Chính sách, pháp luật về đất đai đối với người dân tộc thiểu số tại chỗ của Campuchia và Philippines – Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
Original Article
Land Policies and Law for Indigenous Ethnic Minorities
in Philippines and Cambodia: Situation and Recommendation
for Viet Nam
Luu Thi Tuyet*
Academy of Policy and Development,
Nam An Khanh Urban Area, An Thuong Commune, Hoai Duc District, Hanoi City
Received 06 July 2021
Revised 7 August 2021; Accepted 17 September 2021
Abstract: Land plays a very important role in agriculture production, especially to ethnic minorities
located in mountainous and rural regions of Vietnam. Basing on the research on policies and laws
regarding the right of land possession of local ethnic population in Cambodia and Philippines, this
article gives some suggestions for improving Vietnam’s legal system on this issue.
Keywords: Land, ethnic minorities, local ethnic population.
Tuyet Luu Thi1,, Tam Vu Thi2
________
Corresponding author.
Email address: [email protected]m
100
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
101
Chính sách, pháp luật về đất đai đối với người dân tộc thiểu số
tại chỗ của Campuchia và Philippines – Bài học kinh nghiệm
cho Việt Nam
Lưu Thị Tuyết*
Học viện Chính sách và Phát triển,
Khu đô thị Nam An Khánh, xã An Thượng, huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội
Nhận ngày 06 tháng 7 năm 2021
Chỉnh sửa ngày 07 tháng 8 năm 2021; Chấp nhận đăng ngày 18 tháng 9 năm 2021
Tóm tắt: Đất đai luôn là nguồn sản xuất quan trọng đối với các dân tộc, đặc biệt đối với các dân tộc
thiểu số sống ở những vùng xa xôi hẻo lánh. Nghiên cứu quyền về đất đai của người dân tộc thiểu
số tại chỗ trong hệ thống chính sách và pháp luật của Campuchia và Philippines, bài viết đưa ra một
số khuyến nghị để hoàn thiện chính sách, pháp luật Việt Nam trong vấn đề này.
Từ khóa: Đất đai, dân tộc thiểu số, dân tộc thiểu số bản địa
1. Mở đầu
Việt Nam là quốc gia có 54 dân tộc anh em,
thực tế rằng nhiều dân tộc thiểu số còn nghèo và
còn tách rời khỏi nhịp phát triển của xã hội.
Chính vì vậy, đối với cộng đồng dân tộc thiểu số
luôn cần được Đảng và Nhà nước quan tâm đặc
biệt và dành cho các chính sách, quy định pháp
luật phù hợp với đặc thù văn hóa, truyền thống,
điều kiện kinh tế - xã hội vùng, miền.
theo số liệu của Tổng cục Thống kê ngày
01/4/2019, người Kinh chiếm 85,4% dân số Việt
Nam, với 78,32 triệu người. 53 dân tộc thiểu số
còn lại chỉ chiếm 14,6% dân số cả nước. Từ xưa
đến nay, đất đai luôn là nguồn sản xuất quan
trọng đối với các dân tộc, đặc biệt đối với các
dân tộc sống ở những vùng xa xôi hẻo lánh. Rất
nhiều cộng đồng đã xem đất đai cũng như quyền
kiểm soát đất đai có tầm quan trọng về chính trị
và văn hóa. Tuy nhà nước đã có nhiều biện pháp
hỗ trợ nhưng tình hình đất sản xuất vẫn đang là
nhu cầu đòi hỏi hết sức bức xúc của người Dân
tộc thiểu số [1]. Khoản 2 Điều 5 Hiến pháp năm
2013 quy định: “Các dân tộc bình đẳng, đoàn
kết, tôn trọng và giúp nhau cùng phát triển”.
Điều khoản này chỉ rõ chính sách công bằng đối
với các cộng đồng thiểu số khác nhau trong cả
nước. Tuy nhiên, điều khoản này chưa chỉ ra một
Cũng giống như Việt Nam, Campuchia và
Philippines cũng là các quốc gia đa dân tộc. Ở
Campuchia dân tộc chủ thể là người Khơ Me,
dân tộc thiểu số chủ yếu sinh sống ở phía Đông
Bắc Campuchia giáp với Lào và vùng Tây
Nguyên Việt Nam. Philippines cũng tương tự,
dân tộc thiểu số thường tụ cư ở các quần đảo lớn
như người Ifugao, người Botos,… Liên quan đến
quyền trong lĩnh vực đất đai của người dân tộc
thiểu số, mỗi quốc gia này lại có các chính sách,
pháp luật khác nhau, với các thành công và hạn
chế nhất định trong quá trình thực thi. Bài viết
này đề cập đến quyền trong lĩnh vực đất đai của
________
Tác giả liên hệ.
Địa chỉ email: [email protected]
https://doi.org/10.25073/2588-1116/vnupam.4329/doi.org/10.25073/2588-1116/vnupam.4329
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
102
người dân tộc thiểu số tại chỗ tại Campuchia,
Quyền được thừa nhận là cộng đồng bản địa;
Quyền được đăng ký như là pháp nhân;
Philippines và trên cơ sở đó, đưa ra một số
khuyến nghị chính sách, pháp luật liên quan cho
Việt Nam.
Quyền được thỏa thuận về ranh giới với cộng
đồng liền kề và với cơ quan hành chính nhà
nước.
Theo Nghị định này, các loại đất sau đây
được đăng ký cho cộng đồng dân tộc thiểu số bản
địa:
2. Chính sách, pháp luật về đất đai cho người
dân tộc thiểu số tại chỗ của Campuchia và
Philippines
Đất thổ cư hoặc đất được dành để xây dựng
nhà ở.
2.1. Chính sách, pháp luật về đất đai cho người
dân tộc thiểu số tại chỗ của Campuchia
Đất nông nghiệp truyền thống, đất canh tác
thực tế, đất vườn và đất dự trữ cần thiết cho
chuyển đổi canh tác được công nhận bởi các cơ
quan hành chính và cộng đồng láng giềng.
Chính sách đất đai của Campuchia đối với
dân tộc thiểu số tại chỗ được quy định trong Luật
đất đai năm 2001 và Luật lâm nghiệp năm 2002.
Đất rừng thiêng với tổng diện tích đất không
quá 7 ha.
Luật đất đai năm 2001 của Campuchia quy
định: đất của dân tộc thiểu số tại chỗ là một trong
năm loại đất của Luật này điều chỉnh [2]. Điều
25 Luật đất đai 2001 quy định:
Đất rừng nghĩa trang với tổng diện tích đất
không quá 7 ha.
Pháp luật Campuchia đã rất tiến bộ khi công
nhận quyền đăng ký đất đai của cộng đồng dân
tộc thiểu số bản địa.
“Vùng đất của các cộng đồng tại chỗ là
những vùng đất nơi các cộng đồng đó cư trú,
canh tác nông nghiệp truyền thống. Vùng đất của
các cộng đồng tại chỗ bao gồm không chỉ những
vùng đất thực sự được canh tác mà còn bao gồm
những vùng đất dự trữ cần thiết để chuyển đổi
canh tác theo yêu cầu bởi các phương thức canh
tác nông nghiệp mà họ hiện đang thực hiện và
được các cơ quan hành chính công nhận. Việc đo
lường và phân định ranh giới các bất động sản
của các cộng đồng tại chỗ sẽ được xác định tùy
theo thực trạng mà cộng đồng yêu cầu và sự thỏa
thuận với các cộng đồng láng giềng…”
Dân tộc thiểu số tại chỗ ở Campuchia sống
chủ yếu ở vùng cao, vùng rừng núi, chính vì vậy
quyền tiếp cận đất của dân tộc thiểu số tại chỗ
gắn liền với rừng và đất rừng có ý nghĩa vô cùng
quan trọng. Ngay sau khi ban hành Luật đất đai
2001, Campuchia đã ban hành Luật Lâm nghiệp
năm 2002. Luật này không quy định cụ thể về
dân tộc thiểu số bản địa, rừng của dân tộc thiểu
số bản địa. Tuy nhiên, nhiều quy định của Luật
Lâm nghiệp có liên quan đến quyền tiếp cận,
quản lý và sở hữu rừng của dân tộc thiểu số
bản địa. Nhà nước Campuchia coi rừng tự
nhiên, bao gồm cả rừng tự nhiên trên các vùng
đất của dân tộc thiểu số tại chỗ là sở hữu nhà
nước. Nhà nước thừa nhận quyền của dân tộc
thiểu số tại chỗ trong việc chiếm hữu, khai thác
rừng theo tập quán và truyền thống của họ như:
khai thác gỗ để xây nhà, thu lượm cây gỗ chế,
quả dại, lấy mật ong,… Tuy nhiên, cộng đồng
địa phương không được phép chuyển bất kỳ
quyền sử dụng rừng theo phương thức truyền
thống cho bên thứ ba.
Luật đất đai năm 2001 của Campuchia tuy
không quy định rõ loại đất, diện tích đất mà dân
tộc thiểu số tại chỗ được đăng ký, song đã tạo
nền tảng cho các văn bản dưới luật thực hiện mục
tiêu này. Cụ thể, năm 2009, Chính phủ
Campuchia đã ban hành Nghị định quy định các
quyền quan trọng sau đây của dân tộc thiểu số
bản địa:
Quyền quản lý cộng đồng và tài sản của cộng
động, đăng ký đất của các dân tộc thiểu số bản
địa;
Quyền xác định tài sản chung của cộng đồng
và đăng ký tài sản đó tại cơ quan địa chính;
Một điểm đáng chú ý của Luật Lâm nghiệp
2002 liên quan đến quyền tiếp cận rừng của dân
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
103
tộc thiểu số tại chỗ là việc cấm khai thác gỗ trong
rừng thiêng. Theo điều 44, Luật Lâm nghiệp
2002 của Campuchia thì: các cây gỗ trong rừng
thiêng phải được đóng dấu và được xác định
trong Kế hoạch quản lý rừng cộng đồng.
Liên quan đến lĩnh vực đất đai, IPRA thừa
nhận các quyền của người tại chỗ Philippines đối
với lãnh địa/đất đai mà tổ tiên họ để lại. IPRA
đưa ra hai khái niệm riêng biệt là lãnh địa của tổ
tiên và đất đai của tổ tiên. Theo đó:
Có thể thấy, Luật đất đai 2001 và Luật Lâm
nghiệp 2002 của Campuchia đã có nhiều quy
định nhằm bảo vệ lợi ích của cộng đồng dân tộc
thiểu số trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, trong
thực tế, một số quy định được đánh giá là vẫn
chưa thực sự bảo vệ quyền lợi của nhóm cộng
đồng này. Ví dụ: theo pháp luật lâm nghiệp, đất
rừng thiêng của dân tộc thiểu số tại chỗ được
công nhận theo định mức và không quá 7 ha cho
mỗi cộng đồng thiểu số bản địa. Trong thực tế,
các cộng đồng thiểu số tại chỗ thường có đất
rừng thiêng rộng hơn nhiều. Do vậy, khi thực
hiện việc đăng ký đất rừng, phần diện tích đất
rừng thiêng dư ra (ngoài 7 ha) được coi thuộc sở
hữu nhà nước.
Lãnh địa của tổ tiên (Ancestral Domains)
người tại chỗ được IPRA định nghĩa là tất cả các
khu vực nói chung thuộc về cộng đồng bản địa,
bao gồm đất đai, vùng nước nội địa, khu vực ven
biển và các tài nguyên thiên nhiên trong đó.
Những khu vực này được xác lập quyền sở hữu,
sử dụng hoặc chiếm giữ bởi cộng đồng bản địa,
mà cụ thể là bởi chính họ hoặc tổ tiên của họ, từ
thời xa xưa liên tục đến hiện tại trừ những lúc bị
gián đoạn bởi chiến tranh, bởi các sự kiện bất khả
kháng hoặc trừ những lúc họ bị buộc phải di dời
khỏi vùng lãnh địa đó do sự cưỡng chế, lừa dối,
lén lút hoặc do việc thực hiện các dự án của chính
phủ hoặc do bất kỳ thỏa thuận tự nguyện nào
khác được chính phủ và các cá nhân hoặc tập
đoàn tư nhân tham gia mà được coi là cần thiết
để đảm bảo phúc lợi kinh tế, xã hội và văn hóa
của cộng đồng bản địa. Lãnh địa này sẽ bao gồm
đất tổ tiên, rừng, đồng cỏ, dân cư, nông nghiệp
và các vùng đất khác thuộc sở hữu cá nhân dù là
có thể chuyển nhượng hay không, bãi săn, bãi
chôn lấp, khu vực thờ cúng, nước, khoáng sản và
các tài nguyên thiên nhiên khác, và đất không thể
còn bị chiếm giữ độc quyền bởi các cộng động
tại chỗ nhưng ở đó họ có quyền tiếp cập để sinh
hoạt và thực hiện các hoạt động truyền thống,
đặc biệt là các khu nhà của người dân tộc thiểu
số tại chỗ mà họ là những người trồng trọt du cư
và/hoặc du canh.
Mặt khác, ngay cả một số khu rừng gần cộng
đồng dân tộc thiểu số tại chỗ được coi là rừng
cộng đồng thì chúng vẫn nằm dưới sự kiểm soát
của nhà nước và thỏa thuận rừng cộng đồng
(giữa nhà nước - cộng đồng dân tộc thiểu số bản
địa) chỉ có hiệu lực trong vòng 15 năm [3]. Như
vậy, có thể thấy việc công nhận rừng cộng đồng
trong Luật Lâm nghiệp 2002 của Campuchia vẫn
chưa thực sự đảm bảo quyền của dân tộc thiểu số
tại chỗ trong việc tiếp cận đất rừng.
2.2. Chính sách, pháp luật về đất đai cho người
dân tộc thiểu số tại chỗ của Philippines
Không giống với nhiều quốc gia khác trong
khu vực, vốn không sử dụng thuật ngữ người tại
chỗ khi nhắc tới các dân tộc thiểu số, Philippines
đã chính thức sử dụng thuật ngữ này trong Hiến
pháp năm 1987. Nhằm cụ thể hóa các chính sách
đối với cộng đồng người bản địa, tháng 10 năm
1997, Philippines đã chính thức thông qua Đạo
luật về các quyền của người tại chỗ (The
Indigenous Peoples Rights Act of 1997 - IPRA).
Đạo luật này được tuyên bố là nhằm mục đích
công nhận, bảo vệ cũng như thúc đẩy các quyền
của cộng đồng thiểu số tại chỗ Philippines.
Đất đai của tổ tiên (Ancestral Lands) người
dân tộc thiểu số tại chỗ được hiểu là những vùng
đất được chiếm giữ, sở hữu hoặc sử dụng bởi các
cá nhân, gia đình và gia tộc là thành viên của
cộng đồng tại chỗ kể từ thời xa xưa bởi chính họ
hoặc thông qua tổ tiên của họ, dưới hình thức sở
hữu cá nhân hoặc sở hữu nhóm truyền thống.
Quá trình sở hữu này là liên tục cho đến hiện tại,
trừ những lúc bị gián đoạn bởi chiến tranh, bởi
các sự kiện bất khả kháng hoặc bị di dời bằng vũ
lực, lừa dối, lén lút hoặc do hậu quả của các dự
án của chính phủ và các thỏa thuận tự nguyện
khác được chính phủ và các công ty tư nhân tham
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
104
gia. Những vùng đất này bao gồm (không giới
trách nhiệm tuân thủ pháp luật mà cụ thể là tuân
thủ các quy định của IPRA.
hạn) các khu đất ở, ruộng bậc thang hoặc ruộng
lúa, rừng tư nhân, trang trại nương rẫy và đất
trồng cây [4].
Để bảo đảm quyền lợi của cộng đồng bản địa,
IPRA còn đề cập đến một nguyên tắc rất tiến bộ
là Nguyên tắc tự do, báo trước, được cung cấp
thông tin và đồng thuận (Tiếng Anh là Free and
Prior Informed Consent – viết tắt là FPIC). IPRA
đã đưa ra định nghĩa riêng về FPIC, theo đó FPIC
được hiểu là:
IPRA công nhận đầy đủ các quyền của người
tại chỗ đối với lãnh địa tổ tiên, bao gồm: Quyền
sở hữu; Quyền phát triển đất đai và các tài
nguyên thiên nhiên có trong lãnh địa; Quyền ở
lại vùng lãnh địa và không bị di chuyển khỏi đó;
Các quyền trong trường hợp bị di dời khỏi lãnh
địa do có thảm hoạ tự nhiên; Quyền kiểm soát sự
xâm nhập vào lãnh địa của các tổ chức hoặc
người di cư, Quyền được tiếp cận không khí và
nước sạch, an toàn; Quyền đối với một số phần
của các khu bảo tồn; Quyền được giải quyết các
xung đột liên quan tới đất đai theo luật tục. Đối
với đất đai tổ tiên, IPRA công nhận cho người tại
chỗ hai quyền sau:
Sự đồng thuận của tất cả các thành viên của
cộng đồng tại chỗ được xác định theo luật lệ và
thông lệ tương ứng của họ, không có bất kỳ thao
túng, can thiệp và ép buộc bên ngoài nào và có
được sau khi tiết lộ đầy đủ mục đích và phạm vi
của hoạt động, bằng ngôn ngữ và quá trình dễ
hiểu đối với cộng đồng.
FPIC có thể được miêu tả như là việc hình
thành các điều kiện mà theo đó người dân có thể
thực hành các quyền cơ bản của mình trong đàm
phán về các điều kiện của các chính sách,
Quyền chuyển nhượng đất/tài sản (Right to
transfer land/property): Quyền này sẽ bao gồm
quyền chuyển nhượng đất hoặc tài sản giữa các
thành viên của cùng một cộng đồng bản địa, việc
này được thực hiện tuân theo luật tục và truyền
thống của cộng đồng tại chỗ liên quan.
chương trình và hoạt động được sắp đặt tư bên
̀
ngoài, có tác động trực tiếp tới sinh kế hoặc cuộc
sống của họ và từ đó có thể đưa ra sự đồng thuận
hay rút lại sự đồng thuận đối với các chính sách,
chương trình và hoạt động này. Như vậy, FPIC
chính là cơ sở pháp lý rõ ràng nhất, buộc các dự
án, chính sách, kế hoạch có ảnh hưởng đến sinh
kế của cộng đồng tại chỗ trước khi được triển
khai, phải được cung cấp thông tin minh bạch,
đầy đủ đến cộng đồng và phải được cộng đồng
đồng thuận.
Quyền chuộc lại quyền sử dụng đất/tài sản
(Right to Redemption): Trong trường hợp chứng
minh được rằng việc chuyển nhượng đất/tài sản
theo bất kỳ thỏa thuận hoặc hợp đồng nào, cho
một người không phải là thành viên của cộng
đồng bản địa, mà không được sự đồng ý của cộng
đồng tại chỗ hoặc việc chuyển nhượng được
thực hiện một cách hoàn toàn không hợp lý về
giá cả, cộng đồng tại chỗ của người chuyển
nhượng có quyền chuộc lại đất/tài sản đó trong
khoảng thời gian không quá mười lăm năm kể từ
ngày chuyển nhượng.
FPIC được thể hiện trong nhiều điều luật
khác nhau của IPRA, chẳng hạn như tại Mục 33a
Chương VI, IPRA yêu cầu việc khám phá, khai
quật hoặc thực hiện các cuộc đào bới trên các địa
điểm khảo cổ của cộng đồng tại chỗ với mục đích
lấy tài liệu về các giá trị văn hóa cần phải được
thực hiện theo nguyên tắc FPIC.
IPRA cũng có các quy định liên quan tới việc
công nhận các quyền truyền thống của người tại
chỗ đối với lãnh địa tổ tiên/đất đai tổ tiên của họ
thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở
hữu lãnh địa tổ tiên/đất đai tổ tiên.
Năm 2012 với Lệnh hành chính số 03, NCIP
đã ban hành các quy tắc mới để triển khai FPIC.
Các quy tắc này nhằm làm rõ các điều khoản dễ
bị lạm dụng hoặc giải thích sai. Trong Lệnh này,
NCIP tuyên bố rõ về chính sách thực thi FPIC
như sau:
Bên cạnh các quy định về quyền, IPRA cũng
đề cập tới vấn đề trách nhiệm của cộng đồng tại
chỗ đối với vùng lãnh địa tổ tiên của họ, cụ thể
là trách nhiệm duy trì sự cân bằng sinh thái, trách
nhiệm khôi phục lại những khu vực bị xói mòn,
- FPIC hiện thực hóa và tăng cường khả năng
thực thi các quyền của các cộng đồng tại chỗ đối
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
105
với lãnh địa tổ tiên, công lý xã hội và nhân
quyền, tự quản và trao quyền, và toàn vẹn văn
hóa;
hành trung ương Đảng đã khẳng định, một trong
những nhiệm vụ chủ yếu và cấp bách của Đảng
và Chính phủ là “Giải quyết cơ bản tình trạng
thiếu đất sản xuất, đất ở và vấn đề tranh chấp đất
đai ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số, nhất là ở
Tây Nguyên, Tây Bắc và vùng đồng bào dân tộc
Khơ-me Nam Bộ.”
- Trao quyền tối đa cho cộng đồng tại chỗ đối
với việc quản lý, phát triển, sử dụng đất đai và
tài nguyên của họ trong phạm vi lãnh địa tổ tiên
của chính họ;
Để thực thi Nghị quyết này, nhà nước cũng
đã ban hành nhiều Luật và văn bản dưới Luật
nhằm đưa ra những quy định cụ thể giải quyết
các vấn đề liên quan tới đất sản xuất, đất ở cho
đồng bào dân tộc thiểu số, như Luật Đất đai, Luật
Bảo vệ và phát triển rừng. Tuy nhiên sau 10 năm
thực thi Nghị quyết 24, đến năm 2013 vẫn còn
trên 300.000 hộ dân tộc thiểu số nghèo, thiếu và
không có đất ở, đất sản xuất. Các tranh chấp về
đất đai giữa đồng bào dân tộc thiểu số với các
nông trường, lâm trường vẫn còn phổ biến, khi
mà đồng bào thì thiếu đất để sản xuất, còn đất đai
lại bị các lâm trường chiếm giữ nhưng sử dụng
kém hiệu quả, không sử dụng, hoặc sử dụng sai
mục đích. Tại nhiều địa phương mâu thuẫn giữa
người dân và các lâm trường liên quan tới đất đai
rất phổ biến và phức tạp, đặc biệt khi tại một số
địa phương thay vì chia đất cho người dân
- Các thoả thuận về nhượng quyền, quyền sử
dụng, cho phép hoặc cho thuê, thoả thuận chia sẻ
sản xuất hoặc các thoả thuận khác ảnh hưởng đến
các lãnh địa tổ tiên sẽ không được cấp phép hoặc
gia hạn nếu không thông qua quy trình được quy
định bởi luật pháp và Hướng dẫn này (Lệnh hành
chính số 03 của NCIP, Phần I, Mục 3).
Ngoài ra, để thực thi các quy định của IPRA,
IPRA đã tạo ra Ủy ban quốc gia về người tại chỗ
(National Commission on Indigenous Peoples -
viết tắt là NCIP) thuộc Văn phòng của Tổng
thống. Uỷ ban này chịu trách nhiệm xây dựng và
thực hiện các chính sách, kế hoạch và chương
trình nhằm công nhận, bảo vệ và thúc đẩy quyền
của cộng đồng bản địa. NCIP chịu trách nhiệm
trong việc tiến hành các bước cần thiết để xác
định, mô tả và xếp loại những vùng đất mà người
dân tại chỗ quản lý theo truyền thống và bảo vệ
quyền của họ. Sau khi các yêu cầu và các văn
bản pháp luật cần thiết được hoàn thiện, NCIP sẽ
cấp một giấy chứng nhận về quyền đối với đất
do ông cha để lại (CADT), chứng nhận này sẽ là
sự thừa nhận chính thức về quyền của người dân
tại chỗ đối với đất đai của ông cha. Cho tới thời
điểm này, NCIP đã ban hành 71 giấy chứng nhận
về quyền sở hữu đất, bao gồm 1.635.973 ha và
180 giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất cho
5.628 ha. Tóm lại là 251 giấy chứng nhận đã
được ban hành cho 1.641.601 ha đất [5].
̂
̀ ́ ́
nghèo, chinh quyên đã căt đât tư cac lam truơng
̀ ́ ̀
̛
́
̂
̂
̉
va đem giao cho cac cong ty tu nhan đê phat
̀
́
́
̛
̂
̂
̂
̂
̣ ̣
triên cay cong nghiẹp vơi muc đich lơi nhuạn
́
̉
́
cao. Tính đến năm 2019, vẫn còn rất nhiều đồng
bào dân tộc thiểu số nghèo thiếu đất ở, đất sản
xuất [6].
Tại Việt Nam, tuy các dân tộc thiểu số tại chỗ
có sự khác biệt với nhau về phong tục tập quán
nhưng đất rừng vẫn luôn đóng vai trò quan trọng
với phần lớn các đồng bào. Nếu người Kinh có
đền thờ và nhà thờ dòng họ thì người Mông,
Thái, Dao đỏ, Vân Kiều, Ja Rai, Ê Đê và Ba
Na… sinh sống trên nhiều tỉnh thành trên cả
nước có những khu rừng thiêng phục vụ mục
đích về tâm linh tín ngưỡng. Luật tục cũng quy
định những khu rừng đầu nguồn, rừng nguồn
nước nơi người dân thờ Thần Nước. Ngoài ra còn
có các khu rừng khai thác sản phẩm chung của
cả làng bản, ví dụ như dược liệu, củi, và vật liệu
để làm đồ thủ công. Hình thức quản lý rừng
truyền thống theo cộng đồng đóng vai trò quan
trọng trong phong tục tập quán cũng như sinh
3. Thực tiễn thi hành chính sách, pháp luật về
đất đai cho người dân tộc thiểu số tại chỗ của
Việt Nam
Tương tự như Campuchia, Philippines và
nhiều quốc gia khác, đất đai cũng là một vấn đề
hết sức then chốt trong chính sách về dân tộc
thiểu số của Việt Nam. Trong Nghị quyết số 24-
NQ/TW năm 2003 về vấn đề dân tộc, Ban chấp
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
106
kế của các dân tộc thiểu số tại Việt Nam. Ngoài
lâm nghiệp, mặc dù lâu nay họ sử dụng đất này
cho canh tác và chăn thả gia súc. Việc phân loại
thành đất lâm nghiệp đã gây ra hệ quả tiêu cực
đối với cuộc sống người dân địa phương và dẫn
tới xung đột nghiêm trọng giữa cán bộ kiểm lâm
và người dân.
sản xuất lâm nghiệp, sản xuất nông nghiệp là
sinh kế với nhiều dân tộc thiểu số. Cả hai hình
thức canh tác lâm nghiệp và nông nghiệp đều
cần có đất. Trong nỗ lực bảo vệ sinh kế và
khuyến khích bảo vệ môi trường, một số cộng
đồng đã được chính phủ giao đất để họ tiếp tục
quản lý rừng truyền thống theo cộng đồng. Tuy
nhiên việc làm này chưa được phổ biến rộng rãi.
Năm 2015, chỉ có 26% tổng diện tích đất rừng
được giao cho các hộ, và chỉ có 2% được giao
cho cộng đồng quản lý [6].
- Thứ hai, Luật đất đai Việt Nam còn chưa
quan tâm tới vai trò và tính đặc thù của cộng
đồng trong quản trị đất đai - việc được các cộng
đồng dân tộc thiểu số quan tâm đặc biệt. Theo
quy định tại khoản 3 điều 5 Luật đất đai 2013,
cộng đồng dân cư (bao gồm trong đó là cộng
đồng người dân tộc thiểu số) đã được nhà nước
công nhận là một trong các chủ thể được cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất. Quy định này đã
hợp pháp hóa vai trò và quyền lợi của cộng đồng
dân tộc thiểu số trong quá trình sử dụng và khai
thác đất đai. Tuy vậy, hiện nay còn tồn tại sự
chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật tục, tập quán sử
dụng đất với pháp luật và các quy phạm hành
chính trong quản lý đất đai vùng các tộc người
thiểu số. Nếu ở Tây Bắc, Tây Nam Bộ, người dân
nói chung, đồng bào các tộc người thiểu số nói
riêng sử dụng đất theo tập quán thì ở Tây Nguyên
chủ yếu theo luật tục. Vấn đề đặt ra là hệ thống
pháp luật đất đai không những không bao chứa
được những vấn đề của tập quán và luật tục mà
còn xung đột với chúng. Hiến pháp và Luật đất
đai hiện nay chưa thể giải quyết hết các vấn đề
về quan hệ đất đai do chưa phù hợp với tình hình
thực tế. Bà con các tộc người thiểu số theo thói
quen từ lâu đời đã quan niệm sở hữu đất đai theo
luật tục hoặc tập quán. Nhiều khu vực, người dân
coi đất mà họ sử dụng là của họ, người dân chưa
từng làm sổ đỏ và chưa hiểu về cấp sổ đỏ gây
khó khăn cho quản lý đất đai.
4. Một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện chính
sách, pháp luật về đất đai cho người dân tộc
thiểu số tại chỗ tại Việt Nam - Bài học kinh
nghiệm từ Campuchia và Philippines
Những thông tin ở trên cho thấy hiệu quả
thực thi công tác đất đai đối với các dân tộc thiểu
số tại chỗ ở Việt Nam vẫn còn nhiều bất cập,
nhiều quỹ đất đáng lẽ phải dành cho người dân
thì lại được phân bổ cho các lâm trường hoặc các
doanh nghiệp nhằm mục đích lợi nhuận. Với
thực trạng đó, nhà nước Việt Nam cần có những
sửa đổi, bổ sung pháp lý cần thiết để đảm bảo
quyền lợi và trách nhiệm của cộng đồng dân tộc
thiểu số tại chỗ trong lĩnh vực đất đai. Bài viết
đề xuất một số khuyến nghị sau:
4.1. Sửa đổi Luật đất đai 2013, tăng cường
quyền quản trị đất đai của cộng đồng dân tộc
thiểu số trong theo hướng phù hợp với phong tục,
tập quán của cộng đồng dân tộc thiểu số.
Chính sách đất đai hiện nay nhìn chung
mang tính tiến bộ vì nó thừa nhận việc giao đất
nông nghiệp và đất rừng cho cá nhân và tổ chức
với mục đích sử dụng lâu dài. Do vậy người dân
tộc thiểu số cũng như người Kinh trên toàn quốc
được nhận giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
cho đất nông nghiệp và một phần đất rừng. Tuy
nhiên, có hai vấn đề chính với chính sách đất đai
hiện tại từ góc nhìn của người dân tộc thiểu số
sống tại các vùng xa xôi hẻo lánh.
Pháp luật Việt Nam về đất đai hiện nay chưa
quy định cụ thể các quyền và nghĩa vụ đặc thù
người dân tộc thiểu số đối với đất đai. Điều 181
Luật đất đai năm 2013 quy định về quyền và
nghĩa vụ sử dụng đất của cộng đồng dân cư,
trong đó dẫn chiếu Quyền sử dụng đất của cộng
đồng theo Điều 166 và Nghĩa vụ sử dụng đất của
cộng đồng theo Điều 170 Luật đất đai 2013. Như
vậy, có thể thấy, quyền và nghĩa vụ sử dụng đất
của cộng đồng dân tộc thiểu số không khác
quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, hộ gia đình,
- Thứ nhất, hầu hết các vùng đất đai quan
trọng đối với người dân đều được phân loại là đất
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
107
thậm chí còn có thêm một số nghĩa vụ khác (theo
khoản 2 điều 181). Nội dung quy định này rõ
ràng chưa xét đến các đặc thù về luật tục, tập
quán của bà con dân tộc thiểu số, gây khó khăn
trong quá trình triển khai, thi hành Luật đất đai
tại các cộng đồng dân cư thiểu số.
và cán bộ hoạch định chính sách vẫn chưa đứng
ở góc độ của người dân, họ mới chỉ thực hiện
nhiệm vụ đưa chính sách, tài chính đến hỗ trợ
cho đồng bào, chứ chưa đặt mình vào vị trí là
người gián tiếp định hướng cho người dân cách
giải quyết vấn đề của họ, cùng với sự hỗ trợ của
nhà nước. Nên chăng, cần có cách thức thay đổi
tư duy này để phát huy tính chủ động của cộng
đồng. Đồng bào dân tộc cũng là một nhân tố
tham gia xây dựng chính sách, chứ không thuần
túy là đối tượng thụ hưởng chính sách như cách
chúng ta làm lâu nay. Bên cạnh đó, người hoạch
định chính sách cần tôn trọng sự đa dạng về mặt
văn hóa. Việc áp đặt dựa trên sự thiếu hiểu biết về
bối cảnh văn hóa tộc người đôi khi đem lại những
hệ quả tiêu cực và có tác dụng ngược chiều [8].
4.2. Đảm bảo cơ sở pháp lý và thực tiễn thực thi
nguyên tắc FPIC
Bên cạnh đó, không giống như Hiến pháp
Philippines, Hiến pháp Việt Nam hiện nay chưa
chỉ ra mục tiêu bảo vệ quyền lợi của người dân
tộc thiểu số khi xem xét tới những đặc thù trong
lối sống, văn hóa và lịch sử của họ. Các dân tộc
thiểu số, đặc biệt là những dân tộc ở những vùng
xa xôi hẻo lánh, vẫn luôn bị tụt hậu so với sự phát
triển của xã hội và trở thành những dân tộc thiệt
thòi nhất, mặc dù chính sách quốc gia đã được
ban hành và triển khai rộng rãi. Tháng 9 năm
2007, Việt Nam trở thành thành viên của Công
ước của Liên hợp quốc về Quyền của người tại
chỗ (UNDRIP), trong đó thừa nhận nguyên tắc
FPIC đối với các hoạt động can thiệp của nhà
nước. Tuy nhiên, nếu Philippines đã luật hóa
nguyên tắc này trong Đạo luật về các quyền của
người tại chỗ (IPRA) thì Việt Nam vẫn còn thiếu
những luật cụ thể cho người dân tộc thiểu số,
đồng thời các quy định liên quan đến FPIC còn
rất hạn chế trong pháp luật Việt Nam. Cần phải
nhấn mạnh lại, việc tham gia của các cộng đồng
dân tộc thiểu số cũng như chính quyền địa
phương trong quá trình hoạch định các chính
sách, kế hoạch, dự án… có liên quan đến cộng
đồng dân tộc thiểu số tại chỗ là vô cùng cần thiết,
giúp cho các chính sách, kế hoạch, dự án đó đáp
ứng được đúng nhu cầu thực tế của cộng đồng
dân tộc thiểu số và có hiệu quả thực thi tốt hơn.
Thực tế, quá trình xây dựng một số chính sách
của nước ta thời gian qua áp dụng đối với cộng
4.3. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn của Ủy ban dân tộc
Nếu Philippines có Ủy ban quốc gia về người
tại chỗ (NICP) thì tại Việt Nam cũng có cơ quan
ngang Bộ, phụ trách về công tác dân tộc – đó là Ủy
ban dân tộc. Hiện nay, tại Việt Nam, chức năng,
nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dân tộc được
quy định tại Nghị định số 13/2017/NĐ-CP. Tuy
nhiên, trong văn bản này chưa đề cập rõ vai trò của
Ủyban dân tộc trongcác công tác thực tiễn gắn liền
với đất đai của cộng đồng dân tộc thiểu số bản địa.
Học tập kinh nghiệm của Philippines, tác giả
đề xuất cần trao thêm quyền hạn cho Ủy ban dân
tộc trong các công tác thực tiễn gắn liền với đất
đai của đồng bào dân tộc thiểu số bản địa. Cụ thể,
cần ban hành cơ chế phối hợp giữa Bộ Tài
nguyên và Môi trường và Ủy ban Dân tộc để mô
tả và xác định những vùng đất thiêng của người
dân tộc thiểu số như núi, rừng, hồ, suối, sông,
khu mồ mả, khu thờ cúng và khu vực săn bắt.
Trên cơ sở các vùng đất thiêng đã xác định, trao
quyền và cấp giấy chứng nhận cho đồng bào dân
tộc thiểu số được quản lý theo phong tục, truyền
thống của cộng đồng.
̂
́
đồng dân tộc thiểu số đã khong theo cach tiêp
́
̂
̂
cạn tư duơi len, tức không có sự tham gia của
̀
́
̛
cộng đồng hay địa phương, và dẫn tới trường hợp
phải sửa đổi bổ sung ngay từ khi mới ban hành
bởi vì nắm bắt sai tình hình thực tế [7]. Theo quy
trình, khi tiến hành xây dựng chính sách đều có
nội dung phải lấy ý kiến cộng đồng. Vấn đề là
cách tiếp cận và phương thức lấy ý kiến dường
như chưa đúng hướng. Hầu hết cán bộ thực hiện
5. Kết luận
Cũng giống như đại đa số các quốc gia trong
khu vực Đông Nam Á, Campuchia và
L. T. Tuyet / VNU Journal of Science: Policy and Management Studies, Vol. 37, No. 3 (2021) 100-108
108
[2] Cambodia, Land Law 2001, Chapter 3, Part 2
[3] Cambodia, Forest Law 2002, Article 42.
Philippines là các quốc gia đa dạng về sắc tộc với
nhiều cộng đồng dân tộc thiểu số tại chỗ khác
nhau cùng sinh sống. Trong đó mỗi dân tộc lại
có một nền văn hoá, phong tục, tập quán độc đáo
riêng biệt. Với bối cảnh như vậy chính phủ
Campuchia và Philippines đã và đang xây dựng,
hoàn thiện các chính sách và pháp luật dành cho
cộng đồng dân tộc thiểu số bản địa. Trong quá
trình đó, chính phủ hai nước đã gặp phải những
khó khăn cũng như thu được những thành tựu
nhất định. Trên cơ sở kinh nghiệm của hai quốc
gia này, nhà nước Việt Nam cũng có thể học hỏi
để xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách,
pháp luật phù hợp dành cho cộng đồng dân tộc
thiểu số tại chỗ nước ta.
(Republic Act No. 8371), 1997.
[5] L. T. Truong & O. M. Genotiva, Recognition of
Land Use Rights of Ethnic Minorities in Vietnam,
ESRC, RECOFTC, DEV, 2011 (in Vietnamese).
[6] N. P. Thao, Ensuring Policies on Residential Land
and Production Land for Ethnic Minorities,
2013 (accessed on July 10th, 2019) (in
Vietnamese).
[7] Mekong Development Research Institute, Report
Overview of Socio-Economic Status of 53 Ethnic
Minorities, 2017 (in Vietnamese).
[8] M. Vu, P. Thao, Policy on Development of Ethnic
Minority Areas in the Face of New Requirements,
nhung-doi-hoi-moi-262241/, 2016, (accessed on
August 20th, 2019) (in Vietnamese).
Tài liệu tham khảo
[1] Research Center for Human Rights in Ethnic,
Moutainous Areas (HRC), Production Land of
cua-nguoi-dan-toc-thieu-so/, 2019 (accessed on
August 20th, 2019) (in Vietnamese).
9 trang
18780
Free
Bạn đang xem tài liệu "Chính sách, pháp luật về đất đai đối với người dân tộc thiểu số tại chỗ của Campuchia và Philippines – Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- chinh_sach_phap_luat_ve_dat_dai_doi_voi_nguoi_dan_toc_thieu.pdf
