Quyền sung công vì lợi ích công cộng theo pháp luật Cộng hòa Pháp
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
QUYỀN SUNG CÔNG VÌ LỢI ÍCH CÔNG CỘNG THEO PHÁP LUẬT CỘNG HÒA PHÁP
Nguyễn Dương Anh Thắng*
*ThS. Khoa Khoa học cơ bản, Trường Cao đẳng Kinh tế - Kỹ thuật Cần Thơ
Tóm tắt:
Thông tin bài viết:
Việc xây dựng các công trình công cộng để phục vụ cho nhu cầu dân sinh, hạ tầng
giao thông hay các không gian và dịch vụ công cộng luôn là trọng tâm trong các
chính sách phát triển kinh tế, xã hội của các quốc gia. Nếu như tại Việt Nam, với
vai trò là đại diện chủ sở hữu về đất đai, Nhà nước có thể tiến hành thu hồi đất theo
quy hoạch để thực hiện các dự án vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh
tế - xã hội thì đối với Cộng hòa Pháp, nơi mà quyền sở hữu tài sản nói chung và bất
động sản nói riêng là bất khả xâm phạm và thiêng liêng, Nhà nước sẽ có các biện
pháp khác trong trường hợp cần sử dụng đất cho các mục đích công cộng mà một
trong số đó là quyền sung công vì lợi ích công cộng (l’expropriation pour cause
d’utilité publique). Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung giới thiệu cơ sở
pháp lý và phạm vi áp dụng của quyền sung công tài sản vì lợi ích công cộng tại
Pháp, và có một số liên hệ với các quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất
để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Từ khóa: Lợi ích công cộng,
quyền sung công tài sản, quyền
sung công tài sản vì lợi ích công
cộng tại Cộng hòa Pháp.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 09/11/2020
: 03/3/2021
: 05/3/2021
Abstract:
Article Infomation:
The construction of public facities for the needs of people's livelihood, transport
infrastructure or public spaces and services has always been the focus of
economic and social development policies of the countries. In case of Vietnam,
as the representative of the land owner, the State has its right to conduct land
acquisition according to the planning to implement projects for the purposes of
national defense, security and economic developments for society, while Republic
of France, where property ownership in general and real estate in particular is
inviolable and sacred, the State shall take other measures in case it is necessary
to use land for public purposes, one of which is the right to expropriation for the
public utinities (l'expropriation pour cause d'utilité publique). Within the scope
of this article, the author focuses on introducing the legal ground and scope of
application of the right to expropriate property for the public interest in France,
and has some connection with the provisions of Vietnamese law on land recovery
for socio-economic development for national benefits and the public utinities.
Keywords: Public utinities, right
to expropriate property, right to
expropriate property for public
utinities in the Republic of France.
Article History:
Received
Edited
: 09 Nov. 2020
: 03 Mar. 2021
: 05 Mar. 2021
Approved
1. “Lợi ích công cộng”, điều kiện tiên
quyết để áp dụng quyền sung công
Cần phải khẳng định rằng, lợi ích công
cộng, hay còn có thể gọi là lợi ích chung
luôn là một trong các yếu tố cơ bản của
ngành luật hành chính và đóng vai trò định
hướng trong các hoạt động quản lý của một
quốc gia, nhằm duy trì và bảo vệ hệ thống
pháp luật, phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ
môi trường, v.v.. Tại Cộng hòa Pháp, các
chủ thể có thẩm quyền thực hiện quyền sung
công tài sản trên nhiều lĩnh vực khác nhau
như quy hoạch đô thị, bảo vệ di sản và môi
trường. Tuy nhiên, dù là trong trường hợp
Tại Cộng hòa Pháp, quyền tài sản là một
quyền tự nhiên được quy định bởi Bộ luật
Dân sự và được Hiến pháp bảo đảm. Nó
được nêu rõ trong bản Tuyên ngôn Nhân
quyền và Dân quyền năm 1789 với tư cách
là một trong bốn quyền tự nhiên và không
thể tước đoạt của con người. Chính vì vậy,
để thực hiện việc sung công tài sản thì “lợi
ích công cộng” luôn được xem là yếu tố
quan trọng hàng đầu.
52
Số 10(434) - T5/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
nào, thì lợi ích công cộng luôn là điều kiện
đầu tiên cần xét đến. Vấn đề này đã được
quy định cụ thể tại Điều L. 1 Luật Sung
công vì lợi ích công cộng1. Theo đó,việc
sung công toàn bộ hay một phần bất động
sản hoặc các quyền (đối với) bất động sản
(Droits réels immobiliers) chỉ có thể được
thực hiện nếu như trước đó, qua các cuộc
điều tra khảo sát chính thức, đã được chứng
minh là phù hợp với lợi ích công cộng và
rằng, các chủ sở hữu đối với bất động sản,
các quyền bất động sản, các chủ thể khác có
liên quan cũng như phần diện tích bị sung
công đều đã được xác định. Bên cạnh đó,
người có tài sản bị sung công phải được
nhận trước một khoản bồi thường tương
xứng. Đây là một sự bổ sung quan trọng
không chỉ để phù hợp với quy định tại Điều
17 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền
năm 17892 mà còn nhằm bảo vệ quyền lợi
cho các chủ sở hữu đối với bất động sản bị
sung công vì lợi ích công cộng.
quy định của pháp luật Pháp, khi dự án
được thông qua, Tỉnh trưởng, Bộ trưởng
hoặc Hội đồng Nhà nước sẽ có thẩm quyền
ban hành bản “Tuyên bố về lợi ích công
cộng”3 nhằm tạo cơ sở pháp lý để tiến hành
việc sung công bất động sản, đồng thời
đưa ra quyết định về việc chuyển nhượng
các tài sản có liên quan nhằm tạo cơ sở
cho việc bồi thường đối với các chủ thể
bị ảnh hưởng. Tuy nhiên, với bản chất là
các quyết định hành chính, các chủ sở hữu
bất động sản chịu thiệt hại vẫn có quyền
khởi kiện tại Tòa Hành chính nhằm bảo
vệ quyền lợi cho mình. Điều này cũng dẫn
đến một câu hỏi được đặt ra là khi xảy ra
tranh chấp, các Thẩm phán hành chính sẽ
căn cứ vào các tiêu chí nào để xác định
một dự án sung công đảm bảo yếu tố “vì
lợi ích công cộng”?
2. Việc xác minh yếu tố “lợi ích công
cộng” theo pháp luật Cộng hòa Pháp
Trong hệ thống pháp luật của Pháp, các bản
án đã tuyên hay còn gọi là án lệ đóng vai trò
rất quan trọng trong việc giải thích và bổ sung
các khiếm khuyết của các văn bản quy phạm
pháp luật, đặc biệt trong vấn đề xác minh yếu
tố “lợi ích công cộng” nhằm tạo cơ sở pháp
lý cho việc sung công tài sản. Trên thực tế,
nguyên tắc xác minh yếu tố “lợi ích công
cộng” lần đầu tiên được đề cập trong một bản
án nổi tiếng được tuyên vào ngày 28/5/1971,
liên quan đến dự án có tên là: “Thành phố mới
phía Đông” (Ville nouvelle Est). Theo đó,
Chính phủ Pháp tiến hành sung công nhiều
bất động sản để tạo ra một không gian mới
Nhằm đảm bảo tính dân chủ, công khai,
minh bạch và công bằng, khi một dự án
sung công vì lợi ích công cộng được dự
kiến thực hiện, cơ quan hành chính trước
tiên, phải tiến hành một cuộc điều tra
công khai được thông báo rộng rãi trên
các phương tiện thông tin đại chúng cũng
như niêm yết tại Tòa Thị chính để lấy ý
kiến của người dân đối với dự án. Cùng
với đó, các cơ quan có thẩm quyền cũng
phải thực hiện các cuộc điều tra, khảo sát
về thửa đất nhằm xác định các chủ sở hữu
và phần diện tích bất động sản nằm trong
phạm vi chịu ảnh hưởng của dự án. Theo
1
Luật này là sự pháp điển hóa các quy định của Sắc lệnh số 2014-1345 ngày 6/11/2014 và Quyết định số
2014-1635 ngày 26/12/2014.
2 Theo quy định tại Điều 17 Tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền năm 1789, tài sản là một quyền thiêng
liêng và bất khả xâm phạm. Không ai có thể bị tước đoạt tài sản, trừ khi điều đó là thực sự cần thiết vì lợi ích
công cộng và phù hợp với quy định của pháp luật. Người có tài sản bị tước đoạt phải được nhận trước một
khoản bồi thường tương xứng.
3 Điều R. 121-1, R. 121-2 Luật Sung công vì lợi ích công cộng.
Số 10(434) - T5/2021
53
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
trong thành phố Lille nhằm phục vụ cho các
mục đích văn hóa, xã hội4. Trong vụ việc này,
Hội đồng Nhà nước5 đã ra phán quyết rằng
“yếu tố lợi ích công cộng trong các dự án sung
công bất động sản chỉ được xem là hợp pháp
nếu những thiệt hại đối với tài sản tư nhân, chi
phí tài chính và có thể là những bất lợi xã hội
mà nó gây ra là thấp hơn so với những lợi ích
mà nó mang lại”6.
trường hợp đặc biệt Nhà nước tiến hành việc
sung công tài sản ngay lập tức nhằm đảm bảo
điều kiện cư trú của người dân (sung công
nhằm mục đích loại bỏ các tòa nhà không
đảm bảo an toàn cho sức khỏe của người
cư trú8; những tòa nhà đã bị các cơ quan có
thẩm quyền ra tuyên bố là nguy hiểm cần
phải bị phá hủy hoặc cấm cư trú vĩnh viễn9
hay việc phục hồi các bất động sản bị từ bỏ10)
và phòng ngừa các rủi ro về thiên tai.
Dựa trên cơ sở Bản án đã tuyên vào
năm 1971, Hội đồng Nhà nước một lần nữa
khẳng định lại và quy định rõ 03 điều kiện để
xác minh yếu tố “lợi ích công cộng” đối với
một dự án sung công tài sản theo một phán
quyết được tuyên vào ngày 19/10/20127.
Bao gồm:
3. Các loại tài sản nào có thể bị sung công
vì lợi ích công cộng?
Theo quy định của Điều 544 Bộ luật Dân
sự Pháp, tài sản là quyền được hưởng thụ và
định đoạt mọi thứ theo cách tuyệt đối nhất,
miễn là chúng không được sử dụng theo
cách bị cấm theo quy định của pháp luật.
Trên thực tế, chủ sở hữu có 03 quyền chính
đối với tài sản, bao gồm:
Thứ nhất, dự án sung công phải phù hợp
với lợi ích chung của quốc gia;
Thứ hai, các chủ thể có thẩm quyền
không thể thực hiện dự án trong các điều
kiện tương tự mà không tiến hành sung
công tài sản;
Thứ nhất, quyền sử dụng (l’usus);
Thứ hai, quyền được hưởng hoa lợi, lợi
tức (le fructus);
Thứ ba, thiệt hại đối với tài sản tư nhân,
chi phí tài chính và, tùy theo trường hợp,
những bất lợi về kinh tế hoặc xã hội mà dự
án gây ra là thấp hơn so với những lợi ích
mà nó mang lại.
Thứ ba, quyền định đoạt (l’abusus).
Tài sản về cơ bản bao gồm động sản, bất
động sản, hữu hình hoặc vô hình. Chiếu theo
quy định tại Điều L. 1 Luật Sung công vì lợi
ích công cộng và các án lệ có liên quan, đối
tượng tiến hành sung công chỉ bao gồm bất
động sản và quyền bất động sản11, trừ một
Tuy nhiên, quyền sung công tài sản không
chỉ giới hạn trong các dự án hội đủ các điều
kiện vừa nêu; trên thực tế, vẫn có một số
4 Án lệ của Hội đồng Nhà nước ngày 28/5/1971, Ville nouvelle Est, https://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/
CE/decision/1971-05-28/78825, truy cập ngày 01/4/2021.
5 Là cơ quan tham vấn cho Chính phủ và cũng là cơ quan đứng đầu hệ thống Tòa án Hành chính nước Cộng
hòa Pháp.
6 Michel Huyghe và Isidro Perez Mas, Sách chuyên khảo về sung công tài sản, (Traité de l’expropriation des
biens), Nxb. Le Moniteur, 2014, tr. 25.
7
Án lệ của Hội đồng Nhà nước ngày 19/10/2012, đoạn thứ 03, Commune de Levallois-Perret c/ Boyer,
paragraphe 03, https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000026636523/, truy cập ngày 01/4/2021.
8 Khoản 1 Điều L. 511-1 Luật Sung công vì lợi ích công cộng.
9 Điều L. 511-2 Bộ luật Xây dựng và Nhà ở Cộng hòa Pháp.
10 Điều L. 2243-3 và L. 2243-4 của Luật Chính quyền địa phương Cộng hòa Pháp.
11 Xem phần 1.1.
54
Số 10(434) - T5/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
số trường hợp đặc biệt liên quan đến động
sản12. Tuy nhiên, điều quan trọng là cần xác
định các loại bất động sản hay quyền bất
động sản nào có thể bị sung công vì lợi ích
công cộng.
trong trường hợp luật pháp không có quy
định khác14.
Trái ngược với khu vực tư, về
nguyên tắc, các tài sản thuộc khu vực
công “không thể được chuyển nhượng
(Inaliénabilité)”15. Vì lý do này, các bất
động sản thuộc khu vực công không phải
là đối tượng bị sung công vì lợi ích công
cộng mà chỉ có thể thay đổi mục đích
sử dụng16. Trên thực tế, quyền sung công
vì mục đích công cộng bắt buộc chủ sở
hữu đối với bất động sản phải nhượng
lại phần tài sản của mình để phục vụ
cho lợi ích chung và nhận lại một khoản
bồi thường tương xứng. Nói cách khác,
điều này dẫn đến hệ quả pháp lý là sự
chuyển quyền sở hữu sang khu vực công
đối với phần bất động sản có liên quan.
Tuy nhiên, đối với các bất động sản vốn
thuộc khu vực công, do trong đa số các
trường hợp không có sự thay đổi chủ sở
hữu (vẫn phục vụ cho các mục đích công
cộng) nên Nhà nước có thể thực hiện các
thủ tục thay đổi mục đích sử dụng theo
quy định của pháp luật. Trong một số
trường hợp đặc biệt có sự thay đổi về chủ
sở hữu hay các xung đột về lợi ích giữa
các chủ thể thuộc khu vực công17, Nhà
nước vẫn có quyền quyết định việc thay
đổi mục đích sử dụng đối với bất động
sản có liên quan dựa trên quy định tại
3.1. Liên quan đến bất động sản
Theo quy định của Điều L. 1, quyền
sung công có thể tiến hành trên toàn bộ hay
một phần bất động sản có liên quan, thậm
chí có thể thực hiện đối với riêng phần
lòng đất của bất động sản để xây dựng các
đường hầm13.
Bất động sản có thể thuộc quyền sở
hữu của khu vực tư hoặc khu vực công.
Nhìn chung, bất động sản thuộc khu vực
tư là đối tượng chính để thực hiện quyền
sung công vì lợi ích công cộng. Đó có thể
là đất xây dựng, đất canh tác hay các tòa
nhà, v.v.. Liên quan đến các bất động sản
thuộc sở hữu chung như tòa nhà chung
cư, các văn bản pháp luật cũng như phán
quyết của Tòa án đều khẳng định rằng,
các cơ quan có thẩm quyền hoàn toàn có
thể quyết định sung công một phần hoặc
toàn bộ các khu vực sở hữu riêng (các căn
hộ) hay các khu vực thuộc sở hữu chung
(ví dụ như một khu vườn hay một khoảng
sân sinh hoạt chung) vì lợi ích công cộng.
Mặt khác, Nhà nước cũng có quyền sung
công các bất động sản đã được cho thuê
12 Các bằng sáng chế liên quan đến quốc phòng theo quy định của Sắc luật ngày 30/10/1935; các động sản cần
thiết cho các nhà máy vũ khí theo Luật ngày 11/8/1936 cũng như các tài sản văn hóa hàng hải theo quy định
của Luật số 89-874 ngày 1/12/1989.
13 Theo quy định của Điều 522 Bộ luật Dân sự Pháp, tài sản là bất động sản bao gồm cả phần không gian phía trên
và phía dưới lòng đất. Tuy nhiên, phần không gian phía trên bất động sản không bao gồm khu vực không phận.
14 Án lệ của Hội đồng Nhà nước được tuyên ngày 18/01/1963.
15 Điều L. 3111-1 Luật về tài sản của các pháp nhân theo luật công.
16 Về mặt kỹ thuật, các tài sản công chỉ có thể được chuyển nhượng sau khi thực hiện quy trình giáng loại
(Déclassement) nhằm loại bỏ tài sản khỏi khu vực công.
17 Ví dụ, khi Nhà nước quyết định thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng theo đề xuất của một Tổ chức công
cộng nhưng dự án này lại ảnh hưởng đến phần bất động sản công thuộc quản lý của một cơ quan Nhà nước khác.
Số 10(434) - T5/2021
55
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
4. Nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước
tiến hành sung công bất động sản
các Điều L. 132-3 và L. 132-4 Luật Sung
công vì lợi ích công cộng Pháp18. Các thủ
tục giáng loại tài sản công hay bất đồng
liên quan đến chi phí quản lý giữa các cơ
quan nhà nước cũng như thiệt hại có liên
quan sẽ do các cơ quan có thẩm quyền
giải quyết theo quy định của pháp luật.
Điều khoản đầu tiên của Luật Sung công
vì lợi ích công cộng đã đặt ra nguyên tắc
chung đối với việc bồi thường, đó là chủ sở
hữu của bất động sản phải được nhận trước
một khoản bồi thường tương xứng. Trên cơ
sở này, Điều L. 321-1 Luật Sung công vì
lợi ích công cộng đã làm rõ nội dung của
nguyên tắc bằng cách xác định rằng khoản
bồi thường được trao bao gồm tất cả các
“thiệt hại vật chất, trực tiếp và chắc chắn”
do việc tước quyền sở hữu gây ra.
3.2. Liên quan đến quyền bất động sản
Theo quan niệm La-tinh, quyền đối vật
là các quyền được thực hiện trên các vật
cụ thể và xác định (động sản hoặc bất động
sản)19. Trong lĩnh vực bất động sản, quyền
sở hữu được xem là một ví dụ của quyền
đối vật. Theo đó, chủ sở hữu bất động sản
sẽ có các quyền đối với bất động sản có
liên quan, ví dụ như quyền cư trú, quyền
sử dụng, quyền cho thuê dài hạn, v.v. Dựa
trên quy định tại Điều L. 1 Luật Sung công
vì lợi ích công cộng, đối tượng tiến hành
sung công ngoài các bất động sản còn có
thể là các quyền đối với bất động sản nêu
trên. Liên quan đến quyền bất động sản
thì quyền địa dịch cũng là một trường hợp
đặc biệt cần làm rõ. Đây cũng là một dạng
quyền đối vật nhưng điểm đặc biệt là nó
được xác lập đối với tài sản là bất động
sản thuộc sở hữu của chủ thể khác20. Theo
pháp luật nước Cộng hòa Pháp, quyền
sung công đối với bất động sản không
được phép áp dụng để xác lập quyền địa
dịch. Lý do là bởi vì quyền địa dịch không
dẫn đến việc chuyển quyền sở hữu đối với
bất động sản như đối với quyền sung công
vì lợi ích công cộng.
Về lý thuyết, khoản bồi thường phải đảm
bảo cho chủ sở hữu bất động sản bị sung
công có thể khôi phục lại tài sản của mình
trong tình trạng tương tự như khi chưa thực
hiện việc sung công vì lợi ích công cộng.
Tuy nhiên, có một điểm cần lưu ý là các
thiệt hại về tinh thần sẽ không được xem
xét khi tính bồi thường, phù hợp với nguyên
tắc “bồi thường thiệt hại về vật chất” được
làm rõ tại Điều L. 321-1. Việc không thừa
nhận các thiệt hại về tinh thần đã được cụ
thể hóa bằng Quyết định số 2010-87 ngày
21/01/2011 của Hội đồng Hiến pháp Cộng
hòa Pháp. Mặt khác, việc quy định rằng
khoản bồi thường bao gồm tất cả các thiệt
hại vật chất cũng ngụ ý rằng Nhà nước
không chỉ tính đến giá trị thị trường của tài
sản bị tước đoạt mà còn tính đến những hậu
quả về vật chất liên quan trực tiếp đến việc
tước quyền sở hữu gây ra bởi hoạt động
sung công vì lợi ích công cộng.
18
Các quy định nêu trên có nguồn gốc từ “lý luận về chuyển giao quyền quản lý” (théorie de transfert de
gestion) vốn được các Thẩm phán Pháp áp dụng trong quá khứ.
19 Quyền đối vật được phân biệt với quyền đối nhân, bao gồm các quyền tương ứng với các nghĩa vụ tài sản
mà người khác phải thực hiện vì lợi ích của người có quyền. Nguyễn Ngọc Điện, Một số vấn đề về quyền tài
sản và hướng hoàn thiện, https://thongtinphapluatdansu.edu.vn/2009/08/24/3683/, truy cập ngày 09/5/2020.
20
Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2015 sử dụng thuật ngữ “quyền đối với bất động sản liền kề” thay vì “địa
dịch”. Tuy nhiên, trên thực tế, hai thuật ngữ này không thực sự đồng nghĩa vì quyền địa dịch còn có thể áp
dụng đối với hai bất động sản cách xa nhau chứ không nhất thiết là liền kề.
56
Số 10(434) - T5/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
Cũng cần lưu ý rằng, việc bồi thường
chỉ được giới hạn trên các quyền hoặc
lợi ích hợp pháp được pháp luật bảo
vệ21. Do đó, các công trình xây dựng trái
phép hoặc mang tính tạm thời sẽ không
được xem xét tính bồi thường. Bên cạnh
nguyên tắc được nêu tại Điều L. 321-
1, Điều L. 321-3 Luật Sung công vì lợi
ích công cộng còn có sự phân biệt giữa
khoản bồi thường chính và các khoản bồi
thường phụ khi tiến hành sung công bất
động sản. Đây có thể xem là những sự hỗ
trợ của Nhà nước dành cho các chủ sở
hữu, giúp các chủ thể này nhanh chóng
khôi phục lại tài sản của mình.
lợi ích công cộng tại Pháp là một ví dụ
cụ thể. Vậy điểm chung của các quy định
này là gì?
Thứ nhất, xét trên bản chất mối quan
hệ pháp luật giữa Nhà nước và chủ sở
hữu bất động sản tại Pháp hay giữa Nhà
nước với người sử dụng đất tại Việt Nam,
cần phải xác định rõ rằng, mặc dù pháp
luật Việt Nam không công nhận quyền
sở hữu tư nhân đối với đất đai, nhưng
vẫn trao cho người sử dụng đất hầu hết
các quyền định đoạt đối với đất đai như
chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại,
tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử
dụng đất khi có Giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài
sản khác gắn liền với đất23. Nói cách
khác, tại Việt Nam vẫn tồn tại một “thị
trường bất động sản” riêng dựa trên cơ
sở quyền sử dụng đất hợp pháp được Nhà
nước công nhận.
5. Một số liên hệ với pháp luật Việt Nam
Từ những khác biệt về kinh tế, xã hội,
chế độ chính trị và định hướng chính trị,
Việt Nam và Pháp đã có cách tiếp cận
khác nhau trong việc xác định chủ sở hữu
đối với đất đai. Cụ thể, nếu như tại Pháp
tồn tại đồng thời nhiều hình thức sở hữu
đất đai, bao gồm hình thức sở hữu tư nhân
về đất đai, sở hữu chung và sở hữu nhà
nước đối với đất đai và công trình xây
dựng công cộng thì tại Việt Nam, đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại
diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý22.
Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng hệ
thống pháp luật của hai quốc gia vẫn có
một số điểm chung khi điều chỉnh các
mối quan hệ pháp luật liên quan đến loại
tài sản đặc biệt này mà trong đó, yếu tố
lợi ích quốc gia, công cộng liên quan đến
quyền thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng tại Việt
Nam và quyền sung công bất động sản vì
Thứ hai, với vai trò là đại diện chủ sở
hữu, Nhà nước Việt Nam không chỉ có
quyền xác lập các mối quan hệ pháp luật
đất đai thông qua các quyết định giao đất
mà còn có khả năng chấm dứt các quan hệ
pháp luật đó thông qua việc thu hồi đất. Tuy
nhiên, các trường hợp thu hồi đất tại Việt
Nam được giới hạn cụ thể theo quy định
của pháp luật. Theo đó, Nhà nước chỉ tiến
hành thu hồi đất vì mục đích quốc phòng,
an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng; thu hồi đất do vi phạm
pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt
việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện
trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con
người24. Như vậy, có thể thấy rằng, cả Pháp
21
René Hostiou và Jean-François Struillou, Sung công và ưu tiên mua (Expropriation et préemption), Nxb.
LexisNexis, 2016, tr. 288
22 Điều 4 Luật Đất đai năm 2013.
23 Khoản 1 Điều 168 Luật Đất đai năm 2013.
24 Khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai năm 2013.
Số 10(434) - T5/2021
57
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
và Việt Nam, việc xác định rõ lý do của việc
sung công bất động sản hay việc thu hồi đất
đóng vai trò hết sức quan trọng nhằm đảm
bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch và
công bằng. Đặc biệt tại Việt Nam, việc xác
định rõ mục đích thu hồi đất là cần thiết để
không xảy ra tình trạng đất đã thu hồi nhưng
không biết sử dụng cho mục đích gì25.
thu hồi đất. Đây là những lợi ích chung
nhằm phục vụ cho xã hội, ví dụ như việc
xây dựng trường học, bệnh viện, hệ thống
giao thông công cộng, v.v. Tuy nhiên,
điểm chung ở đây là cả hai quốc gia đều
có nhiều cơ chế chính sách để cân bằng
giữa lợi ích công cộng và lợi ích chính
đáng của người có đất bị thu hồi hay các
chủ sở hữu bất động sản bị sung công. Tại
Pháp, việc “người có bất động sản bị sung
công phải được nhận trước một khoản
bồi thường tương xứng” được xem là một
trong những điều kiện quan trọng hàng
đầu để tiến hành việc sung công; tại Việt
Nam, Luật Đất đai năm 2013 và các văn
bản hướng dẫn thi hành cũng có các quy
định cụ thể về bồi thường và cả hỗ trợ,
tái định cư cho người có đất bị thu hồi để
phục vụ cho lợi ích chung của xã hội.
Thứ ba, việc sung công bất động sản
và thu hồi đất về lý thuyết đều mang tính
vĩnh viễn. Cụ thể, việc thu hồi đất nhằm
thực hiện quy hoạch, kế hoạch là việc
Nhà nước dịch chuyển quyền sử dụng đất
vĩnh viễn từ người sử dụng đất sang Nhà
nước một cách bắt buộc theo thủ tục hành
chính không do lỗi của người sử dụng
đất26. Đối với Cộng hòa Pháp, ngoại trừ
những khác biệt trong các quy trình thủ
tục tiến hành27, về cơ bản, việc sung công
bất động sản cũng dẫn đến hệ quả pháp lý
là sự dịch chuyển quyền sở hữu đối với
bất động sản từ chủ sở hữu sang Nhà nước
một cách bắt buộc vì lợi ích công cộng.
Việc thiếu sự đồng thuận của chủ sở hữu
trong “giao dịch” chuyển quyền sở hữu
đối với bất động sản cho Nhà nước được
xem là một sự khác biệt với quyền ưu tiên
mua (Droit de préemption), vốn được xem
là một phương pháp khác để Nhà nước có
thể sở hữu đất đai của tư nhân.
Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã
có nhiều nỗ lực trong việc điều chỉnh hệ
thống pháp luật trong lĩnh vực đất đai,
đặc biệt là đối với việc thu hồi đất để phát
triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng. Bên cạnh đó, việc ghi nhận và
mở rộng quyền sở hữu tư nhân tại Điều 32
Hiến pháp năm 2013 cũng cho thấy cam
kết của Nhà nước trong việc bảo vệ quyền
tư hữu tài sản một cách công bằng cho tất
cả công dân Việt Nam cũng như các thể
nhân, pháp nhân nước ngoài đang làm ăn,
sinh sống tại nước ta. Trên cơ sở đó, việc
thu hồi đất hay trưng mua, trưng dụng
tài sản chỉ có thể được thực hiện nếu các
Thứ tư, ngoại trừ một số trường hợp
đặc biệt, yếu tố lợi ích quốc gia, công
cộng luôn được xem là lý do chính để
tiến hành sung công bất động sản hay
25 Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mꢀt
bằng, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr. 145.
26 Phan Trung Hiền, Châu Hoàng Thân, Trần Vang Phủ, Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mꢀt
bằng, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr. 146.
27 Tại Pháp, thủ tục sung công bất động sản vì lợi ích công cộng được chia thành 02 giai đoạn, bao gồm giai đoạn
hành chính nhằm xác minh yếu tố lợi ích công cộng cũng như xác định các chủ sở hữu, diện tích bất động sản bị
sung công và giai đoạn tư pháp liên quan đến các thủ tục chuyển quyền sở hữu tài sản và bồi thường cho chủ sở hữu.
58
Số 10(434) - T5/2021
KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
chủ thể có thẩm quyền tuân thủ đầy đủ
các nguyên tắc hiến định được nêu rõ tại
khoản 3 Điều 5428 và khoản 3 Điều 3229
Hiến pháp năm 2013. Đây được xem là
một điều kiện quan trọng và là yêu cầu
bắt buộc để hội nhập quốc tế cũng như thu
hút đầu tư nhằm mục tiêu phát triển kinh
tế, xã hội của quốc gia.
khi đó, các quy định về sung công vì lợi
ích công cộng tại Pháp lại nhấn mạnh
nguyên tắc bồi thường “tương xứng với
thiệt hại”, đồng thời quy định rõ các mốc
thời gian giúp các chủ thể có thẩm quyền
sung công xác định giá trị bất động sản
tính bồi thường như “ngày định giá tài
sản” (La date d’évaluation), “ngày tham
chiếu” (La date de référence) 32.
Hiến pháp năm 2013, Luật Đất đai năm
2013 cũng như các văn bản hướng dẫn thi
hành đã mang đến nhiều thay đổi quan
trọng so với Luật Đất đai năm 2003, nhất
là đối với việc xác định các trình tự, thủ
tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng;
phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc
gia, công cộng cũng như các hình thức
bồi thường về đất và bồi thường đối với
tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, trên
thực tế, các quy định hiện hành vẫn còn
thể hiện một số bất cập trong việc cân
bằng lợi ích của quốc gia và lợi ích chính
đáng của người có đất bị thu hồi mà một
trong những vấn đề quan trọng nhất cần
giải quyết liên quan đến việc xác định
giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất. Đối với vấn đề này, pháp
luật đất đai tại Việt Nam vẫn chưa thể
“lượng hóa” một cách cụ thể các cụm
từ định tính như: “phù hợp với giá đất
phổ biến trên thị trường”30, “sát với giá
đất thực tế trên thị trường”31, v.v.. Trong
Không thể phủ nhận rằng, để đạt được
những lợi ích chung của quốc gia, công
cộng, các chủ thể sử dụng đất bắt buộc
phải chịu những thiệt hại nhất định đối
với quyền lợi hợp pháp của mình. Tuy
nhiên, để đảm bảo tính dân chủ, công
khai, minh bạch và công bằng, thiết nghĩ
các văn bản pháp luật có liên quan cần
quy định cụ thể hơn nhằm đảm bảo lợi
ích chính đáng của người sử dụng đất
mà trong đó, việc học hỏi kinh nghiệm
từ các nước đã có lịch sử lâu đời trong
việc điều chỉnh các mối quan hệ về pháp
luật đất đai là việc làm cần thiết và quan
trọng. Hy vọng rằng việc so sánh và phân
tích các quy định của pháp luật Pháp hiện
hành sẽ mang đến cho Việt Nam thêm
một số giải pháp nhằm hoàn thiện các
quy định của pháp luật liên quan đến thu
hồi đất trong bối cảnh chúng ta đang tập
trung đẩy mạnh phát triển và hội nhập
kinh tế quốc tế
28 Theo quy định của khoản 3 Điều 54 Hiến pháp năm 2013, Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang
sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã
hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy
định của pháp luật.
29 Theo quy định của khoản 3 Điều 32 Hiến pháp năm 2013, trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng,
an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng
dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường.
30 Điểm c khoản 1 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013.
31
Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=207993, truy cập ngày 01/4/2021.
32 Điều L. 322-2 Luật Sung công vì lợi ích công cộng.
Số 10(434) - T5/2021
59
8 trang
6260
Bạn đang xem tài liệu "Quyền sung công vì lợi ích công cộng theo pháp luật Cộng hòa Pháp", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- quyen_sung_cong_vi_loi_ich_cong_cong_theo_phap_luat_cong_hoa.pdf
