Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT Ở MỘT SỐ
QUỐC GIA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
POLICY ASSESSMENT IN LEGAL BUILDING IN SOME COUNTRIES AND
LEARNINGS FOR VIETNAM
Cao Tiến Đạt
Nguyễn Thị Thu Uyên
Trần Thanh Thảo
TÓM TẮT: Chất lượng lập pháp luôn là một vấn đề quan trọng trong tiến trình
hoàn thiện hệ thống pháp luật, phục vụ hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Trong hoạt động
xây dựng pháp luật, đánh giá chính sách là công đoạn quan trọng, mang tính quyết
định nội hàm chính sách của văn bản quy phạm pháp luật. Tại Việt Nam, đánh giá
chính sách đã được luật hóa trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015.
Tuy nhiên, trong quá trình triển khai quy định này trên thực tế, vẫn còn nhiều vướng
mắc, bất cập cần phải tiếp tục điều chỉnh, bổ sung. Bài viết khảo sát kinh nghiệm
trong đánh giá chính sách phục vụ xây dựng pháp luật ở một số nước tiên tiến như
Hoa Kỳ, Trung Quốc, Australia, v.v… để đúc kết kinh nghiệm quốc tế, làm cơ sở cho
việc nâng cao chất lượng, hiệu quả đánh giá chính sách trong quá trình xây dựng, sửa
đổi luật ở nước ta hiện nay.
Từ khóa: đánh giá chính sách, xây dựng pháp luật, kinh nghiệm quốc tế.
ABSTRACT: The legislative quality is a significant issue in the improvement of
the legal system and international integration process. In law-making activities, policy
evaluation is a decisive step that guarantees the content of legal policy documents. In
Vietnam, policy assessment has been codified in the Law on Promulgation of Legal
Documents 2015. However, many obstacles and inadequacies still need to be further
adjusted and supplemented in practice. This paper examines the experiences in the
policy assessment process of developed countries such as the United States, China,
Australia, etc., to draw international lessons to improve the effectiveness of policy
evaluation of Vietnamese law formulation and amendment process.
Lớp 4432 ngành Luật Chất lƣợng cao, Đại học Luật Hà Nội;
Lớp K62B ngành Luật, Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội;
272
Keywords: policy evaluation, legislation, international experiences
1. Đặt vấn đề
Trong hầu hết các nền lập pháp hiện đại, quy trình xây dựng pháp luật đƣợc tổ
chức thành hai công đoạn chính là: (i) công đoạn xây dựng, đánh giá chính sách của
luật, và (ii) công đoạn quy phạm hóa chính sách thành văn bản quy phạm pháp luật.
Công đoạn thứ nhất mang tính chính trị cao, nhằm xác định và tối ƣu hóa các vấn
đề chính sách của luật nhƣ: Mục đích, mục tiêu, đối tƣợng, hình thức, phƣơng pháp
điều chỉnh của luật; nội dung, phạm vi điều chỉnh, tác động, ảnh hƣởng của luật; các
vấn đề về nguồn lực, tính khả thi, giải pháp thực hiện mục tiêu của luật, v.v… Công
đoạn có sự tham gia rộng rãi của nhiều chuyên gia trong các ngành, lĩnh vực mà dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, nhằm xác định chính sách phù hợp để
điều chỉnh vấn đề mà dự thảo quy định.
Công đoạn thứ hai mang tính kỹ thuật, thƣờng đƣợc giao cho một hoặc một số cơ
quan chuyên môn thực hiện nhƣ Bộ Tƣ pháp hoặc đơn vị chủ trì soạn thảo luật đảm
nhiệm. Công đoạn này thƣờng do các luật gia, những công chức nhà nƣớc có trình độ
và đƣợc đào tạo bài bản về pháp luật thực hiện, nhằm đảm bảo chất lƣợng của văn bản
dƣới góc độ kỹ thuật lập pháp.
Việc phân chia thành hai công đoạn nhƣ vậy nhằm đảm bảo luật là ý chí chung
của nhân dân, sự ổn định, tính toàn diện, đồng bộ, đầy đủ và hệ thống của luật; đồng
thời đáp ứng tính chuyên môn sâu của kỹ thuật lập pháp. Cũng từ đây, có thể thấy
rằng: Việc xây dựng, đánh giá chính sách giữ vai trò quyết định chất lƣợng của văn
bản. Suy cho cùng, pháp luật chỉ là sự thể hiện của nội hàm chính sách bên trong.
2. Quy định về đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam
2.1. Đánh giá chính sách và vai trò của đánh giá chính sách trong xây dựng pháp
luật
2.1.1. Khái niệm, bản chất của đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật
Ở Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (LBHVBQPPL
2015) chế định quy trình xây dựng, đánh giá chính sách trƣớc khi soạn thảo VBQPPL
theo hƣớng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Nghị định 34/2016/NĐ-CP đã
cụ thể hóa quy trình xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của
273
Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội gồm 06 bƣớc mà trong đó, quan trọng bao gồm: Xây dựng
nội dung chính sách (Điều 5) và Đánh giá tác động của chính sách (Điều 6). Quy định
này thể hiện sự khẳng định của Việt Nam về vai trò quan trọng của đánh giá chính
sách trong xây dựng hoặc sửa đổi luật.
Nghị định 34 giải thích thuật ngữ “chính sách” nhƣ sau: “Chính sách là định
hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục
tiêu nhất định”. Theo đó, để có thể quyết định có nên đƣa chính sách vào áp dụng
trong thực tiễn hay không (dƣới hình thức văn bản quy phạm pháp luật) thì cần có hoạt
động phân tích, đánh giá chính sách. Khi đó, đánh giá tác động của chính sách đƣợc
hiểu là: hoạt động của nhà làm luật nhằm phân tích, dự báo tác động của chính sách
đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp
tối ưu thực hiện chính sách. Theo Lê Văn Hòa “đánh giá chính sách công là xem xét
khách quan và có hệ thống về một chính sách đang được thực hiện hoặc đã hoàn
thành để xác định tính thích hợp, hiệu lực, hiệu quả, tác động và tính bền vững của
nó”1. Việc đánh giá chính sách nói chung sẽ phải trả lời các câu hỏi: Điều gì đang diễn
ra? Điều gì cần phải diễn ra? Sự can thiệp sẽ tạo ra hậu quả gì? Là một dạng thức của
đánh giá chính sách công, đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật cũng yêu cầu
xem xét thực trạng vấn đề bao gồm cả hiện tƣợng xã hội và chính sách trƣớc đó, cân
nhắc mục tiêu, lợi hại và quyết định có nên ban hành chính sách mới hay không? Nếu
có thì chính sách mới phải nhƣ thế nào? VBQPPL mới hoặc sửa đổi sẽ có diện mạo ra
sao?...
2.1.2. Vai trò của đánh giá chính sách trong xây dựng, sửa đổi luật
Đánh giá chính sách là việc đo lƣờng kết quả hoặc tiến trình hoạt động của chính
sách, thông qua việc đánh giá chính sách có thể xác định đƣợc mức độ hiệu quả, hợp
lý của chính sách trong hiện tại cũng nhƣ về lâu dài. Nhà nƣớc thông qua đánh giá
chính sách để thu thập thông tin quản lý, hƣớng dẫn các nguồn lực và có biện pháp can
thiệp chính sách kịp thời, hợp lý. Mặt khác, đánh giá chính sách giúp các nhà khoa học
và quản lý “rút ra bài học về thiết lập chương trình hoạch định chính sách về bản chất
1 Lê Văn Hòa, Giám sát và đánh giá chính sách công, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2016,
(tr.19)
274
của các vấn đề chính sách công và các giải pháp giải quyết”2. Chỉ khi hoạt động xây
dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách đạt đƣợc hiệu quả cần có
thì chất lƣợng của VBQPPL mới đƣợc đảm bảo (giải quyết đƣợc nhu cầu thực tiễn, có
tính bền vững, tuổi thọ cao, không làm phát sinh vƣớng mắc pháp lý khác…)
2.2. Nội dung đánh giá chính sách
Nội dung của đánh giá chính sách là việc nhìn lại tổng thể các những vấn đề cơ
bản của chính sách nhƣ: Nhu cầu, đối tƣợng, mục đích, mục tiêu của chính sách;
nguồn lực, giải pháp, kết quả, hiệu quả chính sách; tính khả thi, tính hệ thống và tác
động của chính sách. Các phƣơng thức, thủ tục, quy trình, biện pháp…để thực hiện
chính sách mà cụ thể là đánh giá về kỹ thuật lập pháp, lập quy, quy trình kiến nghị,
hoạt động điều tra số liệu thực tế… Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật
trƣớc hết là đánh giá các yếu tố đầu vào, tức là đo lƣờng các yếu tố vật chất nhƣ nguồn
nhân lực, kỹ thuật, phƣơng tiện, chi phí, thời gian …để tạo đƣợc cơ sở dữ liệu cần thiết
cho đánh giá đƣợc/ mất của chính sách cũng nhƣ chất lƣợng dịch vụ công mà chính
sách cung cấp thông qua các hình thức khác nhau, bao gồm văn bản quy phạm pháp
luật. Ngƣợc lại, đánh giá đầu ra của chính sách là việc xem xét hiệu quả của chính sách
dựa trên hệ số giữa kết quả/ tổng các nguồn lực đầu vào trong mối tƣơng tác với những
yếu tố ảnh hƣởng. Đánh giá chính sách còn bao gồm đánh giá kết quả thực hiện chính
sách, tức là đánh giá dựa trên kết quả đạt đƣợc/mục tiêu đề ra, thông qua sự so sánh
mà rút ra những khuyến nghị, thay đổi phù hợp. Một nội dung quan trọng khác là đánh
giá hiệu quả của chính sách, việc này yêu cầu phải lƣợng hóa đƣợc kết quả (điều rất
khó trong xây dựng pháp luật) và so sánh nó với chi phí đầu vào, tính ra phần vốn hiệu
quả/vốn lãng phí/tổng vốn bỏ ra. Vì vậy, đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật
cần sự đầu tƣ công sức và thời gian của các nhà làm luật, hoạch định chính sách và sự
tham vấn cộng đồng rộng rãi.
2.3. Quy trình đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật
Theo quy định của LBHVBQPPL 2015 và Nghị định số 34, đánh giá chính sách
trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam gồm các công đoạn sau:
2
PGS.TS. Nguyễn Hữu Hải, Chính sách công - Những vấn đề cơ bản, Nxb Chính trị quốc gia – Sự
thật, Hà Nội, 2014, (tr.320)
275
Bƣớc 1. Xác định vấn đề bất cập, bao gồm: Xác định hiện trạng của vấn đề; xác
định những ảnh hƣởng, hậu quả của vấn đề bất cập; nguyên nhân của vấn đề bất cập.
Bƣớc 2. Xác định mục tiêu: Xác định mục tiêu cần hƣớng tới giải quyết những
nguyên nhân chính của bất cập, giải quyết đƣợc thực tiễn mà Nhà nƣớc hƣớng tới
trong thời gian trƣớc mắt hoặc lâu dài, hạn chế hoặc giảm thiểu tác động tiêu cực đối
với đối tƣợng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tổ chức thi hành chính sách, pháp
luật.
Bƣớc 3. Lựa chọn các phƣơng án giải quyết vấn đề bất cập: Trên cơ sở thông tin
về hiện trạng, nguyên nhân của vấn đề bất cập, nhà hoạch định chính sách sẽ đề xuất
các phƣơng án khác nhau: Phƣơng án giữ nguyên hiện trạng; phƣơng án sử dụng biện
pháp can thiệp gián tiếp (phi truyền thống); phƣơng án can thiệp trực tiếp bằng pháp
luật.
Bƣớc 4. Đánh giá tác động của các phƣơng án: Theo quy định tại Điều 6, Nghị
định số 34/2016/NĐ-CP, nội dung của VBQPPL cần đƣợc đánh giá tác động trên
nhiều phƣơng diện: kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính (nếu có), bình đẳng giới (nếu
có) và tác động đối với hệ thống pháp luật.
Bƣớc 5. Lấy ý kiến góp ý: Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo
trong việc tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo báo cáo đánh giá tác động chính sách.
3. Nhận xét về đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện
nay
3.1. Về khung pháp lý đánh giá chính sách trong Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật 2015, 2020, NĐ 34/2016-CP và NĐ 154-CP của Chính Phủ
- Về chủ thể đánh giá chính sách: Quy định tại Điều 35, Luật BHVBQPPL 2015.
Theo đó, chủ thể đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật là cơ quan, tổ chức; cá
nhân không phải chủ thể độc lập đánh giá chính sách. Trƣờng hợp đề nghị xây dựng
VBQPPL do đại biểu Quốc hội lập thì đại biểu có thể đề nghị Văn phòng Quốc hội,
Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp… hỗ trợ thực hiện việc
đánh giá tác động chính sách. Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét,
cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới đƣợc đề xuất thì cơ quan đề
xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
276
- Về đối tƣợng đánh giá: Quy định tại Điều 6, Nghị định 34/2016NĐ-CP và đƣợc
sửa đổi bổ sung tại Điều 1, Nghị định 154/2020/NĐ-CP, bao gồm: Tác động về kinh
tế; Tác động về xã hội; Tác động về giới (nếu có); Tác động của thủ tục hành chính
(nếu có); Tác động đối với hệ thống pháp luật. Nhƣ vậy, đánh giá chính sách trong xây
dựng pháp luật ở nƣớc ta đặc biệt chú trọng đến đánh giá tác động chính sách, các lĩnh
vực cần bắt buộc phải đánh giá khi xây dựng pháp luật gồm có: Những tác động về
kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật. Những tác động thuộc lĩnh vực khác có thể đƣợc
đánh giá dựa vào những hoàn cảnh cụ thể khi xây dựng pháp luật.
- Vê phƣơng pháp đánh giá: Điều 7, Nghị định số 34 quy định: “Tác động của
chính sách đƣợc đánh giá theo phƣơng pháp định lƣợng, phƣơng pháp định tính. Trong
trƣờng hợp không thể áp dụng phƣơng pháp định lƣợng thì trong báo cáo đánh giá tác
động của chính sách phải nêu rõ lý do”. Có thể thấy, việc quy định đánh giá tác động
của chính sách bằng phƣơng pháp định lƣợng là xu thế tất yếu, nhằm đo lƣờng các chỉ
số và kết quả đầu ra của chính sách một cách khách quan, trung thực; từ đó cung cấp
số liệu chính xác cho việc phân tích, đánh giá chính sách.
- Về tiêu chí đánh giá: Tại nghị định 34/2016/NĐ-CP đã nêu ra một số tiêu chí
đánh giá nhƣ tác động tích cực, tiêu cực,… Tuy nhiên những tiêu chí này còn mang
tính chất chung chung. Chƣa có quy định cụ thể và hƣớng dẫn chi tiết về các tiêu chí
đánh giá thuộc các lĩnh vực đƣợc quy định tại điều 6 Nghị định này. Tuy nhiên, trƣớc
đó tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP đã đƣa ra một số tiêu chí đánh giá tác động về thủ
tục hành chính gồm: Đánh giá sự cần thiết của thủ tục hành chính; tính hợp lý của thủ
tục hành chính; tính hợp pháp của thủ tục hành chính; các chi phí tuân thủ thủ tục hành
chính. Những tiêu chí này đƣợc hƣớng dẫn cụ thể tại thông tƣ 07/2014/TT-BTP.
3.2. Những bất cập, vướng mắc về đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở
nước ta hiện nay
Thứ nhất, pháp luật Việt Nam đã bƣớc đầu xác lập hành lang pháp lý về đánh giá
chính sách. Tuy nhiên những quy định này còn chung chung, thiếu hƣớng dẫn cụ thể.
Do chƣa có các tiêu chí đánh giá rõ ràng nên việc đánh giá tác động chính sách khi xây
dựng các văn bản quy phạm pháp luật gặp nhiều khó khăn.
Thứ hai, kết quả đánh giá tác động chính sách chƣa thực sự đáp ứng đƣợc yêu
cầu của xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế hiện nay, có rất ít báo cáo đánh
277
giá tác động thực hiện phƣơng pháp định lƣợng đối với các giải pháp chính sách. Đa
số đề nghị xây dựng luật chƣa có số liệu tính toán để giải trình về việc tăng ngân sách
nhà nƣớc và các nguồn lực cần thiết cho việc thực hiện các giải pháp này, làm hạn chế
đến tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách3. Nguyên do của tình trạng này,
là do Luật BHVBQPPL 2015 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành vẫn thiếu những quy
định cụ thể về những tiêu chuẩn trong đánh giá chính sách. Việc thực hiện nghiên cứu
bằng phƣơng pháp định lƣợng vẫn chỉ mang tính tùy chọn, khuyến nghị, dẫn đến cơ
quan soạn thảo và thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản không có những cơ sở cần thiết
để ra quyết định.
Thứ ba, đánh giá chính sách là một hoạt động mang tính khoa học, là một công
trình nghiên cứu về tác động của chính sách đối với lĩnh vực đƣợc điều chỉnh. Tuy
nhiên, trong thực tiễn xây dựng pháp luật, nhiều đơn vị soạn thảo đã làm theo “quy
trình ngƣợc”: Đề xuất hƣớng sửa đổi trƣớc, rồi mới xây dựng và đánh giá chính sách.
Điều này dẫn đến hậu quả là việc đánh giá chính sách chỉ nhằm mục đích “minh họa”
cho định hƣớng sửa đổi, bổ sung văn bản, làm hạ thấp vai trò của đánh giá chính sách.
Điều này cũng dễ dẫn đến nguy cơ tạo ra “tham nhũng chính sách”, khi cơ quan soạn
thảo văn bản quy phạm pháp luật sẽ đƣợc hƣởng lợi trực tiếp từ chính sách mà mình
đề xuất.
Thứ tư, kinh phí phân bổ cho công tác đánh giá tác động chính sách còn thấp, các
định mức tài chính chƣa thực sự đáp ứng đƣợc yêu cầu của xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật. Điều này dẫn đến thiếu các điều kiện cần thiết để tổ chức các hội thảo
khoa học, lấy ý kiến chuyên gia, khảo sát thực tế, v.v… phục vụ xây dựng chính sách.
4. Kinh nghiệm đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở một số quốc gia
và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
4.1. Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở một số quốc gia
4.1.1. Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật tại Hoa Kỳ
- Về chủ thể đánh giá chính sách: Cũng nhƣ các quốc gia khác trên thế giới, tại
Hoa Kỳ, có nhiều nhóm chủ thể khác nhau tham gia đánh giá tác động chính sách. Ở
3 Nguyễn Thị Hạnh, “Thực trạng hoạt động đánh giá tác động của chính sách trong quá trình lập đề
nghị xây dựng luật và giải pháp hoàn thiện”, Chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp Bộ của Bộ Tƣ
pháp “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật”, 2020.
278
cấp độ liên bang có thể kể đến các chuyên gia tại Cục Quản lý và Ngân sách (OMB)4,
ở cấp thấp hơn là Hội đồng Cố vấn kinh tế (CEA). Các chuyên gia đánh giá chính sách
hoạt động ở mọi cơ quan liên bang. Ngoài các nhóm nhân sự nhỏ ra, những ngƣời
đứng đầu cơ quan thƣờng có văn phòng đánh giá báo cáo trực tiếp với họ.5 Bên cạnh
đó, hệ thống các tổ chức chuyên nghiệp về phân tích, tƣ vấn, đánh giá chính sách
ngoài nhà nƣớc (think tank) rất hùng hậu của Hoa Kỳ và các tổ chức xã hội dân sự
đóng vai trò rất quan trọng trong xây dựng, sửa đổi luật nói chung và đánh giá chính
sách của luật nói riêng tại quốc gia này. Ngoài ra, ở cấp tiểu bang, Thống đốc và các
nhân vật đứng đầu chính quyền thƣờng có đội ngũ chuyên gia về đánh giá chính sách,
phần lớn các tiểu bang đều có văn phòng ngân sách đóng vai trò tƣơng tự nhƣ vai trò
của OMB ở cấp liên bang.6
- Về quy trình đánh giá chính sách: Hoa Kỳ là quốc gia có quy trình đánh giá
chính sách trong hoạt động lập pháp ngắn gọn nhƣng rõ ràng, dễ áp dụng. Quy trình
này theo các bƣớc: Bƣớc 1. Nhận diện vấn đề; Bƣớc 2. Tìm nguyên nhân của vấn đề;
Bƣớc 3. Đặt ra mục tiêu và tìm giải pháp; Bƣớc 4. Lập đề án đánh giá chính sách7.
Điểm nổi bật trong làm luật và chính sách công tại Hoa Kỳ là quy trình xây dựng, thực
thi chính sách đƣợc thiết kế song song với quy trình giám sát, phản biện chính sách.
Tạo nên tính công khai, minh bạch và hoạt động phản biện chính sách rất sôi nổi của
mọi tầng lớp xã hội; từ đó thúc đẩy trách nhiệm và tính tích cực chính trị của công dân.
- Về phƣơng pháp đánh giá chính sách: Nhìn chung, đánh giá chính sách trong
xây dựng luật tại Hoa Kỳ sử dụng cả các phƣơng pháp đánh giá định tính và định
lƣợng, với sự hỗ trợ đắc lực của các công cụ thống kê, tính toán hiện đại. Một trong
những phƣơng pháp chủ đạo là: Đánh giá dự báo tác động pháp luật (Regulatory
Impact Assessment - RIA). Ngoài ra, các phƣơng pháp nhƣ: Phân tích chính trị, kinh
tế, xã hội và kỹ thuật (Politic factors, Economic factors, Social factors, Technological
factors-PEST); Phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức (Strengths,
4 Office of Management and Budget (viết tắt: OMB, tạm dịch: Cục quản lý Hành chính và Ngân sách Hoa Kỳ)
5
Lucian Pugliaresi và Diane T. Berliner (1989), “Policy Analysis at the Department of State: The Policy
Planning Staff”, Journal of Policy Analysis and Management, 8 (3) 1989, tr.395-403.
6 Robert D. Lee, Jr và Raymond J. Staffeld (1977), Executive and Legislative Use of Policy Analysis in the State
Budgetary Survey Results, Policy Analysis, tr. 395-405.
7
Centers for Disease Control and Prevention, Office of the Associate Director for Policy and Strategy (2021),
Policy Analysis: https://www.cdc.gov/policy/polaris/policyprocess/policyanalysis/index.html, truy cập vào
23h12‟ ngày 21/08/2021.
279
Weaknesses, Opportunities, Threats-SWOT); Phân tích chí phí/lợi ích (Cost-Benefit
Analysis-CBA); Phân tích rủi ro (Risk Analysis-RA)…là các phƣơng pháp thƣờng
đƣợc các chủ thể đánh giá chính sách tại Hoa Kỳ sử dụng trong quá trình xây dựng
pháp luật. Yêu cầu về đánh giá chính sách của luật đƣợc quy định trong nhiều đạo luật
do Quốc hội Mỹ ban hành.8
4.1.2. Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật tại Australia
- Về chủ thể đánh giá chính sách: Ở Australia, ngoài việc các cơ quan thuộc
Chính phủ, Hội đồng bộ trƣởng và một số cơ quan tiêu chuẩn quốc gia (NSSBs) tham
gia vào đánh giá chính sách, còn có các cơ quan giám sát đánh giá chính sách (cơ quan
giám sát chính sách, Văn phòng nội các, các ủy ban giám sát của nghị viện ở năm khu
vực pháp lý của Australia).9 Ngoài ra, còn có sự tham gia rộng rãi của các tổ chức xã
hội dân sự, nghiệp đoàn, tổ chức chính trị và các tổ chức đa quốc gia có liên quan. Có
thể nói, chủ thể đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp ở Australia tƣơng đối đa
dạng: cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội và một số cơ quan khác. Đây
là điểm khá tƣơng đồng với Việt Nam vì quy trình đánh giá chính sách ở nƣớc ta gồm
cả đại biểu Quốc hội, các bộ thuộc Chính phủ và các chủ thể là pháp nhân khác tham
gia.
- Về quy trình đánh giá chính sách: Quy trình này ở Australia gồm các bƣớc:
Bƣớc 1. Mở đầu; Bƣớc 2. Xác định vấn đề, mục tiêu; Bƣớc 3. Đánh giá tác động của
tất cả lựa chọn đƣợc đƣa ra; Bƣớc 4. Đƣa ra đề xuất cuối cùng.10 Ở đây, quy trình đánh
giá chính sách coi tham vấn chính sách là hoạt động quan trọng xuyên suốt trong các
bƣớc của quá trình. 11
- Về phƣơng pháp đánh giá chính sách: Tƣơng tự nhƣ Hoa Kỳ, ở Australia, các
phƣơng pháp đƣợc lựa chọn sử dụng phổ biến nhất trong đánh giá chính sách của luật
là các phƣơng pháp định lƣợng nhƣ: RIA12, PEST13, CBA14, SWOT15, RA16…Trong
8
Fred Anderson el al (2001), “Regulatory Improment Legislation: Risk Assessment, Cost-Benefit Analysis and
Judical Review”, Duke Enviromental Law and Policy Forum, tr.96-101.
9
Australian Government – Productivity Commission Research Report, Regulartory Impact analysis:
Benchmarking, 11/2012, tr.81.
10 Kate Crowley, Brian Head (2015), Policy analysis in Australia, Nxb. International Library of Policy Analysis,
tr. 1 – 20.
11
Trần Thị Quyên (2019), Đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nước trên thế
giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam, luận án tiến sĩ luật học, trƣờng Đại học Luật Hà Nội, tr. 112 –
120.
12 Đánh giá dự báo tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment – RIA)
280
thực tế, các phƣơng pháp thƣờng đƣợc kết hợp với nhau để đạt hiệu quả tổng hợp cao
nhất. Chẳng hạn, đánh giá rủi ro thƣờng đƣợc sử dụng kết hợp với kỹ thuật đánh giá
định lƣợng khác nhƣ: đánh giá chi phí/lợi ích và đánh giá chi phí/ hiệu quả.
4.1.3. Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật tại Trung Quốc
- Về chủ thể đánh giá chính sách: Với thể chế chính trị nhất nguyên và vai trò
lãnh đạo tuyệt đối của Đảng cộng sản Trung Quốc trong lĩnh vực tƣ pháp, hoạt động
hoạch định chính sách nói chung và đánh giá chính sách nói riêng bị chi phối bởi sự
tác động giữa các nhà lãnh đạo đứng đầu của Trung Quốc và các đơn vị, các bộ, các cơ
quan quyền lực nhà nƣớc. Những cơ quan này đƣợc mô tả là các chủ thể chính trị với
quyền lực riêng biệt của mình theo đuổi “nhiệm vụ” hoặc “ý thức hệ” riêng của tổ
chức.17 Vì vậy, ngoài các pháp nhân công quyền thì các chính trị gia có ảnh hƣởng lớn
ở các đơn vị, nắm giữ chức vụ quan trọng của Đảng Cộng sản Trung Quốc cũng trở
thành chủ thể đánh giá quan trọng. Đánh giá chính sách ở Trung quốc cơ bản là đánh
giá bên trong, do hệ thống chính trị chính thống tự đánh giá là chủ yếu.
- Về quy trình đánh giá chính sách: Quy trình làm luật của Trung Quốc có thể
chia thành 5 bƣớc chính, bao gồm: Bƣớc 1. Thiết lập chƣơng trình nghị sự (Agenda –
setting); Bƣớc 2. Rà soát liên cơ quan (Inter-agency review); Bƣớc 3. Thông qua dự
thảo tại cơ quan lãnh đạo; Bƣớc 4. Rà soát của Đảng Cộng sản Trung Quốc, tranh luận
18
và thông qua; Bƣớc 5. Thực thi. Theo đó, đánh giá chính sách trong hoạt động lập
pháp của Trung Quốc xuất hiện chủ yếu ở bốn giai đoạn đầu tiên, đặc biệt là trong giai
đoạn thiết lập chƣơng trình nghị sự. Đánh giá chính sách ở Trung Quốc gần nhƣ không
theo quan điểm khoa học phổ biến của thế giới do yếu tố chính trị đã chi phối mạnh
mẽ quy trình này.
- Về phương pháp đánh giá chính sách:
Ở bình diện kỹ thuật, hầu hết các phƣơng pháp đánh giá chính sách định tính và
định lƣợng phổ biến trên thế giới đều đƣợc áp dụng tại Trung Quốc. Tuy nhiên, do sự
13 Phân tích chính trị, kinh tế, xã hội và kỹ thuật (Politic factors, Economic factors, Social factors, Technological
factors - PEST)
14 Phân tích chí phí/lợi ích (Cost-Benefit Analysis – CBA)
15 Strengths (Điểm mạnh), Weaknesses (Điểm yếu), Opportunities (Cơ hội) và Threats (Thách thức)
16 Phân tích rủi ro (Risk Analysis - RA)
17 Murray Scot Tanner (1995), How a Bill Becomes a Law in China: Stages and Processes in Law making.
18 B. Guy Peters, Yongfei Zhao (2017), “Local policy-making process in China: a case study”, Journal of
Chinese Governance, 2(5), tr.1 – 22.
281
đặc thù của quốc gia này, chiến lƣợc sử dụng phƣơng pháp để đánh giá chính sách
thƣờng đƣợc quyết định bởi những ngƣời khi cầm quyền, cụ thể là “thƣơng lƣợng”. Sự
ảnh hƣởng mạnh mẽ của việc phân chia chính quyền theo từng ngành riêng biệt ở
Trung Quốc khiến việc xây dựng chính sách thông qua các đạo luật để áp dụng phổ
biến và rộng rãi trong đời sống là một việc không đƣợc ủng hộ19.
4.2. Nhận xét chung về đánh giá chính sách tại các quốc gia trên
- Về chủ thể đánh giá chính sách: Hoa Kỳ là một quốc gia điển hình trên thế giới
quan tâm đặc biệt đến đánh giá chính sách. Do vậy, ở cấp cao nhất của nhánh hành
pháp có riêng một nhóm các chuyên gia đƣợc bổ nhiệm bởi Tổng thống với chức năng
tham mƣu chính sách. Ngoài ra, các think tank, các tổ chức nghiệp đoàn và tổ chức xã
hội dân sự đóng vai trò rất quan trọng trong phân tích, đánh giá chính sách. Tại
Australia, bóng dáng của nhóm chủ thể ngoài nhà nƣớc không rõ ràng, mặc dù chủ thể
đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp tại Australia tƣơng đối đa dạng. Trong
khi tại Trung Quốc, các chủ thể tham gia đánh giá chính sách đều là các pháp nhân nhà
nƣớc hoặc là các pháp nhân ngoài nhà nƣớc nhƣng đƣợc nhà nƣớc thành lập và nuôi
dƣỡng.
- Về quy trình đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp: Khác với Australia
và Mỹ, hai quốc gia cởi mở trong việc tham vấn chính sách, Trung Quốc có quy trình
đánh giá chính sách mang tính chính thống, chặt chẽ và khép kín hơn hẳn. Điều này có
thể là do sự khác biệt ở mô hình lập pháp và văn hóa chính trị tại Trung Quốc.
- Về phƣơng pháp đánh giá chính sách: Australia và Hoa Kỳ sử dụng phƣơng các
pháp đánh giá định lƣợng với sự hỗ trợ của các cộng cụ đo lƣờng, thống kê, tính toán
hiện đại. Cho thấy tính khoa học của phƣơng pháp đƣợc sử dụng cho đánh giá chính
sách. Vì vậy, Việt Nam nên học tập để cải thiện kỹ thuật sử dụng phƣơng pháp. Tại
Trung Quốc, phƣơng pháp “Mặc cả/ thƣơng lƣợng” trong đánh giá chính sách có phần
mang tính chủ quan, thiếu sức thuyết phục, làm giảm chất lƣợng chính sách và hiệu
lực của VBQPPL trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đây là điểm Việt Nam không
nên học tập.
19 Trần Thị Quyên (2019), Đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp của một số nước trên thế
giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam, luận án tiến sĩ luật học, trƣờng Đại học Luật Hà Nội, tr.129 –
130.
282
4.3. Bài học kinh nghiệm về đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật cho Việt
Nam.
- Thứ nhất, đẩy mạnh hoạt động đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp.
Hoa Kỳ và Australia đều đƣa đánh giá chính sách là giai đoạn bắt buộc trong quy trình
lập pháp. Điều đó chứng minh tầm quan trọng của đánh giá chính sách. Chính sách là
một trong những sản phẩm của quá trình quản lý, vì vậy, khi quyết định chính sách,
chủ thể quản lý cũng cần phải đánh giá và đánh giá đầy đủ những dữ liệu liên quan đến
chính sách.
- Thứ hai, đa dạng hóa chủ thể tham gia đánh giá chính sách trong quá trình lập
pháp và đẩy mạnh vai trò của các pháp nhân ngoài nhà nƣớc, các nhóm đối tƣợng chịu
sự điều chỉnh trực tiếp của đạo luật, các tổ chức nghiên cứu, phân tích chính sách
chuyên nghiệp (think tank). Giúp việc đánh giá chính sách trở lên đa chiều, đảm bảo
quyền tham gia của công dân và tính khách quan của đánh giá chính sách, khắc phục
điểm mù chính sách và sự hữu hạn trí tuệ của nhà nƣớc.
- Thứ ba, hoàn thiện quy trình đánh giá chính sách theo hƣớng chặt chẽ, hợp lý
trong hoạt động lập pháp. Việc tuân thủ nghiêm ngặt và đảm bảo quy trình chặt chẽ,
hợp lý sẽ giúp đánh giá chính sách cách thấu đáo hơn, bởi sự bỏ qua hay xem nhẹ bất
kỳ bƣớc nào trong đánh giá chính sách cũng đều dẫn đến sự thất bại ít nhiều của hoạt
động lập pháp.
5. Một số khuyến nghị
Thứ nhất, cần sớm hoàn thiện quy định của pháp luật về đánh giá tác động của
chính sách trong xây dựng pháp luật tại Luật Ban hành VBQPPL và các Nghị định,
văn bản hƣớng dẫn thi hành, trong đó chú trọng các quy định sau:
(i) Cần sửa đổi các đối tƣợng đánh giá đƣợc quy định tại điều 35 Luật
BHVBQPPL bởi còn có sự trùng lặp trong nội hàm của các nội dung cần đánh giá, cần
giải thích cụ thể và rõ ràng hơn về phạm vi của các đối tƣợng đƣợc nêu ra.
(ii) Về các tiêu chí đánh giá: Cần sớm xây dựng một bộ tiêu chí rõ ràng để các tổ
chức có thể áp dụng dễ dàng, những tiêu chí này cần phải đi sát với thực tiễn cuộc
sống.
(iii) Việc đƣa ra các tiêu chí cần phải đƣợc giao cho các bộ, cơ quan chuyên
ngành chủ động ban hành những tiêu chí liên quan trực tiếp đến lĩnh vực do mình quản
283
lý. Nhƣ Bộ Nông nghiệp đƣa ra các tiêu chí đánh giá ảnh hƣởng của pháp luật tới sản
xuất nông nghiệp, Bộ Y tế ban hành các tiêu chí đánh giá tác động của luật với hoạt
động y tế… Vối các lĩnh vực thuộc quản lý chung của nhiều bộ ngành thì cần có sự
trao đổi thống nhất giữ các đơn vị để đƣa ra những tiêu chí chung để đánh giá tác
động.
Thứ hai, cần bố trí kinh phí phù hợp, tƣơng xứng với vai trò, tầm vóc của dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật. Đối với những đạo luật quan trọng nhƣ Hiến pháp, Bộ
luật Dân sự, Bộ luật Hình sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Đầu tƣ, Luật Doanh
nghiệp, v.v…, cần có những quy định riêng về cơ chế, chính sách, để huy động những
nguồn lực cần thiết về nhân lực, vật chất, kĩ thuật cho việc xây dựng luật.
Thứ ba, cần phải tăng cƣờng hơn nữa sử dụng các công cụ nghiên cứu chính sách
hiện đại, hiệu quả trong đánh giá tác động của chính sách để những đánh giá này sát
với thực tế và có sự thuyết phục hơn. Cần có quy định bắt buộc việc sử dụng công cụ
đánh giá định lƣợng đối với việc đánh giá chính sách trong một số trƣờng hợp cụ thể.
Trong thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cần xem xét kĩ nội
dung đánh giá chính sách, để làm rõ về tính khoa học, tính liêm chính trong nghiên
cứu, sự phù hợp của phƣơng pháp nghiên cứu, phƣơng pháp khảo sát. Cần kiên quyết
loại bỏ những dự thảo văn bản chƣa đạt yêu cầu, tránh tình trạng số liệu nghiên cứu
chỉ “minh họa” cho chính sách.
Thứ tư, cần tăng cƣờng đào tạo và nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ tham
gia vào quá trình đánh giá chính sách. Đánh giá chính sách là công việc phức tạp, cần
cán bộ có trình độ chuyên môn kỹ thuật cao. Vì vậy, đảm bảo trình độ của cán bộ là
một nhân tố quan trọng góp phần tạo nên chất lƣợng của báo cáo đánh giá. Do đó,
nâng cao trình độ cán bộ tham gia đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật cần
đƣợc trú trọng qua các hoạt động đào tạo./.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Tài liệu tham khảo
1. Australian Government – Productivity Commission Research Report,
Regulartory Impact analysis: Benchmarking, (11/2012).
284
2. Kate Crowley, Brian Head (2015), Policy analysis in Australia, Nxb.
International Library of Policy Analysis.
3. B. Guy Peters, Yongfei Zhao (2017), “Local policy-making process in
China: a case study”, Journal of Chinese Governance, 2(5).
4. Nguyễn Thị Hạnh (2020), “Thực trạng hoạt động đánh giá tác động của
chính sách trong quá trình lập đề nghị xây dựng luật và giải pháp hoàn thiện”,
Chuyên đề thuộc Đề tài khoa học cấp Bộ của Bộ Tƣ pháp “Nghiên cứu cơ sở lý luận
và thực tiễn tiếp tục đổi mới quy trình xây dựng luật”.
5. Trần Thị Quyên (2019), “Đánh giá chính sách trong hoạt động lập pháp của
một số nước trên thế giới và kinh nghiệm đối với Việt Nam”, luận án tiến sĩ luật học,
trƣờng Đại học Luật Hà Nội.
6. Centers for Disease Control and Prevention, Office of the Associate Director
for Policy and Strategy (2021), Policy Analysis:
vào 23h12‟ ngày 21/08/2021.
Tài liệu chuyên khảo
7. Nguyễn Hữu Hải (2009), “Tìm hiểu hành chính công Hoa Kỳ - Lý thuyết và
thực tiễn”, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội.
8. Nguyễn Hữu Hải (2014), “Chính sách công - Những vấn đề cơ bản”, Nxb
Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
9. Lê Văn Hòa (2016), “Giám sát và đánh giá chính sách công”, Nxb Chính trị
quốc gia – Sự thật, Hà Nội.
285
14 trang
16640
Free
Bạn đang xem tài liệu "Đánh giá chính sách trong xây dựng pháp luật ở một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- danh_gia_chinh_sach_trong_xay_dung_phap_luat_o_mot_so_quoc_g.pdf
