Sự tham gia của người dân ở Đức và Việt Nam trong hoạt động quy hoạch
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN Ở ĐỨC VÀ VIỆT NAM
TRONG HOẠT ĐỘNG QUY HOẠCH
Roland Fritz*
Vũ Hoài Đức**
*GS.TS. Trường Đại học tổng hợp Justus-Liebig, thành phố Gießen, CHLB Đức
**TS. KTS. Đại học Quốc gia Hà Nội
Tóm tắt:
Thông tin bài viết:
Ở Cộng hòa liên bang Đức nói riêng và các nước phát triển nói chung, các quy
định của pháp luật về hoạt động tham vấn cộng đồng đối với việc triển khai các
dự án xây dựng đã được hoàn thiện và có những bước phát triển theo xu hướng
tạo lập môi trường để người dân được tham gia sâu rộng. Hiện nay, giới nghiên
cứu ở Đức đã tìm tòi những phương thức mới nhằm tạo được sự đồng thuận cao
trong xã hội để các dự án quy hoạch sớm được triển khai. Trong phạm vi bài viết
này, các tác giả giới thiệu về tầm quan trọng và vị trí của hoạt động tham vấn
cộng đồng và sự tham gia của người dân trong hoạt động quy hoạch ngày nay
tại Đức, đồng thời hướng cái nhìn tới tình hình về hoạt động này ở Việt Nam.
Từ khóa: Sự tham gia của người
dân, hoạt động tham vấn - xin ý
kiến cộng đồng.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 27/02/2021
: 18/3/2021
: 22/3/2021
Abstract:
Article Infomation:
In the Federal Republic of Germany in particular and the developed countries
in general, the legal provisions on community consultation activities for the
implementation of construction projects have been improved on orientation
toward creating an environment for the community's full participation.
Currently, the researchers in Germany have been seeking new approaches for
a high consensus in society so that the projects as in the master plan are soon
implemented. In the scope of this article, the authors provide an introduction
of the importance and position of community consultation and community
participation in planning activities in Germany and also provide discussions on
the activity in Vietnam.
Keywords: Community participation,
activity of community consultation
Article History:
Received
Edited
: 27 Feb. 2021
: 18 Mar. 2021
: 22 Mar. 2021
Approved
1. Sự tham gia của người dân trong hoạt
động quy hoạch tại Đức
sớm nhất có thể; có như vậy mới có thể tiết
kiệm được chi phí và thời gian trong quá
trình thực hiện dự án sau này. Trong những
năm vừa qua, khung khổ pháp lý ở Đức liên
quan tới việc triển khai sớm các hoạt động
tham vấn cộng đồng, đã từng bước được cải
thiện. Mặc dầu vậy, thực tiễn áp dụng pháp
luật không phải lúc nào cũng thỏa mãn được
các quy định của luật pháp và trong nhiều
trường hợp chưa đáp ứng được các yêu cầu
của những người dân bị ảnh hưởng bởi dự án.
Tính chính đáng của các dự án lớn ngày
Ở Cộng hòa liên bang (CHLB) Đức ngày
nay, nếu ai đó muốn triển khai những dự án
xây dựng lớn, mà không được sự đồng thuận
của người dân, thì người đó chắc chắn sẽ
phải đối mặt với rất nhiều trở lực, cả về thời
gian, nguồn lực lẫn tài chính. Vì lý do đó,
các nhà chuyên môn và giới khoa học đưa ra
khuyến cáo rằng, đối với các dự án xây dựng,
đặc biệt là các dự án cơ sở hạ tầng như làm
đường giao thông, lắp đặt đường dây truyền
tải điện, phát triển các khu công nghiệp v.v.., nay không đơn thuần có được đơn giản chỉ
cần thiết phải triển khai tham vấn cộng đồng, vì chúng là hợp pháp. Có thể nhận thấy điều
Số 08(432) - T4/2021
51
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
này qua hàng loạt vụ tranh chấp xảy ra, liên đối với lĩnh vực luật hành chính chung và
quan tới các dự án xây dựng các công viên luật hành chính chuyên ngành ở Đức, chúng
năng lượng gió, khu công nghiệp hay làm xuất hiện trong một loạt các quy định của
đường. Ở đây, việc tham vấn những người bị pháp luật. Tuy nhiên, hiện các quy định này
tác động trực tiếp mới chỉ thể hiện một mặt được thiết kế rất khác nhau, và đó là lý do
của vấn đề. Phần còn lại bao gồm những đại cho việc xuất hiện những ý kiến phê bình xác
biểu dân cử tại các nghị viện ở cấp liên bang, đáng. Ví dụ, ngoài khoản 3 Điều 25 Luật về
cấp bang và cấp địa phương (cấp cuối cùng thủ tục hành chính (VwVfG) thì một loạt các
trong bộ máy hành chính ở Đức - ND); trong luật chuyên ngành như Luật xây dựng liên
thể chế dân chủ đại diện của CHLB Đức, bang, Luật quy hoạch không gian, Luật thẩm
những người này được giao nhiệm vụ hoạch định quy hoạch toàn diện, Luật kinh tế năng
định chính sách. Để có thể đưa ra những lượng, Luật về kiểm tra tác động môi trường
quyết sách dài hạn, hợp lý và có hiệu lực đối v.v.. cũng chứa đựng những quy phạm pháp
với toàn xã hội, cần phải làm sao để tạo được luật về đảm bảo minh bạch ngay từ trước
sự thống nhất giữa hai mặt nêu trên1.
khi triển khai thủ tục cấp phép hoặc thủ tục
Trong bối cảnh như vậy, để thực thi quyền thẩm định quy hoạch toàn diện, để thông qua
được tham gia của người dân trong công tác đó nâng cao mức độ chấp thuận của cộng
quy hoạch, ngoài biện pháp truyền thống là đồng, đặc biệt là của những người dân bị ảnh
tham khảo ý kiến người dân và thảo luận, còn hưởng, đối với những quyết định của chính
có một công cụ đặc biệt hữu hiệu nữa. Công quyền. Các tác giả không có ý định bàn sâu
cụ này nằm ngoài khuôn khổ các cơ chế do hơn về những ý kiến phê phán đã được phát
luật định và có tác dụng bổ trợ cho quy trình biểu nhiều lần, liên quan tới những hạn chế
ra quyết định hiện hành2. Nội dung chính của của khoản 3 Điều 25 Luật thủ tục hành chính
cách làm này là tổ chức đối thoại theo tinh và những quy định khác của pháp luật; trên
thần hợp tác, nhằm đạt được những giải pháp thực tế điều khoản này đã không quy định
lâu dài, được tất cả các bên chấp thuận. Nếu nghĩa vụ pháp luật của cơ quan hành chính
được vận dụng một cách khéo léo, cách làm nhà nước, cũng không quy định trách nhiệm
này có thể giúp đưa các dự án tưởng như đã của chủ dự án trong việc tổ chức tham vấn
thất bại đến thành công, với điều kiện, chính cộng đồng sớm3. Điều khoản hiện tại chỉ quy
giới và bộ máy chính quyền có quyết tâm định cơ quan hành chính nhà nước có “nghĩa
rời bỏ những con đường cũ, những cách làm vụ tác động“ để chủ dự án tổ chức tham vấn
quen thuộc, để thử nghiệm cái mới.
cộng đồng4.
- Luật Quy hoạch xây dựng
Ngược với những quy định của pháp luật
- Khuôn khổ pháp luật tại CHLB Đức
Sự tham gia và hợp tác của người dân đã
từ lâu không còn là những khái niệm xa lạ nêu trên, khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch xây
1 Xem thêm về nỗ lực của Chính phủ liên bang trong việc triển khai một số dự án cơ sở hạ tầng thông qua luật,
chứ không phải bằng quyết định hành chính, với quy định rõ về việc triển khai sớm hoạt động tham vấn cộng
đồng: Dự thảo Luật để chuẩn bị cho việc ban hành luật về thực hiện các dự án xây dựng trong lĩnh vực giao
thông, BR-Drucks. 579/19.
2 Renn/Wachinger/Kinn/Altendorf-Bayha, Lessons learned aus Stuttgart 21, Spektrum der Mediation 2011, 4 ff.
3 Xem Stüer, Das Planvereinheitlichungsgesetz, DVBl. 2013, 700 ff (702, Fn 33, 34).
4 Stender-Vorwachs, Bürgerbeteiligung im Verfahren und frühe Öffentlichkeitsbeteiligung, S. 1 ff (www.km-kongress.
de/konfliktmanagement//Module/Media/Thome,-Buergerbeteiligung-im-Verfahren_194.pdf); BDVR, Stellungnahme
zu dem Entwurf des Bundesministeriums des Innern für ein Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung
und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren (PlVereinhG) (st_2012-02_PlVereinhG-2.pdf).
52
Số 08(432) - T4/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
dựng lại nhấn mạnh rằng5, phải thông báo giải quyết xung đột phi tố tụng”, nhưng không
công khai, sớm nhất có thể, cho cộng đồng quy định cụ thể nội hàm của khái niệm này7.
về những mục đích và mục tiêu chung của Bộ tư liệu về quá trình soạn thảo và ban hành
quy hoạch xây dựng chủ đạo của địa phương6 Luật Khuyến khích trung gian hòa giải không
(Bauleitplanung), về các giải pháp khác nhau thực sự phong phú. Trong tờ trình về sự cần
- tức các lựa chọn khác nhau - đối với việc thiết của việc ban hành luật, có nêu và đưa ra
cải tạo hoặc phát triển mới một khu vực, và phân tích một số phương thức giải quyết xung
những tác động có thể của đồ án quy hoạch. đột, kể cả phương thức hòa giải. Người ta cho
Phải tạo điều kiện cho cộng đồng, bao gồm cả rằng, việc phát triển thêm những phương thức
trẻ em và thanh thiếu niên, có cơ hội phát biểu giải quyết xung đột phi tố tụng mới, sẽ còn
quan điểm và thảo luận về đồ án quy hoạch. được tiếp tục trong thời gian tới8. Sở dĩ nhà lập
Mặc dầu luật không đưa ra quy định cụ thể pháp không liệt kê tất cả các quy trình, tham
về quy trình tham vấn cộng đồng, thế nhưng vấn cộng đồng phi chính thức quen thuộc và
với quy định như vậy, luật cũng đã tạo điều đã được áp dụng trước đây, có lẽ là vì ở những
kiện cho việc tổ chức đối thoại thực sự, với quy trình đó, thường các quyết định đã được
sự tham gia của Bên thứ Ba: Điều 4b Bộ luật chuẩn bị trước, và hiếm khi đạt được kết quả
Xây dựng (BauGB) cho phép chính quyền địa khả thi một cách dứt điểm.
phương, trong quá trình lập quy hoạch xây
- Những nhân tố thành công và điều
dựng chủ đạo của mình, thuê Bên thứ Ba đảm kiện khung cho hoạt động tham vấn
nhận việc chuẩn bị và triển khai một số công cộng đồng
việc liên quan tới đối thoại với người dân, trên
Việc lựa chọn phương thức giải quyết xung
cơ sở “áp dụng phương pháp trung gian hòa đột phi tố tụng nào cho phù hợp, phụ thuộc vào
giải hoặc một phương pháp giải quyết xung đối tượng xung đột và các bên xung đột. Nếu là
đột phi tố tụng khác”. Quy định này của Bộ một dự án cơ sở hạ tầng như lắp đặt đường dây
luật Xây dựng có liên hệ với Luật Khuyến truyền tải điện hay làm đường tránh, thì rất có
khích trung gian hòa giải (tháng 7. 2012), đạo thểsẽphảiápdụngnhữngphươngthức,phương
luật này cũng đề cập tới “những phương thức pháp và kỹ thuật khác, so với trường hợp quy
5 Seifert, Frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Bauvorhaben, Grundeigentum 2013, 1046 ff; Portz, Bürgerbeteiligung
bei Planungsvorhaben und plebiszitäre Elemente in der Bauleitplanung nach den Gemeindeordnungen, Gemeinde
2013, 191 ff; Gatz, Öffentliche Bekanntmachung des Bebauungsplanentwurfs, jurisPR-BVerwG 11/2009 Anm. 5;
Erler/Arndt, Die Verwaltungsvorschrift Öffentlichkeitsbeteiligung für die Landesverwaltung Baden-Württemberg -
auf dem Weg zu mehr Bürgerbeteiligung im Planungswesen, VBlBW 2014, 81 ff.
6 Quy hoạch xây dựng chủ đạo của địa phương (Bauleitplanung) là bản quy hoạch về việc sử dụng đất cho xây dựng
và cho các mục đích khác trong địa bàn thuộc địa phương. Công tác lập quy hoạch xây dựng chủ đạo của địa phương
được thực hiện qua hai cấp độ: Ở cấp độ một, người ta lập quy hoạch sử dụng đất (Flächennutzungsplan), với những
quy định về mục đích sử dụng các diện tích khác nhau. Ở cấp độ hai, quy hoạch sử dụng đất nêu trên được cụ thể
hóa, chi tiết hóa, đối với từng khu vực thuộc địa bàn. Kết quả của giai đoạn này là sự ra đời của bản quy hoạch xây
dựng của địa phương (Bebauungsplan). Bản quy hoạch xây dựng này có giá trị pháp lý bắt buộc. Theo quy định ở
khoản 5 Điều 1 Bộ luật Xây dựng, quy hoạch xây dựng chủ đạo của các địa phương phải đảm bảo cho một sự phát
triển đô thị bền vững, đáp ứng hài hòa các đòi hỏi về xã hội, kinh tế và bảo vệ môi trường, thể hiện trách nhiệm đối
với các thế hệ tương lai. Chúng đồng thời phải thỏa mãn được yêu cầu về sử dụng đất công bằng, phục vụ lợi ích
chung của cộng đồng. Quy hoạch xây dựng chủ đạo của các địa phương có nhiệm vụ góp phần xây dựng một môi
trường sống phù hợp với nhân phẩm con người, bảo vệ và phát triển các cơ sở tự nhiên của cuộc sống, bảo vệ khí
hậu, duy trì và phát triển kiến trúc đô thị, diện mạo văn hóa và cảnh quan của địa phương.
7
Fritz/Pielsticker, Mediationsgesetz, Kommentar, Handbuch, Mustertexte, Andere Verfahren der
außergerichtlichen Konfliktbeilegung, Einführung Rdn. 3f.
8 Xem Begründung BT-Drucks. 17/5335 A. II.
Số 08(432) - T4/2021
53
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
hoach xây dựng mới một khu vực hay cải tạo những chủ thể nào là quan trọng và cần được
khu đô thị.
mời tham gia vào quy trình tham vấn, hoàn
Mục tiêu của hoạt động tham vấn cộng toàn không phải là chuyện đơn giản; trên thực
đồng luôn là: khai thác những hiểu biết sẵn có tế, trong nhiều trường hợp, các đối tượng hoài
trong cộng đồng, tiếp thu những ý tưởng sáng nghi dự án còn sử dụng việc này như là một
tạo của người dân nhằm mang lại lợi ích cho sân chơi cho các cuộc tranh giành quyền lực
dự án9: việc thu hút sự tham gia của những chủ của họ. Đây là tiêu chí cực kỳ quan trọng,
thể quan trọng luôn mang lại những nguồn lực mang tính quyết định đối với tính chính danh
mới (nhân sự, ý tưởng và tài chính), đồng thời của toàn bộ quy trình tham vấn cộng đồng -
việc làm này cũng giúp gia tăng mức độ chấp và theo tinh thần như vậy thì có thể phải chấp
thuận và tính chính đáng của dự án trong con nhận cả những phương án không thực sự mong
mắt của người dân. Trên thực tế chỉ có thể triển muốn. Kinh nghiệm cho thấy, những sai lầm
khai dự án khi có sự tham gia của các chủ thể. trong việc lựa chọn các nhóm hoặc các chủ
Ở đây cần phân biệt không chỉ giữa các mức thể tham gia bao giờ cũng là dấu hiệu dẫn đến
độ tham gia khác nhau (từ thông tin, tư vấn, thất bại. Phạm trù “Inklusion” cũng đồng thời
cùng làm, hợp tác, cho đến cả trao quyền), mà xác định rõ yêu cầu đặt ra đối với hoạt động
còn cả giữa quy trình chính thức10 và quy trình tham vấn cộng đồng: có thể giải quyết những
phi chính thức. Phần trình bày sau đây sẽ tập vấn đề gì, không thể giải quyết được những
trung chủ yếu vào quy trình phi chính thức.
vấn đề gì, sự tham gia của người dân diễn ra ở
Muốn triển khai thành công hoạt động cấp độ nào (địa phương, vùng v.v..), bối cảnh
tham vấn cộng đồng theo tinh thần nêu trên, triển khai hoạt động (không gian, thời gian,
cần lưu ý một số điều kiện khung11: theo tính ràng buộc pháp lý).
thuật ngữ chuyên môn, đó là các phạm trù
Phạm trù thứ hai liên quan tới cái gọi là
“tham gia một cách bình đẳng” (tiếng Đức “Schliessung”. Ở đây người ta cố tình không
là “Inklusion” và “điều kiện và hoàn cảnh chỉ nhắc tới việc “ra quyết định”, bởi khái
cụ thể cho việc ra quyết định” (tiếng Đức là niệm “Schliessung” có nội hàm rộng hơn.
“Schließung”12).
Trong quy trình tham vấn cộng đồng, các
Với “Inklusion”, người ta xác định ai và cái quyết định sẽ được đưa ra như thế nào, kiến
gì cần phải được tham gia vào quy trình tham thức nào được sử dụng, kiến thức nào không,
vấn. Ai ở đây được hiểu là những chủ thể quan xử lý những ý kiến bất đồng như thế nào?
trọng, đó có thể là người dân, các chuyên gia, Tất cả những câu hỏi đó đều là những câu
những nhóm người bị ảnh hưởng bởi dự án, hỏi quan trọng đối với quy trình tham vấn, và
những đại diện được cử v.v... Việc xác định nếu những vấn đề này không được quan tâm
9 Gärditz, Angemessene Öffentlichkeitsbeteiligung bei Infrastrukturplanungen als Herausforderungen an das
Verwaltungsrecht im demokratischen Rechtsstaat, GewArch 2011, 273 (276).
10 Xem thêm Weitz, Bürgerbeteiligung: Handlungsfelder und Qualitätskriterien, 17 ff (19), in: Landeszentrale für
politische Bildung u.a., Formen der Bürgerbeteiligung für eine nachhaltige Stadt- und Gemeindeentwicklung,
Stuttgart 2006.
11 Xem thêm Thesen des Bundesverbandes Mediation, Fachgruppe Planen und Bauen, zur Ausgestaltung von
Planungsverfahren durch Bürgermitwirkung, Spektrum der Mediation 2011, 9ff.
12 Goldschmidt/Sellke/Renn: Wie ist kompetente Beteiligung von Bürgern möglich? Schlussfolgerungen von
drei europäischen Beteiligungsverfahren nach dem Modell der „Planungszelle“. In: Dienel et al. (Hrsg.):
Die Qualität von Bürgerbeteiligungsverfahren. Evaluation und Sicherung von Standards am Beispiel von
Planungszellen und Bürgergutachten. Oekom, 2014.
54
Số 08(432) - T4/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
đúng mức, thì chính chúng sẽ dẫn tới thất bại
Sở dĩ hoạt động tham vấn cộng đồng
sau này. Cái gì được coi là dữ kiện thực tế trong thời gian qua có được thành công còn
được thừa nhận, cái gì được nhìn nhận là lập bởi sự ra đời của nhiều phương thức tham
luận chuẩn mực, và quyết định cuối cùng sẽ vấn công đồng phi chính thức, phù hợp với
được đưa ra như thế nào, tất cả những điều từng loại hình xung đột và đối tượng bị ảnh
này được mô tả bởi phạm trù “Schliessung”. hưởng. Ngoài phương thức trung gian hòa
Từ đó suy ra: để có thể triển khai thành công giải như đã đề cập ở trên, còn có các phương
hoạt động tham vấn cộng đồng, cần đảm bảo thức như Diễn đàn công dân14 (Bürgerforum),
tối thiểu những điều kiện sau: chính giới ủng Không gian mở15 (Open Space), Công xưởng
hộ và bảo đảm cho tính chính danh và các tương lai16 (Zukunftswerkstatt), Bàn tròn17
quy tắc của hoạt động này; quy trình được (Runder Tisch) hoặc Phản biện công dân18
triển khai sớm, kết quả để ngỏ, khách quan, (Planungszelle) và còn nhiều phương thức
đảm bảo công bằng về cơ hội đối với tất cả khác nữa19. Các phương thức khác nhau này,
những người tham gia, mọi hạn chế nếu có, trừ phương thức trung gian hòa giải, có thể
đều phải được thông báo ngay từ đầu; có sự được vận dụng kết hợp, và đó cũng là một điểm
tham gia của các chuyên gia trung lập; quy mạnh của chúng. Phương thức trung gian hòa
trình được điều hành bởi những người điều giải là phương thức duy nhất được điều chỉnh
hành chuyên nghiệp; đảm bảo hiệu quả theo bởi pháp luật20. Tuy nhiên, các phương pháp,
nghĩa tỷ lệ hợp lý giữa công sức bỏ ra (thời nguyên tắc và kỹ thuật sử dụng trong phương
gian, chi phí) và kết quả thu được13.
- Các hình thức tham vấn cộng đồng được áp dụng trong khuôn khổ các quy trình
phi chính thức
áp dụng các phương pháp khác21.
thức trung gian hòa giải cũng hoàn toàn có thể
13 Xem aktuell die von Wachinger u.a. erarbeitete “Broschüre Partizipation“ unter: https://www.enahrgie.de/
tools/index.php/umsetzung/partizipation/broschuere .
14 Diễn đàn công dân thường được áp dụng lúc bắt đầu, để đưa ra những ý kiến đề xuất chuẩn bị cho việc ra
các quyết định quan trọng. Sau đó, từ hình thức hội nghị toàn thể sẽ chuyển sang làm việc theo nhóm, dưới sự
điều hành của một người điều hành chuyên nghiệp.
15 Không gian mở (Open Space) là một cấu trúc mở, tự tổ chức, tại đó diễn ra những hoạt động cả dưới dạng
hội nghị toàn thể lẫn làm việc theo nhóm; những người tham dự có thể tự do di chuyển để tham gia thảo luận
ở các nhóm khác nhau. Open Space được áp dụng chủ yếu cho các quá trình chuyển đổi cơ cấu.
16 Công xưởng tương lai (Die Zukunftswerkstatt) nhắm tới mục tiêu phát triển và thu thập các ý tưởng trong
những bối cảnh khác nhau. Quy trình này gồm ba giai đoạn, bắt đầu với giai đoạn phê phán, tiếp đó là giai
đoạn đưa ra ý tưởng và kết thúc bởi giai đoạn triển khai thực hiện. Phương thức này được triển khai thông qua
một vài Workshops, điều hành bởi những người điều hành chuyên nghiệp.
17 Hội nghị bàn tròn (Der Runde Tisch) tập hợp các đại diện của các nhóm lợi ích khác nhau, những người được
giao nhiệm vụ thay mặt cho nhóm của họ để quyết định. Công tác điều hành được thực hiện bởi một chuyên gia
trung gian hòa giải hoặc một người điều hành chuyên nghiệp, sử dụng phương pháp trung gian hòa giải.
18 Phản biện của người dân (Planungszellen) được sử dụng, cho việc xây dựng hình mẫu cho một số dự án nhất
định, chẳng hạn như cải cách hành chính. Những người tham dự được lựa chọn một cách ngẫu nhiên, được
nghỉ làm việc trong thời gian tham gia và được trả thù lao cho sự tham gia của họ. Kết quả làm việc được công
bố dưới dạng một phản biện của người dân.
19 Tùy theo cách phân loại, có thể liệt kê hơn chục phương pháp khác nhau, các phương pháp này nhiều khi
cũng được vận dụng kết hợp, ví du như “Hội nghị bàn tròn kết hợp với Diễn đàn công dân” hoặc “Thông tin
cho người dân kết hợp với đảo chủ đề”.
20
Xem Điều 1 Luật Khuyến khích áp dụng phương thức trung gian hòa giải và các phương thức giải quyết
xung đột phi tố tụng khác ngày 21.7.2012 (BGBl I S. 1577).
21 Về vấn đề này, xem thêm Fritz/Pielsticker, Luật trung gian hòa giải - Bình luận, sổ tay tra cứu, văn bản mẫu,
các phương pháp và kỹ thuật.
Số 08(432) - T4/2021
55
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
- Điều kiện đảm bảo cho thành công:
Hoạt động điều hành được thực hiện độc
lập với cơ quan nhà nước
khi thực thi sẽ được hưởng ứng nhiệt tình
trước hết là từ phía người dân bởi vị thế
của họ đã được đặt lên tầm cao hơn và có ý
nghĩa quan trọng đối với bất kỳ một đồ án
quy hoạch nào22.
Ngoài các nhân tố bảo đảm thành công
nêu trên, còn một điều kiện tiên quyết nữa,
đó là toàn bộ quá trình được điều hành một
cách trung lập và khách quan, do những
chuyên gia điều hành độc lập thực hiện -
những người này không được có quan hệ
trực tiếp với cơ quan nhà nước hữu trách.
Bởi lẽ, nguyện vọng của những người bị
ảnh hưởng và những người tham dự khác là,
họ sẽ có cơ hội để trình bày lập luận và phát
biểu quan điểm của mình, không phụ thuộc
vào địa vị hay chức vụ của bản thân. Và chỉ
có những người điều hành chuyên nghiệp,
trung lập, theo nghĩa là không có nghĩa vụ
phải hướng kết quả tham vấn tới một đích
nhất định, mới đảm bảo được điều này.
- Điều kiện đối với cơ quan nhà nước
hữu trách
Các cơ quan nhà nước hữu trách phải
ý thức được rõ về tất cả những điều trình
bày ở trên. Điều này có nghĩa là các cán bộ,
nhân viên hữu trách của cơ quan phải được
giải thích đầy đủ, cặn kẽ để hiểu rõ, quy
trình tham vấn cộng đồng sớm sẽ được tổ
chức như thế nào và cần phải chú ý những
gì cụ thể.
Cũng tương tự như tại CHLB Đức, sự
không đồng thuận của người dân ở Việt
Nam cũng là thách thức cũng như trở ngại
lớn trong việc thực hiện các dự án cơ sở hạ
tầng. Báo cáo tại Phiên họp thứ 37 của Ủy
ban thường vụ Quốc hội, Tổng Thanh tra
Chính phủ cho biết, năm 2019, khiếu nại, tố
cáo vẫn tập trung chủ yếu ở lĩnh vực đất đai
với số lượng đơn chiếm tới 67,7 % tổng số
đơn khiếu nại (tăng 5,9% so với năm 2018).
Trong đó tập trung chủ yếu vào các vấn đề
như: thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư..., khiếu kiện, tranh chấp tại các dự án
bất động sản, thu phí tại các trạm BOT23.
Như vậy, tuy đã tạo nên chuyển biến lớn,
nhưng việc xin ý kiến người dân ở Việt Nam
vẫn còn có nhiều hạn chế cả trong các quy
định của pháp luật lẫn việc triển khai trên
thực tiễn.
- Khuôn khổ pháp luật về quy hoạch -
xây dựng ở Việt Nam
Hiện nay ở Việt Nam, việc để người dân
tham gia ý kiến đã xuất hiện trong hầu hết
các luật cơ bản và trở thành một hoạt động
mang tính định kỳ đến tận các khu dân cư. Từ
năm 2003, sự tham gia của người dân trong
công tác quy hoạch đã được đề cập tại Luật
Xây dựng, dần được cụ thể hơn tại Luật Quy
hoạch đô thị năm 2009 và đặc biệt là trong
Luật Quy hoạch năm 2019 và các nghị định
hướng dẫn như Nghị định số 37/2019/NĐ-
CP ngày 07/5/2019 quy định chi tiết thi hành
2. Tham vấn cộng đồng ở Việt Nam trên
con đường “đổi mới”
Việt Nam, sau hơn 30 năm „Đổi mới“,
đã hội nhập ngày một sâu rộng hơn với thế
giới. Tình hình kinh tế - xã hội ở Việt Nam,
vì thế cũng đã có rất nhiều đổi thay. Đất
nước đang phát triển mạnh mẽ, trong một
xã hội cởi mở hơn. Ở Việt Nam, việc lấy ý
kiến của người dân mới được pháp luật quy một số điều của Luật Quy hoạch. Trong các
định từ năm 2003 tại Luật Xây dựng. Điều luật này đều có quy định về hình thức lấy ý
này được đánh giá là là một bước ngoặt, kiến, thời gian, trách nhiệm của các chủ thể
22 Doãn Hồng Nhung (2010), Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam, Nxb. Xây dựng, Hà Nội, tr.51.
23
Quochoi.vn/UserControls/Publishing/News/BinhLuan/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/content/tintuc/
Lists/ News&ItemID=41808.
56
Số 08(432) - T4/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
tham gia24. Nhà nước phải bảo đảm tiếp thu về quy hoạch đô thị. Nhưng trên thực tế, đơn
ý kiến người dân và là căn cứ quan trọng cho vị tư vấn thường phối hợp với chủ đầu tư để
việc thẩm định và phê duyệt quy hoạch25.
trình bày bản quy hoạch trong các buổi họp
Việc xin ý kiến người dân thực tế hiện đã do chính quyền tổ chức để xin ý kiến cộng
được thực hiện từ bước lập nhiệm vụ quy đồng dân cư và niêm yết các bản vẽ tại địa
hoạch; trong quá trình nghiên cứu trước khi phương trong thời gian quy định. Các ý kiến
trình duyệt quy hoạch. Tuy nhiên, như đã nêu của người dân được ghi nhận tại các phiếu,
trên: tranh chấp, khiếu nại vẫn xảy ra, thậm người dân cũng có thể tham gia thông qua
trí kéo dài - dai dẳng, thậm trí kể cả khi quy phương tiện thông tin đại chúng. Biên bản
hoạch đã được phê duyệt và được triển khai họp, tổng hợp ý kiến sau thời gian kéo dài
trên thực địa. Một số nhà khoa học đã nhận xét theo quy định của Luật được thành lập và là
mô hình lấy ý kiến cộng đồng trong lập quy cơ sở để tư vấn cùng với chủ đầu tư nghiên
hoạch tại Việt Nam hiện tại thực hiện còn gặp cứu, thể hiện trong nội dung quy hoạch trình
nhiều khó khăn, mang tính hình thức và chưa duyệt, kèm theo văn bản tiếp thu, hay giải
đạt hiệu quả bởi các lý do: (1) Hệ thống văn trình các nội dung cần bảo lưu.
bản pháp luật mới quy định chung mà chưa
Thực tế này cho thấy, việc xin ý kiến
có các hướng dẫn cụ thể về quy trình, cách cộng đồng ở Việt Nam về bản chất đang
thức; (2) Trình độ và nhận thức của các bên được thực hiện theo hình thức đối thoại giữa
liên quan về vai trò cộng đồng và sự tham gia hai bên: chủ đầu tư và cộng đồng dân cư,
còn hạn chế; (3) Chưa hoàn toàn thống nhất thường đối lập nhau về lợi ích hoặc khác
về lấy ý kiến thông qua cơ chế đại diện, mô biệt về các vấn đề quan tâm. Cách thức thực
hình của các nước phát triển không sử dụng hiện vì vậy cũng theo chiều hướng mà tính
cơ chế đại diện gián tiếp khi lấy ý kiến liên chủ động thuộc về nhà đầu tư hơn là thuộc
quan đến quyền lợi trực tiếp; (4) Việc lấy ý về người dân. Việc diễn giải quy hoạch
kiến không thực hiện ngay từ đầu mà thường hoàn toàn thuộc về chủ đầu tư, dù thông
ở giai đoạn quy hoạch gần như ổn định và qua tư vấn; hoặc sẽ mang tính chuyên môn
khó có sự thay đổi; (5) Thời gian lấy ý kiến sâu khó để cộng đồng tiếp cận, hoặc được
ngắn, thông tin quy hoạch thiếu minh bạch; thiết kế theo mong muốn (lợi ích) của chủ
(6) Các ý kiến đóng góp chưa có quy định đầu tư; hoặc chưa thể bao hàm được hết
phản hồi hoặc xử lý như thế nào? Cơ quan những vấn đề liên quan đến mọi mặt của đời
hay cá nhân nào có trách nhiệm giải trình sống người dân bị tác động bởi quy hoạch,
và thực sự ý kiến của cộng đồng có được do cách nhìn từ một phía. Đối tượng được
lắng nghe?26.
chính quyền mời tham gia xin ý kiến là đại
Các quy hoạch ở Việt Nam được lập như diện cộng đồng dân cư, bởi đây cũng là
một dự án do các chủ đầu tư thuê các đơn thành phần được quy định là đơn vị có trách
vị tư vấn lập trong một thời hạn nhất định. nhiệm tổng hợp ý kiến của người dân theo
Tại Điều 20 và 21 Luật Quy hoạch đô thị đã quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ
quy định trách nhiệm, hình thức, thời gian, ở cơ sở27. Thực tế hiện nay, Việt Nam chưa
nhưng chưa quy định về quy trình lấy ý kiến ban hành Luật thực hiện Dân chủ cơ sở mà
24 Mục 2 của Chương 2 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Điều 19 Luật Quy hoạch năm 2019.
25 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.
26 Tạ Quỳnh Hoa, Quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng - Các vấn đề lý thuyết và thực tiễn áp dụng
tại Việt Nam, Tạp chí Quy hoạch số 93, 2018.
27 Khoản 2, Điều 21, Mục 2, Chương 2 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009.
Số 08(432) - T4/2021
57
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
mới chỉ có Pháp lệnh về thực hiện dân chủ quan niệm về quy hoạch cần được điều
ở xã, phường, thị trấn28. Điều này khiến việc chỉnh, nếu điều chỉnh nội dung này thì vấn
tổng hợp ý kiến của cộng đồng đang được đề tham vấn ý kiến cộng đồng dân cư cũng
giao không đúng chủ thể thực hiện, chưa kể cần có những đổi thay tương xứng.
việc mời đại diện cộng đồng hầu hết theo
Như vậy, tuy đã tạo nên chuyển biến lớn,
hình thức phủ kín các tổ chức đoàn thể xã nhưng việc để khắc phục những nhược điểm
hội mang tính chính trị nhiều, ít khách quan hiện nay, có lẽ cần có sự thay đổi về nhận
và thực chất. Trên thực tế, nếu đại bộ phận thức, tiếp tục cải cách thể chế để thực hiện
người dân muốn tham gia ý kiến, thì đại diện quyền được tham gia của người dân trong cả
cộng đồng cũng không thể thực hiện được một tiến trình quy hoạch lâu dài.
bởi sẽ có quá nhiều các vấn đề cần được thu
- Những kinh nghiệm từ CHLB Đức
gom thành những nhóm nội dung, và thường mà Việt Nam có thể thử nghiệm
xuyên có xung đột ngay giữa các ý kiến với
Một số nhà nghiên cứu và đại diện của
nhau. Cần những kỹ năng, phương pháp do các tổ chức xã hội đã khuyến nghị: Cần có
những người chuyên nghiệp thực hiện mới phương pháp thực hiện xin ý kiến đảm bảo
khắc phục từ căn cốt vấn đề này. Để người quyền lợi của người dân29, và cần xem xét
dân được “tham gia” vào quy hoạch thông lại thời điểm hợp lý cho người dân tham gia
qua hoạt động có tính tham vấn chứ không ý kiến30. Điều này cho thấy, tại Việt Nam
đơn thuần là “xin ý kiến như” hiện nay.
cũng đã xuất hiện nhận thức tương đồng
Mặt khác, quy hoạch ở Việt Nam chưa với CHLB Đức về sự cần thiết phải có sự
được định nghĩa là một “tiến trình” từ lúc tham vấn sớm đối với các dự án quy hoạch
ban đầu đến khi hình thành trên thực tế - với một phương pháp hoàn toàn mới nhằm
vốn kéo dài nhiều năm. Nên các vấn đề sẽ hướng đến sự thống nhất - hay thỏa hiệp để
luôn phát sinh theo thời gian do cách quy quá trình thực hiện quy hoạch đi vào cuộc
định đã thay đổi, và các ý kiến có thể trước sống; đảm bảo sự hài hòa lợi ích của ba chủ
đây có thể sẽ không còn phù hợp, hoặc quy thể: Nhà nước - Người dân - Doanh nghiệp.
hoạch triển khai trên thực tiễn có những Kinh nghiệm tạo dựng công cụ “triển khai
điều chỉnh, bổ sung do tình hình kinh tế - xã sớm hoạt động tham vấn cộng đồng” từ
hội có thay đổi. Điều này đặt ra vấn đề phức nước Đức nên tham khảo, nhưng khác với
tạp hơn khi quy hoạch được duyệt bằng văn ở Đức - việc này cần được luật hóa cho phù
bản pháp luật có tính cá biệt - thực chất là hợp với thể chế và bối cảnh ở Việt Nam; nếu
cứng, và chỉ được thay đổi khi có các lý do không sẽ khó có thể thành công.
hợp lý, hoặc quá 5 năm sau khi rà soát phát
Giống như tại Đức, ở Việt Nam, luật
hiện những điểm cần điều chỉnh. Hoạt động không đưa ra quy định cụ thể về quy trình
xin ý kiến cộng đồng như hiện nay không xin ý kiến cộng đồng. Nhưng khác với ở
kéo dài đến khi quy hoạch thành hiện thực Đức, Luật Quy hoạch ở Việt Nam đã đưa ra
thông các dự án đầu tư xây dựng - một trong quy định về thời điểm xin ý kiến cộng đồng,
những khâu cuối cùng cần chính quyền ra nhưng lại chưa đề cập đến (thuê) bên thứ ba
quyết định. Đây là một hạn chế lớn trong áp dụng phương pháp trung gian hòa giải
28 Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11.
29 Doãn Hồng Nhung (2010), Hoàn thiện pháp luật về quy hoạch đô thị ở Việt Nam, Nxb. Xây dựng, Hà Nội, tr.80.
30 Nguyễn Thị Hiền (2009), Hội thảo khoa học: Hoàn “Khai thác hiệu quả công viên - Vườn hoa thành phố
aspx?IdNews=51573.
58
Số 08(432) - T4/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
hoặc một phương pháp giải quyết xung đột kỹ thuật mà mỗi cá nhân của bên tổ chức lấy
như tại Đức. Hiện nay, việc xin ý kiến cộng
đồng đối với dự án quy hoạch ở Việt Nam
hoàn toàn do Chính quyền hoặc cơ quan lập
quy hoạch thực hiện; về cơ bản, đây vẫn là
do Chủ đầu tư thực hiện. Do đó, tính khách
quan của việc xin ý kiến chưa đảm bảo triệt
để. Với kinh nghiệm từ Đức, Việt Nam hoàn
toàn có thể luật hóa việc chính quyền thuê
đơn vị độc lập thuộc các tổ chức chính trị
xã hội trong việc tham vấn ý kiến của cộng
đồng; đóng vai trò như bên thứ ba, thay cho
vai trò của chính quyền và đơn vị tư vấn
dự án quy hoạch hiện nay. Vai trò của bên
thứ ba này cần được nghiên cứu để thể hiện
được vai trò độc lập nhất có thể; độc lập với
chính quyền, người dân, đơn vị lập và thực
hiện quy hoạch. Điều này đảm bảo triệt tiêu
những nghi ngờ.
Trong điều kiện hiện nay của Việt Nam,
có lẽ đơn vị tư vấn độc lập nêu trên cần có sự
góp mặt của các luật sư hoặc các chuyên gia
xã hội học bên cạnh những nhà chuyên môn
về quy hoạch để thực thi công tác trung gian
giữa các bên nhằm đảm bảo truyền tải minh
bạch thông tin và thích hợp với nhận thức
của nhiều cá thể đối với dự án quy hoạch.
Các đơn vị thực hiện các dự án quy hoạch
ở Việt Nam cũng nên nhìn nhận việc “tham
vấn sớm cộng đồng là điều kiện cần” để dự
án quy hoạch của họ khả thi trong tương lai;
tránh những hệ lụy lâu dài. Muốn vậy, họ
cần hợp tác với đơn vị tư vấn và bên thứ
ba ngay từ ban đầu... khi xây dựng nhiệm
vụ. Việc phối hợp với các bên có chất lượng
thông qua việc trao đổi - xử lý thông tin, ý
kiến nhằm giải quyết sớm các bất đồng với
người dân và các tổ chức có liên quan.
ý kiến ở Việt Nam hoàn toàn có thể học hỏi.
Những mong muốn của mỗi người dân trong
các nhóm có mối quan tâm tương đồng được
lắng nghe, tổng hợp để có những biện pháp
giải quyết phù hợp... người dân có thể sẽ
đồng thuận và ủng hộ, kể cả phải giảm bớt
các yêu cầu cá nhân khi đã thấy vấn đề mình
nêu được giải quyết (phần nào) trong một
môi trường được chia sẻ, để thấu hiểu như
vậy. Như vậy, kinh nghiệm về việc quan tâm
đúng mức đến các bất đồng bằng việc đưa
ra quyết định trên cơ sở các kiến thức được
sử dụng để thuyết phục nhà đầu tư, và người
dân đồng thuận với nhau từ phương pháp
tham vấn nêu trên của các chuyên gia Đức
là kỹ năng người Việt Nam hoàn toàn có thể
tiếp thu trong việc xin ý kiến người dân. Ai
tiếp thu và sử dụng thành thạo kỹ năng này
sẽ trở thành người điều hành chuyên nghiệp
việc tham vấn cộng đồng. Họ chính là những
trung gian hòa giải, người khâu nối những
mong muốn của những nhóm (lợi ích) khác
nhau thành sự thống nhất cho những dự án
thành công.
Việc điều chỉnh các nội dung có liên
quan đến xin ý kiến cộng động dân cư -
theo hướng tham vấn cộng đồng bằng sự có
mặt của bên thứ ba là những đơn vị chuyên
nghiệp có năng lực, trong cả một tiến trình
từ quy hoạch đến triển khai dự án đầu tư
xây dựng trên thực tế, nên được nghiên cứu
bổ sung tại Luật Quy hoạch và các luật có
liên quan khác. Cũng nên quy định khuyến
khích việc tham vấn cộng đồng sớm, hoặc
có thể là một nội dung của quá trình điều
tra, đánh giá thực tiễn của các quy hoạch,
dự án. Ngoài ra, cần trang bị những kỹ năng,
phương pháp nhằm đảm bảo tính khách
quan cho các cá nhân thuộc bên thứ ba,
trong việc tạo sự đồng thuận của người dân
với các quy hoạch, dự án ở Việt Nam - một
Những phương pháp tham vấn từ nước
Đức thực sự rất có ích đối với Việt Nam
trong việc tổ chức xin ý kiến cộng đồng.
Trong đó, việc phân loại đối tượng, thiết lập
các nhóm với quy mô thích hợp tham gia
vào quá trình tham vấn dự án quy hoạch là đất nước đang phát triển mạnh
Số 08(432) - T4/2021
59
9 trang
14440
Free
Bạn đang xem tài liệu "Sự tham gia của người dân ở Đức và Việt Nam trong hoạt động quy hoạch", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- su_tham_gia_cua_nguoi_dan_o_duc_va_viet_nam_trong_hoat_dong.pdf
