến hàng tỷ đồng. Như vậy, phần lớn giá
trị đất lại do các doanh nghiệp thực hiện dự án được hưởng lợi. Hiện nay, quy định chính
sách điều tiết phần giá trị đất và BĐS gia tăng được thực hiện qua công cụ thuế sử dụng
đất phi nông nghiệp nhưng mức giá và hiệu quả thu không đáng kể. Thời gian tới, cần
thiết ban hành các công cụ điều tiết hợp lý phần giá trị gia tăng từ đất để tạo nguồn thu
cho NSNN giúp đầu tư cho các công trình CSHT.
4. Một số đề xuất và kiến nghị
Trên cơ sở phân tích một số tình huống và các kết luận rút ra trong quá trình huy
động nguồn lực tài chính từ đất cho phát triển CSHT tại Hà Nội trên đây, nhóm nghiên
cứu cho rằng, chúng ta cần tập trung hoàn thiện các cơ chế chính sách theo định hướng
sau đây:
Đối với cơ chế BT:
523
Thời gian qua, việc triển khai thực hiện dự án CSHT theo cơ chế hợp đồng BT và
thanh toán cho chủ đầu tư bằng quỹ đất đối ứng đã có nhiều sai phạm, gây thất thoát, lãng
phí nguồn lực đất đai (đã phân tích ở trên).
Về bản chất, cơ chế hợp đồng BT là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và nhà đầu tư, các doanh nghiệp dự án để xây dựng công trình CSHT; sau
khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất – Đây chính là nhiệm vụ đầu tư công (do
quỹ đất đối ứng chính là tài sản công – nguồn thu của NSNN) (Nguyễn Tân Thịnh, 2019).
Việc các địa phương áp dụng hình thức này là do chính quyền địa phương thiếu hụt
các nguồn lực để đầu tư, thiếu nguồn vốn để thực hiện công tác bồi thường, giải phóng
mặt bằng nhằm tạo quỹ đất sạch phục vụ cho việc đấu giá, và huy động vốn của tư nhân
để đầu tư thay cho Nhà nước và Nhà nước tạo điều kiện để nhà đầu tư hoàn vốn bằng việc
giao thực hiện dự án khác. Theo đó, mấu chốt vấn đề ở đây lại chính là làm sao tạo được
quỹ đất sạch và thực hiện đấu giá quỹ đất này. Nếu làm được điều này thì có thể chúng ta
không cần áp dụng hình thức BT.
Tuy nhiên, hiện nay, để thu hút sự tham gia của tư nhân thông qua hình thức PPP
(trong đó cơ chế hợp đồng BT là 1 hình thức cụ thể), cơ chế hợp đồng BT vẫn còn có
tiềm năng và dư địa đóng góp tài chính từ đất đai. Để phát huy cơ chế BT, nhóm nghiên
cứu cho rằng cần tập trung hoàn thiện mấy điểm: (i) sửa đổi, bổ sung quy định dự án BT
phải tuân thủ trình tự, quy định thực hiện đầu tư như đối với dự án đầu tư sử dụng nguồn
vốn NSNN; (ii) Quy định rõ việc thanh toán đối với các dự án BT, cách tính lợi nhuận, tỷ
suất lợi nhận nhà đầu tư, tỷ lệ vốn chủ sở hữu, vốn vay và tỷ lệ chi phí quản lý dự án; (iii)
Quy định bắt buộc thực hiện tổ chức đấu thầy đồng thời dự án BT và đấu giá giá trị QSD
quỹ đất đối ứng (không áp dụng hình thức chỉ định thầu trong cơ chế hợp đồng BT); (iv)
Trong quá trình thực hiện cần định giá công khai, minh bạch, tuân thủ cơ chế thị trường.
Cơ chế tạo quỹ đất
- Đối với cơ chế thu gom đất - tái điều chỉnh đất đai:
Tái điều chỉnh đất đai (Land Readjustment) là một trong những phương pháp bố trí
lại đất đai cho phát triển và cải thiện CSHT đô thị cũng như nâng cao tiện ích và giá trị
của đất. Cơ chế này đã được áp dụng thành công ở nhiều nước như Nhật Bản, Đức, Hàn
Quốc, Đài Loan, Mỹ, Úc, Ấn Độ5.
Việc thực hiện dự án tái điều chỉnh đất là phát triển một khu vực bằng cách: (i) Cải
tạo CSHT đô thị và xây dựng công trình công cộng thông qua việc đóng góp đất theo quy
hoạch của dự án; (ii) Nguồn tài chính cho dự án được cung cấp thông qua việc đóng góp
đất đai, nơi mà tất cả các thửa đất được tái điều chỉnh và sắp xếp theo một quy hoạch sử
dụng đất mới và chuyển giao QSD đất hợp pháp từ các thửa đất cũ sang các thửa đất mới.
5
Nguyễn Thị Hồng Vân (2018), Tái điều chỉnh đất đai – Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam,
Tạp chí Quy hoạch Xây dựng, số 93, trang 32-35.
524
Về bản chất, đây là quá trình tạo quỹ đất dựa trên sự tham gia và đồng thuận của
của người dân, cộng đồng dân cư – người sử dụng đất. Trong đó, “người mất đất được
coi như đã góp đất cũ khi chưa có hạ tầng và được nhận một suất đất mới khi đã có hạ
tầng với giá trị tương đương theo quy hoạch chi tiết được cộng đồng đồng thuận. Phần
đất còn lại theo quy hoạch chưa xây dựng nhà ở hoặc đã xây dựng nhà ở được đem đấu
giá để lấy tiền phát triển không gian đô thị. Đây là cơ chế được coi như là tiêu chuẩn về
các chuẩn mực tiến bộ của quá trình chuyển dịch đất đai để thực hiện công nghiệp hóa,
đô thị hóa vì đó là các cơ chế đặt người mất đất tại địa phương vào quá trình phát triển,
không bắt phải đứng ngoài cuộc”6.
Đây là cơ chế đã được triển khai thí điểm tại 1 số địa phương và khu vực đô thị (do
Ngân hàng Thế giới hỗ trợ). Hiện nay, “Luật Đất đai 2013 đã có các quy định liên quan
tới khả năng tạo dựng khung pháp lý chung để vận hành cơ chế thu gom điều chỉnh đất
đai. Cụ thể, tại Khoản 4 Điều 146 Luật Đất đai 2013 quy định về đất sử dụng để chỉnh
trang, phát triển đô thị và khu dân cư nông thôn, quy định về trường hợp cộng đồng dân
cư xây dựng, chỉnh trang các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng... Cùng với
đó, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP của Chính phủ cũng đã bổ sung thêm Điều 49a về cơ
chế góp quyền sử dụng đất và điều chỉnh lại quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu
tư”7. Trong thời gian tới, cơ quan quản lý cần phải có những giải pháp để thúc đẩy việc
thực hiện nhân rộng cơ chế này.
- Cơ chế tạo quỹ đất thông qua giải tỏa kép:
Đây là cơ chế thực hiện khai thác quỹ đất 02 bên đường để tạo vốn phát triển tài
sản kết cấu hạ tầng giao thông. Như đã đề cập ở trên, quá trình Nhà nước đầu tư phát triển
CSHT giao thông tạo ra địa tô chênh lệch rất lớn của quỹ đất hai bên đường, nhất là tại
các vị trí có lợi thế thương mại ở các đô thị có giá đất cao. Theo đó, Nhà nước cần có
hành lang pháp lý đủ mạnh để thực hiện điều tiết nguồn lực này theo hướng coi đây là
nguồn lực tài chính cơ bản, quan trọng để đầu tư phát triển CSHT giao thông đô thị.
Về nguyên lý, cơ chế tạo quỹ đất thông qua giải tỏa kép là cách tiến hành giải tỏa
thêm diện tích đất hai bên đường dự kiến thu hồi để xây dựng các công trình CSHT giao
thông đô thị. Cơ chế này sẽ phù hợp khi xây dựng các tuyến mới hoặc chỉnh trang xây
dựng đô thị. Theo đó, thay vì chỉ thu hồi giải phóng mặt bằng đủ diện tích làm đường,
nhà nước sẽ giải tỏa rộng diện tích 02 bên dọc trục đường mới hình thành, tạo quỹ đất dự
trữ. Đây là phần quỹ đất có giá trị gia tăng cao vì có lợi thế kinh doanh thương mại lớn.
Quỹ đất này có thể làm dữ phòng mở đường trong tương lai, hoặc quỹ đất này được sử
dụng đem đấu giá để tạo nguồn tài chính cho chính đầu tư công trình CSHT đó. Trong
thực tiễn, cơ chế này đã triển khai thành công tại một số đô thị ở nước ta và cần nhân rộng
ở các địa bàn đô thị có điều kiện phù hợp.
6
Đặng Hùng Võ (2013), Chính sách đất đai hiện hành vàgiải pháp từ người dân và cộng đồng, truy cập
tại địa chỉ: http://www.nature.org.vn/vn/tai-lieu/toadamdatdai/TLTK-GS_DangHungVo.pdf
7 Nguyễn Thị Hải Yến và Nguyễn Thanh Lân (2019), Chính sách huy động nguồn lực cải tạo chung cư cũ trên địa
bàn TP. Hà Nội, Tạp chí Tài chính, Kỳ 2, Tháng 8/2019 (711), trang 82 -84
525
Đối với cơ chế giá đất:
quy định hiện hành ở Việt Nam đang thực hiện và duy trình cơ chế 02 giá đất (giá
đất thị trường và giá đất do nhà nước quy định (Khung giá, Bảng giá đất và giá đất cụ thể)
đã gây ra những tác động tiêu cực trong việc huy động tài chính đất đai. Đây là căn nguyên
của vấn đề lãng phí, thất thoát và tham nhũng về đất đai. Chính vì vậy, trong phạm vi
nghiên cứu này, nhóm nghiên cứu đề xuất một số khuyến nghị hoàn thiện quy định về giá
đất và nâng cao năng lực định giá đất như sau:
Một là: Bỏ Khung giá đất quy định do Chính phủ quy định do đây như là “cái neo”
của giá đất trong quá trình xây dựng Bảng giá đất tại các địa phương. Điều này là nguồn
gốc của tình trạng: giá đất trên Bảng giá đất quy định thấp hơn nhiều với so giá đất giao
dịch trên thị trường;
Hai là: Quy định chi tiết và cụ thể hơn các loại giá trong Bảng giá đất với mục tiêu
sử dụng Bảng giá đất để thực hiện một số loại nghĩa vụ tài chính cơ bản về đất đai như:
thuế sử dụng đất, thu tiền thuê đất hàng năm, công nhận quyền sử dụng đất… Bên cạnh
Bảng giá đất thì hàng năm UBND cấp tỉnh ban hành hệ số điều chỉnh giá đất hàng năm
để tính thu nghĩa vụ tài chính, bảo đảm giá đất tính nghĩa vụ tài chính một cách thuận lợi,
nhanh chóng và tương đối phù hợp với giá thị trường;
Ba là: Hoàn thiện các phương pháp xác định giá đất, xác định giá đất cụ thể. Từng
bước nghiên cứu, xây dựng và triển khai phương pháp xác định giá đất hiện đại: Bản đồ
giá đất và định giá đất, xây dựng vùng giá trị đất đai phục vụ công tác định giá đất. Các
phương pháp định giá đất cần tiệm cận chung theo tiêu chuẩn quốc tế;
Bốn là: Bổ sung chế tài khi thực hiện xác định giá đất trong huy động nguồn lực
đất đai phục vụ đầu tư CSHT theo hướng quy định chặt chẽ các bước trong thực hiện xác
định, quy trách nhiệm của đơn vị tư vấn giá đất, cơ quan xác định giá đất, Hội đồng thẩm
định giá đất,… Đồng thời nghiên cứu bổ sung việc quyết định giá đất của UBND cấp tỉnh
được thực hiện sau khi có ý kiến thống nhất của Hội đồng nhân dân cùng cấp đối với các
dự án lớn nhằm hạn chế việc định giá thấp gây thất thu NSNN, hạn chế việc giao đất
không thông qua đấu giá; đảm bảo công khai, minh bạch và có sự giám sát của các
bên (Hội đồng nhân dân, công giới).
Năm là: Nâng cao năng lực đội ngũ thẩm định giá và định giá viên về giá; đầu tư
xây dựng và cập nhật hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu thị trường phục vụ quá trình định
giá đất.
5. Kết luận
Qua nghiên cứu thực tiễn tại tại Thành phố Hà Nội, bài viết rà soát và đề xuất một
số cơ chế chính sách bao gồm: Cơ chế BT, cơ chế tạo quỹ đất và cơ chế giá đất – ảnh
hưởng trực tiếp đến quá trình huy động nguồn lực tài chính cho đấu từ phát triển cơ sở hạ
tầng giao thông tại các đô thị.
(Lời thừa nhận: Bài viết là một phần kết quả nghiên cứu thuộc Đề tài cơ sở tại Trường
526
Đại học Kinh tế Quốc dân, mã số KTQD/V2019.02: Nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu
tư cơ sở hạ tầng đô thị: nghiên cứu thực tế tại Hà Nội)
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.
2.
Bộ Tài chính (2018), Báo cáo Tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện chính sách thu
liên quan đến tài sản, Hà Nội.
Nguyễn Thanh Lân (2018), Các công cụ thu hồi giá trị đất gia tăng trong quá trình
phát triển kết cấu hạ tầng đô thị ở một số quốc gia trên thế giới, Tạp chí Kinh tế và
Dự báo, Số 17, Tháng 6/2018, trang 58-61.
3.
Nguyễn Thanh Lân (2019), Nghiên cứu các công cụ thu hồi giá trị đất đai phát triển
cơ sở hạ tầng đô thị, Hội thảo khoa học quốc gia: “Đô thị hóa trong bối cảnh cách
mạng công nghiệp 4.0 tại Việt Nam: Xu hướng đổi mới và điều kiện phát triển”,
Quyết định XB số 249/QĐ -NXBLĐXH, cấp ngày 06/6/2017. ISBN: 978-604-65-
3962-9, trang 202 – 214, Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội. Nguyễn Thanh Lân
(2018), Bàn về chính sách điều tiết giá trị gia tăng từ đất tại Việt Nam, Tạp chí Tài
chính, Kỳ 2, Tháng 7/2018 (685), trang 16 -19.
4.
Nguyễn Thanh Lân và cộng sự (2015), Báo cáo đề tài cấp cơ sở “Nghiên cứu cơ sở
khoa học xác định giá đất bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam”,
Trường đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội.
5.
6.
7.
Nguyễn Thành Hưng (2016), “Quản lý nhà nước đối với các khoản thu từ đất ở Việt
Nam”, Luận án tiến sĩ Quản lý kinh tế, Trường đại học Thương mại, Hà Nội.
Ngô Xuân Thanh (2012), Hoàn thiện chính sách giá tính các khoản thu từ bất động
sản tại Việt Nam, Tạp chí Tài chính số 10/2012.
Nguyễn Văn Nghĩa và cộng sự (2017), Ảnh hưởng của đô thị hóa đến lượng cung
cấp cho nước dưới đất khu vực nội thành Hà Nội, Tạp chí Tài nguyên và Môi
trường, Kỳ 2 – tháng 3/2017, trang 25-27.
8.
9.
Lê Văn Bính (2017), Phân tích các nhân tác động tới giá bất động sản trong việc
thực hiện chính sách tài chính – Nghiên cứu trên địa bàn thành phố Hà Nội, Luận
án tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.
Bùi Việt Hưng (2019), Quản lý nhà nước đối với vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ
tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước của thành phố Hà Nội, Luận án
tiến sĩ, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
10. Phạm Văn Toàn (2019), Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai trên địa bàn tỉnh
Hải Dương, Luận án tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.
11. Nguyễn Tân Thịnh (2019), Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ở Việt
Nam, Luận án tiến sĩ, Học viện Hậu cần.
527
12. Tổng Kiểm toán Nhà nước (2019), Quyết định số 594/QĐ-KTNN ngày 29/3/2019
về ban hành Đề cương kiểm toán Chuyên đề việc thực hiện các dự án đầu tư theo
hình thức hợp đồng BT giai đoạn 2014 - 2018.
13. Thanh tra Chính phủ (2017), Thông báo Kết luận số 1785/QĐ-TTCP ngày
19/7/2017 về việc thanh tra việc chấp hành quy định của pháp luật trong việc thực
hiện một số dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT, BOT trong lĩnh vực giao
thông, môi trường thuộc địa bàn thành phố Hà Nội.
14. Yin, R. K. (2017). Case study research and applications: Design and methods. Sage
publications.
528
18 trang
18/05/2022
640
Bạn đang xem tài liệu "Huy động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị: Nghiên cứu thực tế tại Hà Nội", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- huy_dong_nguon_luc_tai_chinh_tu_dat_phuc_vu_dau_tu_co_so_ha.pdf
