Hoàn thiện pháp luật về tích tụ đất nông nghiệp để tạo tiền đề phát triển kinh tế nông nghiệp hiện đại, quy mô lớn
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÍCH TỤ ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ TẠO
TIỀN ĐỀ PHÁT TRIỂN KINH TẾ NÔNG NGHIỆP HIỆN ĐẠI, QUY MÔ LỚN
Châu Hoàng Thân*
*ThS. Giảng viên Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ.
Thông tin bài viết:
Tóm tắt:
Thiết lập hành lang pháp lý toàn diện bảo đảm cho quá trình tập trung,
tích tụ đất đai trong sản xuất nông nghiệp quy mô, hiện đại là tiền đề
quan trọng cho sự phát triển ổn định và bền vững. Vì vậy, Luật Đất đai
năm 2013 cần được bổ sung những quy định mang tính nguyên tắc, chủ
đạo tạo cơ sở hình thành khuôn khổ pháp lý về tập trung, tích tụ đất đai.
Song song đó, vai trò của công tác quy hoạch, thúc đẩy phát triển các dự
án phi nông nghiệp để giải quyết việc làm ở khu vực nông thôn, khu vực
ven đô thị sẽ góp phần tích cực trong giảm thiểu những tác động không
mong muốn của quá trình tích tụ đất đai. Đổi mới pháp luật về tập trung,
tích tụ đất đai sẽ tạo động lực mạnh mẽ thu hút nguồn lực kinh tế tư nhân
trong phát triển nông nghiệp ở Việt Nam nhưng cũng đặt ra không ít
những thách thức cho quá trình quản lý, điều tiết xã hội của Nhà nước.
Từ khóa: Tích tụ đất đai, kinh tế
nông nghiệp, đất nông nghiệp.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 11/5/2021
: 16/6/2021
: 19/6/2021
Article Infomation:
Abstract:
Establishment of a comprehensive legal corridor to ensure the process
of concentration and land accumulation in modern and large-scale
agricultural production is an important premise for stable and sustainable
development. The Law on Land of 2013 needs to be supplemented
with provisions on principles as legal grounds for forming a legal
framework on land concentration and land accumulation. Also, the
role of planning and promoting the development of non-agricultural
projects to employment generation in rural areas and peri-urban areas
will contribute significant mitigation of the negative impacts in the
process of land accumulation. Improvement of legal regulations on land
concentration and land accumulation will provide a strong impetus to
attract the private economic resources in agricultural development in
Vietnam, but also give out challenges for the process of management
and administration of the society by the Governement.
Keywords: Land accumulation,
agricultural
economy,
agricultural land.
Article History:
Received
Edited
: 11 May 2021
: 16 Jun 2021
: 19 Jun 2021
Approved
mún đất đai1. Theo tác giả Nguyễn Đình
Bồng và Nguyễn Thị Thu Hồng, tích tụ
ruộng đất là sự mở rộng quy mô diện tích
đất đai do hợp nhất nhiều thửa lại, đây
được xem là cơ sở đầu tiên để phát triển
kinh tế hộ gia đình trong thời kỳ quá độ
chuyển từ sản xuất nhỏ, tự cung, tự cấp
1. Sự cần thiết phải đổi mới chính sách,
pháp luật về tích tụ đất đai cho sản xuất
nông nghiệp ở Việt Nam
Theo tổ chức Lương thực và Nông
nghiệp Liên hợp quốc, tích tụ đất nông
nghiệp là quá trình phân bổ lại các mảnh
đất nhằm loại bỏ hạn chế tình trạng manh
1
Food and Agriculture Organization of the United Nations (2003), The design of land consolidation pilot
projects in Central and Eastern Europe, http://www.fao.org/3/y4954e/y4954e.pdf, truy cập ngày 11/5/2021.
Số 16(440) - T8/2021
27
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
lên sản xuất hàng hóa quy mô lớn thông
qua các giao dịch chuyển nhượng, thừa
kế, tặng cho quyền sử dụng đất2. Dự thảo
Nghị định của Chính phủ quy định về tập
trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông
nghiệp được công bố công khai trên Cổng
thông tin điện tử của Chính phủ ngày
22/10/20193 đã đưa ra 02 phương án về
khái niệm tích tụ đất nông nghiệp: Một là,
tích tụ đất nông nghiệp là việc tăng diện
tích đất nông nghiệp của người sử dụng
đất thông qua hình thức nhận chuyển
nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử
dụng đất của những người sử dụng đất
khác; Hai là, tích tụ đất nông nghiệp là
việc tăng diện tích đất nông nghiệp của
người sử dụng đất thông qua hình thức
nhận chuyển quyền sử dụng đất. Chung
quy lại, tích tụ đất đai là quá trình chuyển
dịch đất đai của người sử dụng đất nhằm
làm tăng quy mô diện tích đất thông qua
các giao dịch làm chuyển quyền sử dụng
đất. Cùng với tích tụ đất đai, tập trung đất
đai cũng là một phương thức mở rộng quy
mô diện tích đất nông nghiệp, nhưng sự
khác biệt cơ bản là việc tập trung đất đai
sẽ không làm chuyển quyền của người sử
dụng đất, hay nói cách khác, đó là phương
thức gom đất lại cùng canh tác nhưng
không chuyển quyền sử dụng đất. Xét về
sự ảnh hưởng, tập trung đất đai ít gây nên
tác động tốt trong đời sống xã hội nhưng
lại thiếu tính bền chặt, sự chắc chắn và
hạn chế khả năng tổ chức sản xuất, vốn
hóa đất đai so với phương thức tích tụ đất
đai. Những hạn chế trong hoạt động của
mô hình hợp tác xã theo phương thức tập
trung đất đai4 cho thấy sự cần thiết của
tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp
ở nước ta.
Tích tụ đất đai mở rộng quy mô sản xuất
nông nghiệp ở Việt Nam là một trong những
chính sách đột phá được thể hiện lần đầu tại
Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 5/8/2008
Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung
ương Đảng khóa X về nông nghiệp, nông
dân, nông thôn. Tiếp đến, Nghị quyết số
19-NQ/TW ngày 31/10/2012 của Hội nghị
lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khóa XI khẳng định sẽ mở rộng hạn mức
nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp
để thích hợp với từng vùng và điều kiện sản
xuất. Điều này đã được cụ thể hóa trong
Luật Đất đai năm 2013. Bên cạnh đó, Quyết
định số 1832/QĐ-TTg ngày 18/11/2020 ban
hành khung hành động đổi mới cơ chế, chính
sách đối với Vùng Đồng bằng Sông Cửu
Long đã xác định tích tụ đất nông nghiệp
là một chính sách quan trọng, là tiền đề tạo
nên sự bức phá trong phát triển nông nghiệp
của Vùng. Quan điểm, chủ trương này thể
hiện định hướng đổi mới mở rộng hạn điền
cho sản xuất nông nghiệp ở nước ta. Sự phát
triển của kinh tế, những chuyển biến của xã
hội nước ta hiện nay cho thấy, việc mở rộng
tích tụ đất nông nghiệp là xu hướng tất yếu
cho sự hình thành và phát triển các mô hình
kinh tế nông nghiệp hiện đại.
Tính tất yếu đặt ra yêu cầu đổi mới chính
sách, pháp luật về tích tụ đất đai cho sản
xuất nông nghiệp ở Việt Nam được thể hiện
trên ba phương diện cơ bản sau:
2 Nguyễn Đình Bồng - Nguyễn Thị Thu Hồng (2017), “Một số vấn đề tích tụ, tập trung đất đai trong phát triển
nông nghiệp và nông thôn hiện nay”, Tạp chí Cộng sản, số 39.
3 Dự thảo Nghị định quy định về tập trung, tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp được công bố tại http://
chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/congdan/DuThaoVanBan?_piref135_27935_135_27927_27927.
mode=detail&_piref135_27935_135_27927_27927.id=3255, truy cập ngày 01/5/2021.
4 Bích Ngọc (2020), “Hợp tác xã nông nghiệp tìm hướng phát triển bền vững: hoạt động của hợp tác xã còn nhiều
ben-vung-hoat-dong-cua-hop-tac-xa-con-nhieu-kho-khan-bai-1-5684742/, truy cập ngày 20/4/2021.
28
Số 16(440) - T8/2021
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
Một là, về mặt kinh tế: Nhu cầu phát triển
kinh tế của nước ta trong những năm tới đây
đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả sử dụng
đất nông nghiệp, ứng dụng tiến bộ khoa học
kỹ thuật vào nông nghiệp. Ở nước ta, do
lịch sử và thói quen canh tác, đất đai nông
nghiệp ở Việt Nam bị phân tán thành nhiều
mảnh, manh mún: có gần 14 triệu hộ nông
dân đang sở hữu 78 triệu mảnh ruộng nhỏ
lẻ, 63% hộ nông dân có diện tích đất nhỏ
hơn 0,5 ha, 26% có từ 0,5 - 02 ha. Ngoài ra,
có những hộ nông dân sở hữu nhiều mảnh
đất nhỏ, rải rác gây ra hạn chế bất cập trong
sản xuất nông nghiệp, khuyến khích doanh
nghiệp đầu tư5. Sự manh mún, nhỏ lẻ của
đất nông nghiệp trong thực tế làm hạn chế
rất lớn năng suất canh tác và diện tích nhỏ
lẻ đã không thể ứng dụng những công nghệ
hiện đại vào quá trình sản xuất nông nghiệp.
Để khắc phục hạn chế này, giải pháp căn cơ
là phải tập trung, tích tụ đất nông nghiệp
nhằm bảo đảm yêu cầu nền tảng ứng dụng
các mô hình nông nghiệp hiện đại.
này cho thấy, đất nông nghiệp ở khu vực
nông thôn, nhất là khu vực được xem là vựa
lúa lớn nhất cả nước - Đồng bằng Sông Cửu
Long sẽ thiếu hụt lực lượng lao động nông
nghiệp và bỏ hoang đất đai. Bên cạnh đó,
những ảnh hưởng của biến đổi khí hậu tác
động nghiêm trọng đến tưới tiêu, canh tác
nông nghiệp. Tính đến vụ mùa năm 2020,
cả nước có hơn 58.000 ha ruộng bỏ hoang,
trong đó ruộng bỏ hoang liên tiếp từ 03 vụ
trở lên chiếm 52%, còn lại là bỏ từ 1- 2 vụ.
Một số địa phương thì phổ biến hiện tượng
bỏ vụ7. Vấn đề đặt ra là những diện tích đất
nông nghiệp bị bỏ hoang, đất bị ảnh hưởng
bởi biến đổi khí hậu cần được trao cho
những người sử dụng có nhu cầu, có khả
năng đầu tư, cải tạo phát huy hiệu quả sử
dụng đất, nhất là các tổ chức kinh tế tư nhân
trong lĩnh vực nông nghiệp.
Ba là, về mặt pháp lý: Tích tụ đất nông
nghiệp nhằm khắc phục bất cập trong thực
tế phát sinh từ quy định hiện hành về hạn
mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông
nghiệp. Với quy định về hạn mức nhận
chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp
ở các thời kỳ, Luật Đất đai năm 2013 đã
khống chế việc tích tụ đất đai mở rộng quy
mô sản xuất. Vì thế, những người có nhu
cầu và điều kiện đã “lách luật” để tích tụ
đất nông nghiệp. Điều này làm phát sinh rất
nhiều bất cập cho quản lý đất đai, cụ thể là
quản lý đất nông nghiệp. Điển hình, ở khu
vực miền Tây số lượng “điền chủ” có hàng
trăm hecta đất nông nghiệp khá phổ biến,
Ông Võ Quan Huy, một nông dân tiêu biểu
tại Long An cho biết với hơn 40 năm làm
nông nghiệp thì hiện Ông đã có hàng ngàn
hecta đất nhưng đa phần đều nhờ người
Hai là, về mặt xã hội: Làn sóng di cư
từ nông thôn ra thành thị và những ảnh
hưởng của môi trường dẫn đến hiện tượng
bỏ hoang đất nông nghiệp. Kết quả điều tra
di cư nội địa quốc gia vào năm 2015 cho
thấy: có 13,6% dân số chiếm khoảng 12,4
triệu người là người di cư trong vòng 05
năm (2010 - 2015). Luồng di cư từ nông
thôn ra thành thị chiếm 36,2%; đặc biệt,
Đồng bằng Sông Cửu Long có luồng di cư
từ nông thôn về thành thị cao gấp 05 lần
di cư từ thành thị về nông thôn.6 Người di
cư chủ yếu là lực lượng lao động trẻ chiếm
83,9% với nguyên nhân chủ yếu là tìm kiếm
việc làm và cải thiện kinh tế. Thực trạng
5 Theo Báo Công thương: “Thị trường đất nông nghiệp: Cần cơ chế gì”, http://ipsard.gov.vn/news/tID9504_
Thi-truong-dat-nong-nghiep-Can-co-che-gi.html, truy cập ngày 04-4-2021.
6
Tổng cục thống kê - Quỹ dân số Liên hợp quốc (2015), “Điều tra di cư nội địa quốc gia 2015”, https://
vietnam.un.org/sites/default/files/2019-08/factsheets_vn_combined.pdf, tr.1,2. [truy cập ngày 17/4/2021].
7 Nguyễn Liên - Khánh Trang (2020), “Tìm lời giải cho bài toán nhà nông ly điền - kỳ I: khi nông dân lên bờ”,
Số 16(440) - T8/2021
29
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
đứng tên8. Ngoài ra, thực tế tồn tại rất nhiều
phương thức giao dịch khác để người dân
“lách” quy định về hạn điền như: thông qua
cầm cố đất đai, qua hợp đồng thế chấp, giao
dịch “giấy tay”… Thực trạng trên đã tạo
nên những rủi ro tiềm ẩn về tranh chấp đất
đai, Nhà nước không thể quản lý được chính
xác về chủ thể sử dụng đất nông nghiệp thật
sự, người sử dụng đất không thể vốn hóa
giá trị đất đai của mình trong sản xuất nông
nghiệp. Bên cạnh đó, với quy định hiện
hành về hạn điền và hệ thống dữ liệu đất
đai nước ta thì thực tế, chúng ta không thể
kiểm soát hiệu quả tình trạng người sử dụng
đất vượt hạn điền khi sử dụng đất ở nhiều
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tình
trạng “lách luật” và hạn chế trong quy định
về cơ chế kiểm soát hạn điền cho thấy, cần
phải có những đổi mới trong quy định của
pháp luật đất đai để tạo hành lang pháp lý
an toàn và hiệu quả trong quản lý, sử dụng
đất nông nghiệp.
đặc trưng; kinh tế trang trại… thậm chí mô
hình kết hợp sản xuất nông nghiệp với chế
biến nông sản và tiêu thụ, kết hợp du lịch
sinh thái… Tích tụ đất đai sẽ giải quyết
được yêu cầu cơ bản về diện tích đất của
các mô hình hiện đại.
(iii) Tạo điều kiện thu hút kinh tế tư nhân
đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp. Nước ta
vốn dĩ là một nước nông nghiệp, sản phẩm
nông nghiệp thương hiệu Việt đã được
khẳng định trên thị trường thế giới nên sự
thu hút các tổ chức kinh tế tư nhân đầu tư
phát triển lĩnh vực nông nghiệp là rất hấp
dẫn. Tuy nhiên, những rào cản tiếp cận đất
nông nghiệp đã ảnh hưởng rất lớn đến quyết
định đầu tư của kinh tế tư nhân vào lĩnh vực
này. Vì vậy, giải quyết bài toán về hạn điền,
mở rộng khả năng tiếp cận đất nông nghiệp
cho các tổ chức kinh tế tư nhân sẽ thu hút
mạnh mẽ nguồn vốn vào phát triển nông
nghiệp ở nước ta.
(iv) Hoàn chỉnh hệ thống dữ liệu đất đai
phục vụ quản lý, nâng cao hiệu quả vốn hóa
giá trị đất đai trong sản xuất nông nghiệp;
giảm thiểu rủi ro tranh chấp đất đai. Trước
thực trạng quản lý và sử dụng đất nông
nghiệp ở nước ta hiện nay, việc đổi mới quy
định về tích tụ đất đai sẽ “chính danh” người
sử dụng đất, góp phần hoàn thiện chính xác
hệ thống dữ liệu đất đai, triệt tiêu những rủi
ro tranh chấp đất đai từ hành vi “lách luật”
để tích tụ đất đai.
2. Tác động của tích tụ đất nông nghiệp ở
nước ta hiện nay
Tích tụ đất nông nghiệp mang lại những
hiệu ứng tích cực sau:
(i) Nâng cao chất lượng sản xuất nông
nghiệp. Với tầm quan trọng của đất đai
trong sản xuất nông nghiệp thì tích tụ đất
đai là điều kiện cơ bản cho mọi sự đổi mới
trong tổ chức sản xuất và phát triển kinh tế
nông nghiệp. Tích tụ đất đai xóa bỏ sự manh
mún, nhỏ lẻ, những bờ ranh và sự thiếu đồng
bộ về hạ tầng nông nghiệp, là điều kiện ứng
dụng những công nghệ, kỹ thuật hiện đại
nhằm nâng cao hiệu quả và năng suất, chất
lượng sản phẩm nông nghiệp.
Tóm lại, đổi mới về tích tụ đất nông
nghiệp không chỉ mang lại những hiệu
ứng tích cực cho sự phát triển của nền
nông nghiệp hiện đại mà còn nâng cao
hiệu quả quản lý, sử dụng đất nông nghiệp
ở nước ta.
(ii) Tạo tiền đề phát triển những mô
hình kinh tế nông nghiệp hiện đại như
cánh đồng mẫu lớn trong chuyên canh cây
lúa, hợp tác xã kiểu mới gắn với sản phẩm
Bên cạnh những tác động tích cực nêu
trên, tích tụ đất nông nghiệp ở Việt Nam
cũng đặt ra những thách thức sau đây:
8 Vân Trường (2016), “Điền chủ miền Tây thời nay: Nỗi lòng điền chủ”, https://tuoitre.vn/dien-chu-mien-tay-
thoi-nay-noi-long-dien-chu-1154992.htm, truy cập ngày 19/4/2021.
30
Số 16(440) - T8/2021
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
(i) Nhu cầu giải quyết việc làm, sinh kế
cho lực lượng hộ nông dân nhỏ lẻ không
còn đất canh tác. Khi thực hiện tích tụ
đất nông nghiệp, những hộ sản xuất nông
nghiệp nhỏ lẻ sẽ không còn đất canh tác.
Từ đây đặt ra vấn đề chuyển đổi nghề
nghiệp cho nhóm đối tượng này và khả
năng tạo nên làn sóng di cư lớn từ nông
thôn ra thành thị để tìm việc làm. Vì
vậy, mỗi địa phương phải xác định rõ số
lượng, nhóm đối tượng chịu tác động từ
việc mở rộng tích tụ đất nông nghiệp để
chủ động xây dựng những phương án đào
tạo, chuyển đổi nghề; phát triển những
mô hình sản xuất nông nghiệp, phi nông
nghiệp giải quyết việc làm ngay tại địa
phương, hạn chế sự di cư và đảo lộn đời
sống người nông dân.
từ tích tụ đất nông nghiệp cho thấy tầm
quan trọng, vai trò quản lý của Nhà nước
để chủ động và xử lý hiệu quả các ảnh
hưởng. Tác giả cho rằng, trong bối cảnh
nước ta hiện nay thì điều tiên quyết để
hạn chế thấp nhất những hệ lụy của tích
tụ đất nông nghiệp là hành lang pháp lý
phải thiết lập dựa trên những quy luật
khách quan của thị trường.
3. Những bất cập trong quy định của
pháp luật về tích tụ đất nông nghiệp ở
Việt Nam hiện nay
Một là, bất cập trong quy định về chủ
thể tích tụ đất trồng lúa: Khoản 30 Điều 3
Luật Đất đai năm 2013 quy định “Hộ gia
đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông
nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được
Nhà nước giao, cho thuê, công nhận
quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận
chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp
và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất
nông nghiệp trên đất đó”. Theo quy định
này, để xác nhận là hộ gia đình, cá nhân
chỉ cần thỏa mãn 02 điều kiện: một là,
đang sử dụng đất đã được nhà nước giao,
cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất
nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng
đất; hai là, có nguồn thu nhập ổn định từ
sản xuất nông nghiệp trên đất đó. Trong
khi đó, Điều 3 Thông tư số 33/2017/TT-
BTNMT ngày 29/9/2017 (Thông tư số 33)
quy định có 03 căn cứ để xác nhận hộ
gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông
nghiệp, bao gồm: thứ nhất, đang sử dụng
đất nông nghiệp do được Nhà nước giao,
cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất;
do nhận chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa
kế, tặng cho, nhận góp vốn bằng quyền sử
dụng đất; đang sử dụng đất nông nghiệp
mà chưa được Nhà nước công nhận; thứ
hai, không thuộc đối tượng được hưởng
lương thường xuyên; đối tượng đã nghỉ
hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc
được hưởng trợ cấp xã hội; (đối với hộ gia
(ii) Đất nông nghiệp tập trung vào số ít
người trong xã hội, nguy cơ hình thành “địa
chủ kiểu mới”, phân hóa giàu nghèo. Bên
cạnh việc đổi mới quy định về hạn điền,
pháp luật đất đai cần thiết lập công cụ kiểm
soát hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, cơ
chế can thiệp, điều tiết của Nhà nước khi
cần thiết trước những “biến thể” có thể xuất
hiện như hiện tượng địa chủ kiểm mới, hiện
tượng chiếm giữ đất nông nghiệp không
nhằm sản xuất nông nghiệp… Đồng thời,
xây dựng cơ chế điều tiết lợi ích trực tiếp
từ việc tích tụ đất nông nghiệp đến cải thiện
môi trường nông thôn, đời sống người dân
tại khu vực nông thôn.
(iii) Mô hình nông nghiệp quy mô lớn,
khi thị trường biến động sẽ có tác động
tạo nên nhiều thách thức. Tích tụ đất đai
sẽ nâng cao năng suất và chất lượng sản
phẩm nông nghiệp, tạo nên sản lượng
chuyên canh lớn. Tuy nhiên, điều này
cũng đặt ra yêu cầu Nhà nước cần quản
lý, định hướng và quy hoạch tốt để bảo
đảm những biến động thị trường không
ảnh hưởng nghiêm trọng đến khả năng
tiêu thụ sản phẩm. Những thách thức
Số 16(440) - T8/2021
31
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
đình thì có ít nhất một thành viên của hộ
gia đình không thuộc đối tượng nêu trên);
thứ ba, có nguồn thu nhập thường xuyên
từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất
đang sử dụng nêu trên, kể cả trường hợp
không có thu nhập thường xuyên vì lý do
thiên tai, thảm họa môi trường, hỏa hoạn,
dịch bệnh. Đối chiếu hai quy định nêu trên
cho thấy sự không thống nhất trong điều
kiện xác nhận hộ gia đình, cá nhân trực
tiếp sản xuất nông nghiệp. So với quy định
của Luật Đất đai năm 2013, Điều 3 Thông
tư số 33 đã quy định thêm một căn cứ xác
nhận đó là: không thuộc đối tượng được
hưởng lương thường xuyên; đối tượng
đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi
việc được hưởng trợ cấp xã hội. Như vậy,
người sử dụng đất thỏa mãn điều kiện quy
định của Luật nhưng theo quy định của
Thông tư thì vẫn không đủ điều kiện xác
nhận. Điều này gây khó khăn cho người
dân trong việc xác nhận hộ gia đình, cá
nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp.
các mô hình sản xuất nông nghiệp. Điển
hình để có diện tích đất trồng lúa triển khai
các mô hình sản xuất ứng dụng công nghệ
hiện đại, Tập đoàn Lộc Trời ở An Giang
phải thỏa thuận thuê quyền sử dụng đất của
từng hộ dân, điều này gây ra rất nhiều khó
khăn khi đàm phán hợp đồng thuê, thiếu sự
bền vững nên không thể đầu tư quy mô lớn
triển khai các mô hình sản xuất. Mặc dù quy
định trên nhằm bảo vệ quỹ đất trồng lúa, đất
rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng nhưng
vô hình trung đã tạo ra rào cản tích tụ đất
đai đối với các doanh nghiệp trong lĩnh vực
nông nghiệp.
Ba là, quy định về hạn mức nhận chuyển
quyền sử dụng đất không đáp ứng yêu cầu
của mô hình sản xuất nông nghiệp hiện đại.
Điều 44 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày
15/5/2014 (Nghị định số 44) quy định “Đối
với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng
thủy sản và đất làm muối thì mỗi hộ gia
đình, cá nhân tích tụ không quá 30 ha ở các
tỉnh, thành thuộc khu vực Đông Nam Bộ và
Đồng bằng Sông Cửu Long và không quá
20 ha ở các tỉnh, thành còn lại”.
Hai là, quy định của Điều 191 Luật Đất
đai năm 2013 không tạo điều kiện cho tổ
chức kinh tế tích tụ đất trồng lúa, đất rừng
phòng hộ, rừng đặc dụng, gây khó khăn
cho các doanh nghiệp trong lĩnh vực nông
nghiệp mở rộng quy mô sản xuất. Khoản
2 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 quy
định “Tổ chức kinh tế không được nhận
chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng
lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng
của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp
được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ
quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”.
Như vậy, tổ chức kinh tế chỉ được nhận
chuyển nhượng 03 loại đất: đất trồng lúa,
đất rừng phòng hộ và đất rừng đặc dụng
khi những loại đất này được phép chuyển
mục đích. Điều này dẫn đến những doanh
nghiệp trong lĩnh vực nông nghiệp không
thể tích tụ các loại đất nêu trên để phục vụ
Thực tiễn những mô hình tích tụ đất nông
nghiệp đã cho thấy hiệu quả sản xuất rất cao
và sự bất hợp lý trong giới hạn về hạn mức
nhận chuyển quyền sử dụng đất hiện nay.
Điển hình những mô hình ở tỉnh Long An,
An Giang... ở khu vực Đồng bằng Sông Cửu
Long đã tạo nên sự chuyển biến mạnh mẽ
về giá trị nông sản của khu vực. Việc tích tụ
đất đai ở Vùng đồng bằng Sông Cửu Long
phổ biến là việc tích tụ của kinh tế hộ gia
đình, qua việc nhận chuyển nhượng quyền
sử dụng đất của những hộ liền kề, những
người lân cận. Trong khi đó, mô hình kinh
tế trang trại khá phát triển ở các tỉnh Bắc Bộ
và Trung Bộ với sự đa dạng của các phương
thức tích tụ đất đai, điển hình như: tỉnh
Hà Nam là mô hình sản xuất nông nghiệp
công nghệ cao với sự đầu tư chủ yếu của
các doanh nghiệp; tỉnh Vĩnh Phúc là sự phát
32
Số 16(440) - T8/2021
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
triển mô hình trạng trại chăn nuôi tập trung;
tỉnh Nghệ An là sự phát triển mạnh mẽ của
phương thức dồn điền đổi thửa..9 Nhu cầu
tích tụ đất đai phụ thuộc rất lớn vào phương
thức và quy mô sản xuất, yếu tố vị trí địa
lý chỉ ảnh hưởng chứ không mang tính
quyết định trong tích tụ đất nông nghiệp.
Tuy nhiên, Điều 130 Luật Đất đai năm 2013
và Điều 44 Nghị định số 43, khi quy định
về diện tích tích tụ đất nông nghiệp, phân
chia theo hai khu vực địa lý sau: một là, các
tỉnh, thành thuộc khu vực Đông Nam Bộ
và Đồng bằng Sông Cửu Long; hai là, các
tỉnh, thành còn lại. Sự đa dạng của các mô
hình kinh tế nông nghiệp hiện đại và các
phương thức tích tụ đất đai đã đặt ra yêu cầu
về tính linh hoạt, cụ thể trong quy định về
hạn mức tích tụ đất đai.
chấp thuận, quyết định đầu tư, điển hình là
các dự án nông nghiệp công nghệ cao; (ii)
dự án khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm
sản, thủy sản, hải sản do Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh chấp thuận đầu tư. Hiện nay,
phương thức chuyển dịch đất đai bắt buộc -
Nhà nước thu hồi đất thực hiện dự án phát
triển nông nghiệp chủ yếu chỉ là các dự án
khu công nghệ cao. Trong khi đó, nhóm dự
án khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản,
thủy sản, hải sản chưa được quy định cụ thể
và có cơ chế áp dụng rõ ràng. Vì vậy, có
thể nói, việc Nhà nước thu hồi đất để điều
phối đất đai thực hiện các dự án phát triển
nông nghiệp là rất hạn chế. Bên cạnh đó,
những tồn tại của cơ chế chuyển dịch đất
đai tự nguyện như: Hạn chế vai trò của Nhà
nước trong hỗ trợ tổ chức kinh tế chuyển
dịch đất đai, sự thiếu bền vững của phương
thức thuê quyền sử dụng đất, quy định chưa
cụ thể, chưa phát huy hiệu quả của góp vốn
quyền sử dụng đất, rào cản tổ chức kinh tế
trong nhận chuyển nhượng đất trồng lúa, đất
rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng. Những
hạn chế trên cho thấy, nhiều khó khăn trong
quá trình chuyển dịch đất đai thực hiện các
dự án nông nghiệp trong cả hai phương thức
chuyển dịch bắt buộc và tự nguyện nên việc
mở rộng diện tích chủ yếu qua các phương
thức tích tụ đất đai của người sử dụng đất.
Bốn là, quy định về phương thức chuyển
dịch đất đai chưa tạo điều kiện thuận lợi
cho tích tụ đất đai trong phát triển kinh tế
nông nghiệp. Theo quy định của pháp luật
đất đai, để thực hiện dự án, có hai phương
thức chuyển dịch đất đai gồm: Chuyển dịch
đất đai bắt buộc - Nhà nước thu hồi đất của
người đang sử dụng để giao, cho thuê thực
hiện dự án theo quy định tại Điều 61, Điều 62
Luật Đất đai năm 2013; Chuyển dịch đất
đai tự nguyện - Cơ chế tự thỏa thuận thông
qua nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử
dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng
đất theo quy định tại Điều 73 Luật Đất đai
năm 2013.
4. Kiến nghị
Trong bối cảnh nước ta hiện nay, việc
mở rộng quy mô diện tích đất thông qua tập
trung, tích tụ đất nông nghiệp là xu hướng
tất yếu, là điều kiện cơ bản để công nghiệp
hóa nông nghiệp, xây dựng một nền nông
nghiệp quy mô, hiện đại và tiên tiến. Từ góc
độ pháp lý, chúng tôi đề xuất một số kiến
nghị sau đây:
Các trường hợp thu hồi đất vì mục đích
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng được quy định gồm 03 nhóm
tại Điều 62 Luật Đất đai năm 2013; trong
đó, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án
phát triển nông nghiệp chỉ có thể xem xét
áp dụng trong hai trường hợp sau: (i) dự án
khu công nghệ cao do Thủ tướng Chính phủ
Thứ nhất, sửa đổi Luật Đất đai năm 2013
theo hướng bổ sung nguyên tắc tập trung,
9 Thanh Tâm (2018), “Những mô hình tích tụ ruộng đất hiệu quả”, https://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-
doi/nhung-mo-hinh-tich-tu-ruong-dat-hieu-qua-139104.html, truy cập ngày 29/4/2021.
Số 16(440) - T8/2021
33
BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT
tích tụ đất đai cho sản xuất nông nghiệp.
Theo đó, quá trình tập trung, tích tụ đất đai
cần được thiết lập trên nền tảng nguyên tắc
tự nguyện; Nhà nước chủ động và kiểm soát
chặt chẽ quá trình tập trung, tích tụ đất đai
với những công cụ phù hợp để có sự can
thiệp, điều tiết kịp thời khi cần thiết, không
để xảy ra tình trạng lợi dụng chủ trương tập
trung, tích tụ đất đai để chiếm ruộng đất,
không để xảy ra tình trạng bóc lột của địa
chủ kiểu mới khi tích tụ đất đai.
thức tập trung, tích tụ đất đai đa dạng nhưng
từng địa phương phải dựa trên đặc điểm đất
đai, hiện trạng sử dụng đất và quy hoạch
phát triển nông nghiệp chủ động xây dựng
phương án khuyến khích phát triển phương
thức tập trung, tích tụ phù hợp theo từng
vùng, từng địa phương.
Thứ tư, đánh giá tác động và chủ động
xây dựng phương án giải quyết các vấn đề
phát sinh từ tập trung, tích tụ đất đai, giải
quyết tốt các vấn đề xã hội và đời sống của
người sử dụng đất sau tích tụ đất đai. Đánh
giá tác động là yêu cầu tiên quyết đối với
các dự án tập trung, tích tụ đất đai vì điều đó
giúp chính quyền lường trước và chủ động
có những giải pháp hiệu quả cho các vấn
đề xã hội phát sinh. Trước hết là giải quyết
việc làm ngay tại địa phương hoặc khu vực
lân cận cho nhóm người lao động dôi dư
sau quá trình tập trung, tích tụ đất đai, hạn
chế tình trạng di cư, thất nghiệp, gây mất an
ninh, trật tự xã hội.
Thứ hai, sửa đổi Điều 191 Luật Đất
đai năm 2013 theo hướng gỡ bỏ rào cản
tiếp cận đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ
và đất rừng đặc dụng đối với tổ chức kinh
tế; mở rộng chủ thể tham gia quá trình tập
trung, tích tụ đất đai để tạo sự hấp dẫn,
chính danh trong phát triển nông nghiệp.
Việc tập trung, tích tụ đất nông nghiệp cần
được đánh giá dựa trên các tiêu chí sau:
(i) bảo đảm phù hợp quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất; (ii) tính khả thi và hiệu quả
của dự án; (iii) khả năng của nhà đầu tư để
triển khai dự án; (iv) tác động của dự án
đến xã hội. Chúng ta cần thay đổi tư duy
từ “đất trồng lúa chỉ do người nào trồng
lúa nắm giữ” thành “đất trồng lúa chỉ cần
trồng lúa và mang lại năng suất, hiệu quả
cao nhất”. Quá trình tập trung và tích tụ đất
đai phải hướng đến hiệu quả sử dụng, khai
thác giá trị của đất nông nghiệp, không đặt
nặng vấn đề do ai nắm giữ.
Thiết lập hành lang pháp lý toàn diện
bảo đảm cho quá trình tập trung, tích tụ
đất đai trong sản xuất nông nghiệp quy mô,
hiện đại là tiền đề quan trọng cho sự phát
triển ổn định và bền vững. Vì vậy, Luật Đất
đai năm 2013 cần được bổ sung những quy
định mang tính nguyên tắc, chủ đạo tạo cơ
sở hình thành khuôn khổ pháp lý về tập
trung, tích tụ đất đai. Song song đó, vai trò
của công tác quy hoạch, thúc đẩy phát triển
các dự án phi nông nghiệp để giải quyết
việc làm ở khu vực nông thôn, khu vực
ven đô thị sẽ góp phần tích cực trong giảm
thiểu những tác động không mong muốn
của quá trình tích tụ đất đai. Đổi mới pháp
luật về tập trung, tích tụ đất đai sẽ tạo động
lực mạnh mẽ thu hút nguồn lực kinh tế tư
nhân trong phát triển nông nghiệp ở Việt
Nam nhưng cũng đặt ra không ít những
thách thức cho quá trình quản lý, điều tiết
Thứ ba, xây dựng hạn mức và phương
thức tập trung, tích tụ đất đai mang tính dài
hạn tùy thuộc vùng, miền và mô hình sản
xuất. Mức diện tích đất tích tụ trong sản
xuất nông nghiệp cần được quy định tùy
thuộc từng vùng, miền và mô hình sản xuất
chứ không cứng nhắc quy định một con số
cụ thể như hiện nay. Mức diện tích sẽ được
đánh giá theo hiện trạng sử dụng đất ở địa
phương, sự tác động của mức diện tích, quy
hoạch, mục đích và hiệu quả sử dụng đất của
từng mô hình. Bên cạnh đó, mặc dù phương
xã hội của Nhà nước
34
Số 16(440) - T8/2021
8 trang
8720
Free
Bạn đang xem tài liệu "Hoàn thiện pháp luật về tích tụ đất nông nghiệp để tạo tiền đề phát triển kinh tế nông nghiệp hiện đại, quy mô lớn", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- hoan_thien_phap_luat_ve_tich_tu_dat_nong_nghiep_de_tao_tien.pdf
