Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng kiến lập pháp với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MỐI QUAN HỆ
GIỮA VIỆC THỰC HIỆN SÁNG KIẾN LẬP PHÁP
VỚI CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH
NGUYễN TƯ LONG *
Sang kiến lập phap (SKLP) là quyền trình dư an luật ra trươc Quốc hội vơi mục đích đê Quốc hội xem
xét, thông qua dư an luật đo. Ở hâu hết cac nươc trên thế giơi, SKLP đươc quy định trong Hiến phap vơi hai
nội dung cơ bản: chu thê co quyền SKLP và hình thưc thưc hiên SKLP. Ở nươc ta, cac vấn đề này cũng đươc
quy định trong Hiến phap năm 1992 và Luật Ban hành văn bản quy phạm phap luật (Luật BHVBQPPL) năm
2008. Tuy nhiên, những quy định cua Luật BHVBQPPL năm 2008, đặc biêt là những quy định về Chương
trình xây dưng luật, phap lênh (CTXDLPL) co những tac động nhất định đến viêc thưc hiên SKLP.
tổ chức thành viên của Mặt trận, Đại biểu Quốc
hội (ĐBQH); chủ thể của quyền trình kiến nghị
về luật là ĐBQH.
Quy định về SKLP theo Hiến pháp năm
1992 có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, xác định rõ các chủ thể có quyền
SKLP.
Thứ hai, xác định hình thức thực hiện quyền
SKLP của các chủ thể là trình dự án luật hoặc
kiến nghị về luật.
Thứ ba, xác định rõ hình thức thực hiện
quyền SKLP đối với các chủ thể khác nhau.
Thứ tư, xác định thủ tục trình Quốc hội dự
án luật, kiến nghị về luật sẽ được quy định bởi
một đạo luật.
Quyền trình dự án luật và kiến nghị về luật
của các chủ thể là thẩm quyền hiến định. Theo
đó, các chủ thể có quyền trình dự án luật và
kiến nghị về luật ra trước Quốc hội. Tuy nhiên,
để thực hiện được quyền SKLP của mình, các
chủ thể phải tuân theo quy trình, thủ tục được
quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008.
1. Quy định của Hiến pháp về sáng kiến lập
pháp
Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 quy định:
“Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội,
Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội,
Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm
sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
và các tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền
trình dự án luật ra trước Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội có quyền trình kiến nghị
về luật và dự án luật ra trước Quốc hội.
Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị
về luật do luật định”.
Có thể thấy, Hiến pháp năm 1992 xác định
SKLPđược thực hiện dưới hai hình thức là trình
dự án luật và trình kiến nghị về luật. Chủ thể
của quyền trình dự án luật là Chủ tịch nước, Ủy
ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng
dân tộc (HĐDT) và các Uỷ ban của Quốc hội,
Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC),
Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC),
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) và các
(*) ThS, hàm Phó Vụ trưởng, Vụ Pháp luật, Văn phòng Quốc hội.
7
2010
Số 13(174) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
I
I 21
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
ban hành kèm Nghị quyết) dự kiến sẽ được
Quốc hội, UBTVQH thông qua trong nhiệm
kỳ. CTXDLPL hàng năm liệt kê tên các dự án
luật, pháp lệnh trong Chương trình chính thức
và Chương trình chuẩn bị; thời gian cho ý kiến,
thông qua các dự án luật, pháp lệnh đó trong
một năm. CTXDLPL có đặc điểm:
Thứ nhất, đó là một loại VBQPPL được
Quốc hội ban hành dưới hình thức nghị quyết.
Thứ hai, CTXDLPL là VBQPPL nhưng
mang tính ổn định không cao. Bởi vì, trong một
số trường hợp cần thiết, Quốc hội (theo Luật
BHVBQPPLnăm 2008 là UBTVQH) vẫn có thể
điềuchỉnhchươngtrìnhnhiệmkỳhoặchàngnăm
bằng một nghị quyết điều chỉnh chương trình.
Thực tế cho thấy, việc điều chỉnh CTXDLPL
diễn ra khá
2. Quy định của Luật về Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh
Trước khi đề cập đến trình tự, thủ tục
thực hiện quyền SKLP phải nói tới quy định
về CTXDLPL, bởi CTXDLPL liên quan mật
thiết đến việc thực hiện quyền SKLP của các
chủ thể. Để một đạo luật chính thức được soạn
thảo và thông qua, đạo luật đó phải nằm trong
CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm.
Trước khi Luật BHVBQPPL năm 1996
ra đời, CTXDLPL đã được quy định ở Quy
chế hoạt động của UBTVQH và một số văn
bản khác. Tuy nhiên, nội dung quy định về
CTXDLPL trong các văn bản này còn rất sơ sài,
chưa rõ về quy trình, thủ tục xây dựng, ban hành
CTXDLPL.Sau
đó, CTXDLPL
thường xuyên,
đã được đề
cá biệt có những
năm phải điều
chỉnh từ hai đến
ba lần.
cập trong Luật
B H V B Q P P L
guồng quay” của hoạt động lập pháp ở
nước ta đang xoay quanh CTXDLPL nhiệm kỳ
và hàng năm, trong đó chủ yếu là CTXDLPL
hàng năm
năm
1996
với các nội
dung khá đầy
Thứ
ba,
C T X D L P L
là trung tâm
đủ và chi tiết
như: căn cứ
của hoạt động lập pháp của Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội và các chủ thể được phân
công trình dự án luật, pháp lệnh. Các nội dung
liên quan đến hoạt động lập pháp của Quốc
hội tại các kỳ họp được xây dựng căn cứ vào
CTXDLPL hàng năm đã được Quốc hội thông
qua. Các hoạt động liên quan đến lĩnh vực lập
pháp của UBTVQH, HĐDT, các Ủy ban của
Quốc hội và của các cơ quan, tổ chức được
phân công trình dự án cũng được tiến hành dựa
trên CTXDLPL.
Có thể nhận thấy “guồng quay” của hoạt
động lập pháp ở nước ta đang xoay quanh
CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm, trong đó
chủ yếu là CTXDLPL hàng năm. Căn cứ vào
CTXDLPL hàng năm, các hoạt động liên quan
đến lĩnh vực lập pháp của Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội, Chính phủ, các bộ được
Chính phủ phân công chủ trì soạn thảo, các chủ
thể khác được phân công trình dự án luật, pháp
lệnh được tiến hành. Một luật, pháp lệnh chỉ
xây dựng CTXDLPL; chủ thể có quyền gửi
đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để đưa vào
CTXDLPL; trình tự, thủ tục trình, thẩm tra, ban
hành CTXDLPL, điều chỉnh CTXDLPL; bảo
đảm thực hiện CTXDLPL… Vậy, CTXDLPL
là gì? tại sao phải có CTXDLPL? CTXDLPL
có vị trí như thế nào đối với hoạt động lập pháp
của Quốc hội và trong quy trình xây dựng luật,
pháp lệnh ở nước ta hiện nay?
CTXDLPL là tập hợp tên các luật, pháp lệnh
dự kiến sẽ được các chủ thể trình Quốc hội,
UBTVQHthôngqua.Nóicáchkhác,CTXDLPL
là dự kiến kế hoạch lập pháp theo nhiệm kỳ
hoặc hàng năm của Quốc hội, UBTVQH. Theo
quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008,
CTXDLPL bao gồm CTXDLPL nhiệm kỳ và
CTXDLPL hàng năm. CTXDLPL theo nhiệm
kỳ quy định tổng số luật, pháp lệnh thuộc
Chương trình chính thức và Chương trình
chuẩn bị, đồng thời liệt kê tên các dự án luật,
pháp lệnh theo từng lĩnh vực (trong danh mục
7
2010
NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 13(174)
22 I
I
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
được chính thức soạn thảo khi đã được “ghi
tên” trong CTXDLPL.
bố trí hợp lý các công việc của mình và cũng là
căn cứ để giám sát hiệu quả hoạt động của các
cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị.
Sau gần 15 năm thực hiện Luật BHVBQPPL
năm1996,việcquyđịnhvàthựchiệnCTXDLPL
cần được đánh giá xem xét một cách toàn diện
hơn mà trước tiên là sự phù hợp với Điều 87
của Hiến pháp năm 1992 về SKLP của các chủ
thể.
CTXDLPL có phải là căn cứ để các chủ thể
tiến hành soạn thảo luật, pháp lệnh?
Hiến pháp không “giao” luật quy định làm
thế nào để có được một đạo luật, kiến nghị về
luật trình Quốc hội mà chỉ giao quy định về thủ
tục trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước
Quốc hội. Điều
3. Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng
kiến lập pháp và Chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh
Thực tiễn cho thấy, CTXDLPLtheo quy định
của Luật BHVBQPPL năm 1996 đã có những
đóng góp nhất định trong việc xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật ở nước ta. Nếu chỉ xét
ở góc độ hợp lý của quy định về CTXDLPL thì
có thể thấy, các nhà lập pháp nước ta không có
quá nhiều lựa chọn khi xây dựng các quy phạm
về CTXDLPL. Bởi vì, những năm giữa thập kỷ
90, nước ta đang ở thời kỳ đầu của giai đoạn đổi
mới. Khi đó, số
lượng các văn
đó không có
bản luật, pháp
nghĩa là luật
Những năm giữa thập kỷ 90, nước ta đang
lệnh cần được
ban hành là rất
nhiều, trên mọi
lĩnh vực như tổ
chức bộ máy
nhà nước, kinh
tế, giáo dục, y
tế... Trong điều
kiện đó, việc
quy định về
không
được
ở thời kỳ đầu của giai đoạn đổi mới. Khi đó, số
lượng các văn bản luật, pháp lệnh cần được ban
hành là rất nhiều, trên mọi lĩnh vực... Trong
điều kiện đó, việc quy định về CTXDLPL là phù
hợp với thực tiễn. Nhất là khi Quốc hội nước ta
hoạt động không thường xuyên
phép quy định
thủ tục, trình tự
soạn thảo dự án
luật. Tuy nhiên,
việc gắn thủ tục,
trình tự soạn
thảo luật với thủ
tục trình dự án
luật, kiến nghị
CTXDLPL là phù hợp với thực tiễn. Nhất là
khi Quốc hội nước ta hoạt động không thường
xuyên, một năm hai kỳ, mỗi kỳ chỉ diễn ra trong
khoảng 45 ngày, nên cần phải có sự sắp xếp và
cân đối theo thứ tự ưu tiên giữa các lĩnh vực,
các văn bản trong từng lĩnh vực. Có như vậy
mới bảo đảm được Chương trình hoạt động của
Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như
các chủ thể khác. Hơn nữa, trong mối tương
quan giữa nhu cầu của việc xây dựng pháp luật
với trình độ lập pháp của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân ở nước ta, CTXDLPL là cơ sở xác định
rõ trách nhiệm của các chủ thể trong việc xây
dựng, trình các văn bản luật, pháp lệnh ra trước
Quốc hội, UBTVQH. Hoạt động lập pháp được
tiến hành dựa trên cơ sở CTXDLPL nhiệm kỳ
và hàng năm cũng giúp Quốc hội, các cơ quan
của Quốc hội chủ động hơn trong việc sắp xếp,
về luật thông qua CTXDLPL như hiện nay cần
được xem xét dưới góc độ bảo đảm quyền hiến
định của các chủ thể. Theo quy định hiện hành,
một dự thảo luật, pháp lệnh chỉ chính thức
được soạn thảo khi đã có tên trong CTXDLPL,
đồng thời sẽ chỉ được trình ra trước Quốc hội,
UBTVQH khi dự thảo luật, pháp lệnh đó có tên
trong CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm. Vấn
đề đặt ra là, có phải chỉ khi được “ghi tên” trong
CTXDLPL thì các chủ thể có quyền mới được
phép soạn thảo luật, pháp lệnh và ngược lại, khi
đã có tên trong CTXDLPL thì luật, pháp lệnh
phải được soạn thảo hay không?
Soạn thảo luật, pháp lệnh thực chất là việc
thể hiện chính sách vào trong các văn bản
luật, pháp lệnh. Việc hoạch định chính sách
và xây dựng chính sách xuất phát từ nhu cầu
quản lý của các cơ quan nhà nước và nhu cầu
7
2010
Số 13(174) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
I
I 23
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
của xã hội. Vì vậy, nếu coi
CTXDLPL là căn cứ để các
chủ thể tiến hành soạn thảo
luật, pháp lệnh thì trước khi
gửi đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh, các chủ thể đã
phải nhận diện được các vấn
đề và hoạch định được chính
sách cho từng dự án, kiến
nghị. Và nếu coi lần trình
dự kiến CTXDLPL là trình
chính sách ra trước Quốc hội
để Quốc hội quyết định thì
các quy định liên quan đến
một loạt các quy trình hiện
nay về lập dự kiến, thẩm tra,
trình Quốc hội thông qua là
không phù hợp. Chẳng hạn
như, nếu là thông qua chính
sách đối với từng dự án, Quốc hội phải dành
thời gian để thảo luận về từng chính sách đó,
các Ủy ban phải có báo cáo thẩm tra riêng đối
với từng dự án, kiến nghị được đề xuất, cơ quan
giải trình cũng không phải là UBTVQH mà
phải là các cơ quan có quyền trình dự án, kiến
nghị… Tuy nhiên, kể cả trong trường hợp bổ
sung các quy định này thì cũng không phù hợp
với quy định của Hiến pháp. Bởi vì Hiến pháp
quy định quyền SKLP của các chủ thể là quyền
trình dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc
hội chứ không phải là trình chính sách về các
dự án luật, kiến nghị về luật để Quốc hội thông
qua, trên cơ sở đó mới tiến hành soạn thảo và
trình Quốc hội trong lần sau.
Với cách hiểu như trên thì quy trình xây
dựng luật, pháp lệnh hiện nay được quy định
trong Luật BHVBQPPL năm 2008 là không
phù hợp và phần nào hạn chế quyền của các
chủ thể trong việc thực hiện SKLP của mình.
Bởi vì, để một dự án luật chính thức được soạn
thảo và trình lên Quốc hội, trước hết dự án luật
đó phải có tên trong CTXDLPL. Bước đầu tiên
của việc xây dựng CTXDLPL là “Cơ quan, tổ
chức, ĐBQH có quyền trình dự án luật quy định
tại Điều 87 của Hiến pháp gửi đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh; ĐBQH gửi kiến nghị về luật,
pháp lệnh đến UBTVQH...” (Khoản 1, Điều 23,
Luật BHVBQPPL năm 2008). Luật đưa ra một
thuật ngữ mới so với Hiến pháp. Đó là đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh. Xung quanh thuật
ngữ này có hai vấn đề sau:
Thứ nhất, các chủ thể không chỉ có quyền
gửi đề nghị xây dựng luật mà còn có quyền gửi
đề nghị xây dựng pháp lệnh. Việc bổ sung thêm
loại văn bản pháp lệnh ở đây theo chúng tôi
là hợp lý. Bởi vì, hệ thống VBQPPL bao gồm
nhiều loại văn bản do các cơ quan khác nhau ban
hành. Một cơ quan có thể ban hành một hoặc
một số loại VBQPPL. Theo quy định của Luật
BHVBQPPL thì Quốc hội ban hành luật, nghị
quyết; UBTVQH ban hành pháp lệnh và nghị
Quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội
khác gì với quyền gửi kiến nghị về luật, pháp
lệnh đến UBTVQH?
Theo nội dung lời văn Điều 87 của Hiến
pháp năm 1992, quyền trình dự án luật, kiến
nghị về luật là quyền của các chủ thể trình các
văn bản đó ra trước Quốc hội. Hiến pháp giao
cho luật việc quy định thủ tục để các chủ thể có
thể trình dự án luật, kiến nghị về luật. Điều này
có nghĩa là, nếu tuân theo đúng thủ tục do luật
định, các chủ thể sẽ trình được các dự án luật,
kiến nghị về luật ra trước Quốc hội.
7
2010
NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 13(174)
24 I
I
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
quyết. Việc bổ sung loại văn bản pháp lệnh vào
đây là không trái với tinh thần của Hiến pháp.
Tuy nhiên, việc bổ sung đó là chưa đầy đủ vì
Quốc hội và UBTVQH đều có thẩm quyền ban
hành nghị quyết và theo quy định, nghị quyết
cũng là một loại VBQPPL, vậy tại sao không
phải là Chương trình xây dựng, luật, pháp lệnh,
nghị quyết mà
quyền của các chủ thể thông qua việc sáng tạo
ra quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Trình ra Quốc hội hay UBTVQH?
Theo quy định của Hiến pháp, quyền trình dự
án luật, kiến nghị về luật là quyền trình ra trước
Quốc hội. Với việc xây dựng CTXDLPL như
hiện nay thì các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
và kiến nghị
chỉ là chương
về luật, pháp
trình xây dựng
luật, pháp lệnh?
Như vậy, cùng
lệnh được gửi
tới UBTVQH.
Luật còn giao
U B T V Q H
là cơ quan
trình dự kiến
CTXDLPL. Ở
đây, UBTVQH
chỉ là cơ quan
tổng hợp các đề
nghị xây dựng
Hiến pháp quy định cho các chủ thể có quyền
trình dự án luật ra trước Quốc hội và chỉ giao
cho Luật quy định về trình tự, thủ tục để các
chủ thể có thể thực hiện được quyền trình dự
án luật, pháp lệnh đó ra trước Quốc hội chứ
không phải là hạn chế quyền của các chủ thể
thông qua việc sáng tạo ra quyền gửi đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh
là
VBQPPL
do Quốc hội,
UBTVQH ban
hành nhưng có
loại văn bản
(luật, pháp lệnh)
phảicótêntrong
CTXDLPL thì
mới được soạn thảo, trình, thông qua; có loại
văn bản không cần có tên trong CTXDLPL
cũng vẫn được soạn thảo, trình và thông qua.
Thứ hai, Hiến pháp quy định quyền của
các chủ thể là quyền trình dự án luật, đề nghị
về luật ra trước Quốc hội, trong khi đó, Luật
BHVBQPPL quy định quyền của các chủ thể
là quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh,
kiến nghị về luật, pháp lệnh đến UBTVQH.
Chúng tôi cho rằng, không thể đồng nhất quyền
gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với quyền
trình dự án luật, pháp lệnh. Bởi vì, xét về bản
chất, hai khái niệm này khác nhau. Quyền trình
dự án luật, pháp lệnh là quyền chủ động của
chủ thể trong việc trình ra trước Quốc hội một
dự thảo luật đã được chuẩn bị để Quốc hội xem
xét, quyết định; còn quyền gửi đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh mang tính chất hỏi ý kiến xem
có được phép xây dựng dự án luật, pháp lệnh
theo đề xuất hay không. Điều này không phù
hợp với quy định của Hiến pháp. Hiến pháp quy
định cho các chủ thể có quyền trình dự án luật
ra trước Quốc hội và chỉ giao cho Luật quy định
về trình tự, thủ tục để các chủ thể có thể thực
hiện được quyền trình dự án luật, pháp lệnh đó
ra trước Quốc hội chứ không phải là hạn chế
luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh
của các chủ thể rồi trình lên Quốc hội hay là cơ
quan có quyền quyết định dự kiến CTXDLPL
trình Quốc hội? Trong trường hợp là cơ quan
có quyền quyết định dự kiến CTXDLPL
trình Quốc hội thì sẽ không lý giải được đối
với trường hợp UBTVQH vừa là cơ quan có
quyền gửi đề nghị xây dựng luật (với tư cách là
một trong những chủ thể có quyền trình dự án
luật ra trước Quốc hội theo quy định của Hiến
pháp), vừa là cơ quan có quyền trình dự kiến
CTXDLPL ra trước Quốc hội và sau đó sẽ là cơ
quan chủ trì tiếp thu, chỉnh lý CTXDLPL trình
Quốc hội thông qua.
Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và kiến
nghị về luật, pháp lệnh có thể bị từ chối hay
không?
Luật BHVBQPPL năm 2008 quy định các
chủ thể có quyền gửi đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh và kiến nghị về luật, pháp lệnh tới
UBTVQH. UBTVQH sẽ xem xét đề nghị, kiến
nghị đó và lập dự kiến CTXDLPL trình Quốc
hội xem xét, quyết định. Như vậy, trong quá
trình xem xét, UBTVQH được quy định là cơ
quan chủ trì và về lý thuyết, UBTVQH có thể
chấp thuận hoặc không chấp thuận việc đưa một
7
2010
Số 13(174) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
I
I 25
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về
luật, pháp lệnh vào trong dự kiến CTXDLPL.
Ngay cả trong trường hợp đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh có
tên trong dự kiến CTXDLPLdo UBTVQH trình
Quốc hội thì đề nghị, kiến nghị đó cũng có thể
bị gạt ra sau khi Quốc hội cho ý kiến, UBTVQH
chủ trì chỉ đạo
về CTXDLPL như hiện nay thì việc bổ sung
CTXDLPL hay rút khỏi CTXDLPL cũng là
chuyện bình thường và nên hiểu đó là cách làm
có trách nhiệm từ phía các chủ thể đề xuất. Bởi
vì, nếu một dự án luật chưa được chuẩn bị kỹ
lưỡng nhưng vẫn cứ được trình ra các cơ quan
của Quốc hội, Quốc hội và theo vòng quay cũng
sẽ được thông
các cơ quan
qua, các dự án
tiếp thu. Luật
đó sẽ không
có chất lượng
tốt, không đáp
ứng được yêu
cầu của xã hội
cũng như nhu
cầu quản lý của
các cơ quan nhà
nước. Trong khi
Với việc quy định về CTXDLPL như hiện
nay, Quốc hội, UBTVQH, các cơ quan khác
của Quốc hội, thậm chí là ngay cả Chính phủ
cũng thường xuyên ở trong tình trạng “bếp
đã bắc; củi, lửa, nồi, xoong sẵn sàng nhưng
thiếu gạo
không quy định
về tiêu chí để
căn cứ vào đó,
UBTVQHquyết
định không đưa
một đề nghị,
kiến nghị vào
trong dự kiến
CTXDLPL. Trong trường hợp một đề nghị,
kiến nghị không được đưa vào CTXDLPL do
UBTVQH trình Quốc hội thì cũng không có
quy định nào cho phép chủ thể có đề nghị, kiến
nghị đó một cơ hội nào để bảo vệ đề nghị, kiến
nghị của mình trước Quốc hội. Như vậy, từ quy
định của Hiến pháp về quyền trình dự án luật,
kiến nghị về luật ra trước Quốc hội, thông qua
quy định về CTXDLPL đã bị hạn chế thành
quyền gửi đề nghị, kiến nghị ra trước UBTVQH
và tiếp tục bị hạn chế bởi khả năng có thể bị
UBTVQH không đưa vào CTXDLPL.
đó, nếu một dự án chưa có tên trong CTXDLPL
nhưng bản thân các chủ thể nhận thấy là cần
thiết và bức xúc thì không có lý do gì không
bổ sung vào CTXDLPL. Xuất phát từ thực tế
như vậy và những vấn đề tồn tại như đã trình
bày ở trên, Luật có nên tiếp tục quy định về
CTXDLPL nhiệm kỳ và hàng năm?
Một bất cập nữa liên quan đến hoạt động
của các cơ quan khi lấy CTXDLPL là trung tâm
của hoạt động lập pháp là việc Quốc hội, các
cơ quan của Quốc hội luôn trong tình trạng chờ
đợi sự tích cực và cảm thông từ phía các chủ
thể có quyền trình, mà chủ yếu là từ Chính phủ.
Nói là chờ đợi sự tích cực bởi vì, có những dự
án luật có tên trong CTXDLPL nhưng thật sự
chưa cần thiết (hoặc có cần thiết nhưng cũng
chưa đến mức độ quá bức xúc) thì cũng không
thể đòi hỏi một tinh thần phấn chấn và hồ hởi từ
phía các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo để
hoàn thiện dự thảo trình Quốc hội, các cơ quan
của Quốc hội. Nói là cảm thông vì nếu các dự
án luật, pháp lệnh không được trình sang theo
đúng dự kiến, Quốc hội, các cơ quan của Quốc
hội rất dễ rơi vào tình trạng bị “cháy chương
trình”, không đủ thời gian vật chất để chuẩn
bị các công việc theo quy định của luật. Trong
khi đó, chương trình hoạt động hàng tháng
của UBTVQH luôn phải chờ đợi xem các chủ
Những bất cập của việc gắn thủ tục soạn
thảo luật và thủ tục trình dự án luật, kiến nghị
về luật với CTXDLPL
Như trên đã phân tích, với cách quy định
như hiện nay, CTXDLPL là trung tâm của hoạt
động lập pháp của Quốc hội, các cơ quan của
Quốc hội và các chủ thể được phân công trình dự
án luật, pháp lệnh. Vì vậy, việc đề xuất từ phía
các chủ thể có quyền để đưa vào CTXDLPL là
rất quan trọng. Tuy nhiên, thực tế trong những
năm gần đây cho thấy, việc bổ sung, thay đổi
CTXDLPL diễn ra khá thường xuyên, thậm chí
có năm tới 2 - 3 lần. Có dự án xin được rút ra
khỏi Chương trình do chưa chuẩn bị kịp. Có
dự án được đề nghị bổ sung vào Chương trình
do cần thiết và bức xúc. Nếu vẫn giữ quy định
7
2010
NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP Số 13(174)
26 I
I
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
thể có trình dự án luật đã có trong CTXDLPL
hay không? Ủy ban được giao nhiệm vụ chủ
trì thẩm tra có kịp tiến hành thẩm tra không?
Cũng cần phải hiểu rằng, mặc dù Chính phủ
là chủ thể trình phần lớn các dự án luật, pháp
lệnh nhưng bản thân Chính phủ cũng trong tình
trạng chờ đợi các bộ vì các bộ mới là các cơ
quan được giao chủ trì soạn thảo. Trong một
số trường hợp, Chính phủ cũng rơi vào tình
trạng quá tải đối với việc xem xét cho ý kiến
các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình sang
Quốc hội, UBTVQH. Với việc quy định về
CTXDLPL như hiện nay, Quốc hội, UBTVQH,
các cơ quan khác của Quốc hội, thậm chí là
ngay cả Chính phủ cũng thường xuyên ở trong
tình trạng “bếp đã bắc; củi, lửa, nồi, xoong sẵn
sàng nhưng thiếu gạo”.
Quốc hội, UBTVQH ban hành sẽ giúp thống
nhất quy trình trong quá trình soạn thảo, trình,
cho ý kiến và thông qua.
Thứ hai, cần tách quy trình soạn thảo luật,
pháp lệnh/nghị quyết với quy trình thẩm tra,
cho ý kiến, thông qua. Việc hoạch định chính
sách, thể hiện chính sách do các chủ thể có
quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật tiến
hành. Quy trình trình Quốc hội, tiếp thu ý kiến,
thông qua sẽ được tiến hành theo một trình tự
riêng. Có như vậy mới bảo đảm quyền trình
dự án luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội
của các chủ thể. Về CTXDLPL, theo chúng tôi,
vẫn nên giữ CTXDLPL hàng năm nhưng chỉ là
dự kiến hoạt động lập pháp của Chính phủ. Dự
kiến CTXDLPL hàng năm của Chính phủ do
Chính phủ ban hành, có thể có giá trị bắt buộc
đối với các cơ quan của Chính phủ. Chính phủ
quyết định việc trình hay không trình một dự án
ra trước Quốc hội. Đối với các chủ thể khác thì
việc soạn thảo các văn bản luật, pháp lệnh/nghị
quyết không cần phải thực hiện theo Chương
trình. Tuy nhiên, khi bắt đầu xây dựng dự thảo,
các chủ thể (kể cả Chính phủ) có trách nhiệm
báo cáo với UBTVQH để UBTVQH chủ động
dự kiến phân công cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ
quan phối hợp thẩm tra. Các cơ quan được phân
công tiếp cận dần với các chính sách, nội dung
của dự án. Trước mỗi kỳ họp Quốc hội, các chủ
thể có quyền trình dự án, kiến nghị có trách
nhiệm gửi dự kiến nội dung liên quan đến hoạt
động lập pháp sẽ trình ra Quốc hội. Trên cơ sở
đó, Văn phòng Quốc hội sẽ xây dựng Chương
trình kỳ họp Quốc hội, đồng thời các cơ quan
của Quốc hội sẽ tiến hành các hoạt động của
mình theo luật định.
4. Hoàn thiện pháp luật bảo đảm thực hiện
quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể
có thẩm quyền
Từ phân tích những bất cập trong việc thực
hiện SKLP của các chủ thể có thẩm quyền được
quy định trong Hiến pháp với CTXDLPL được
quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008,
xuất phát từ yêu cầu bảo đảm quyền trình dự án
luật, kiến nghị về luật ra trước Quốc hội của các
chủ thể nói riêng và quy trình xây dựng luật,
pháp lệnh nói chung, thì:
Thứ nhất, cần giới hạn lại các loại VBQPPL
do Quốc hội, UBTVQH ban hành. Luật
BHVBQPPL năm 2008 quy định Quốc hội có
quyền ban hành luật, nghị quyết; UBTVQH
ban hành pháp lệnh, nghị quyết. Dưới hình thức
nghị quyết, hiện đang có hai loại là nghị quyết
mang tính quy phạm và nghị quyết không mang
tính quy phạm. Chúng tôi cho rằng, nghị quyết
được ban hành mang tính quy phạm nên thống
nhất chuyển thành luật. Đối với những vấn đề
chỉ mang tính khuyến cáo, không có tính bắt
buộc áp dụng và không có chế tài, Quốc hội
vẫn có thể ban hành nghị quyết nhưng không
coi nghị quyết là một loại VBQPPL. Hình thức
VBQPPL mà UBTVQH ban hành cũng chỉ
nên giữ lại một hình thức pháp lệnh hoặc nghị
quyết. Việc giới hạn lại các loại VBQPPL do
Thứ ba, cần xây dựng một quy trình và các
bảo đảm để ĐBQH có thể thực hiện quyền kiến
nghị về luật. Luật hiện hành chỉ quy định về
trình tự, thủ tục gửi kiến nghị về luật, pháp
lệnh đến UBTVQH để UBTVQH lập dự kiến
CTXDLPL trình Quốc hội thông qua. Tuy
nhiên, khi Quốc hội đã thông qua thì vẫn chưa
có một quy trình cụ thể về chính sách, tài chính
và các hình thức hỗ trợ khác để bảo đảm mọi
điều kiện cho ĐBQH có thể trình dự án luật.
7
2010
Số 13(174) NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
I
I 27
7 trang
15640
Free
Bạn đang xem tài liệu "Mối quan hệ giữa việc thực hiện sáng kiến lập pháp với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- moi_quan_he_giua_viec_thuc_hien_sang_kien_lap_phap_voi_chuon.pdf
