Quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương trong chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG Ở CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN Ở VIỆT NAM
Trần Thị Quang Hồng*
*TS. Trưởng ban NCPL Dân sự-kinh tế,
Viện Khoa học pháp lý- Bộ Tư pháp
Thông tin bài viết:
Tóm tắt:
Tài sản thuộc sở hữu toàn dân chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng tài sản
quốc gia ở Việt Nam. Vì vậy, thực thi hiệu quả chế độ sở hữu toàn dân ở
Việt Nam là yêu cầu cốt lõi để bảo vệ và phát huy giá trị của các nguồn
lực của quốc gia, đảm bảo phúc lợi xã hội cơ bản cho người dân, đảm bảo
hạ tầng cho hoạt động kinh tế và từ đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế- xã
hội của đất nước. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung trình bày,
phân tích vấn đề pháp lý về quản lý và sử dụng tài sản công ở cấp chính
quyền địa phương nhằm góp phần hoàn thiện chế độ pháp lý về sở hữu
toàn dân nói chung ở Việt Nam.
Từ khóa: Tài sản công, chính
quyền địa phương, sở hữu toàn
dân, trách nhiệm chính trị.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 12/01/2021
: 24/01/2021
: 26/01/2021
Abstract:
Article Infomation:
Keywords: Public
local authority, entire people’s
ownership, accountability
asset,
In Vietnam, the assets under the entire people’s ownership account for
the most part of the country’s assets. Exercising the entire people’s
ownership effectively, therefore, is an essential requirement to
preserve and promote the value of the national resources, ensure basic
social welfare, provide the infrastructure for economic activities and
accelerate the socio-economic development. This paper focuses on the
legal issues of public asset management at the local authorities with the
aim of providing certain suggestions to improve the legal regime for
the entire people’s ownership in Vietnam.
Article History:
Received
Edited
: 12 Jan. 2021
: 24 Jan. 2021
: 26 Jan. 2021
Approved
1. Tài sản công ở cấp chính quyền địa
phương và ý nghĩa của việc quản lý, sử
dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa
phương trong chế độ sở hữu toàn dân ở
Việt Nam
các tài sản công khác mà chính quyền địa
phương có trách nhiệm quản lý để bảo vệ
và đưa vào khai thác nhằm phát huy giá
trị, phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã
hội. Điều này cũng có nghĩa là, việc thực
hiện quyền quản lý, sử dụng tài sản công
ở cấp chính quyền địa phương chính là
một phần quan trọng của việc thực thi chế
độ sở hữu toàn dân.
1.1. Tài sản công ở cấp chính quyền
địa phương
Tài sản công được giao cho các cấp
chính quyền địa phương trực tiếp quản
lý, sử dụng bao gồm tài sản được sử dụng
với tư cách là nguồn lực phục vụ cho việc
thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao và
Chính quyền địa phương được giao
thực thi những nhiệm vụ quan trọng trong
phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh,
quốc phòng tại địa phương và đóng góp vào
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
117
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
việc thực hiện các mục tiêu phát triển chung
của quốc gia. Nguồn lực cần thiết phục vụ
cho việc thực hiện các nhiệm vụ này là rất
lớn. Bên cạnh đó, các tài sản công khác như
tài nguyên tự nhiên, di sản văn hoá, các
cơ sở hạ tầng về cơ bản đều toạ lạc ở một
địa phương cụ thể. Do vậy, tài sản công do
chính quyền địa phương quản lý chiếm tỷ
trọng lớn trong tài sản của quốc gia.
sở hữu toàn dân chính là sự bao trùm của
khái niệm toàn dân. Sự bao trùm này khiến
người ta khó có thể xác định cho chủ thể
này những quyền năng cụ thể để tác động
vào một hoặc một nhóm tài sản cụ thể. Khả
năng đó chỉ có thể được thực hiện bởi chí
ít là một nhóm người trong phạm trù “toàn
dân” đối với một, một phần tài sản trong
phạm trù “tài sản công”.
Vấn đề đặt ra khi xác định các quyền
năng cụ thể của một nhóm người đối với
tài sản công là cần đảm bảo với việc thực
thi các quyền năng đó phù hợp với lợi ích
chung của chủ sở hữu là toàn dân. Điều này
đòi hỏi một sự quản lý, sử dụng có tổ chức.
Tính tổ chức đó có thể khả thi thông qua
vai trò của chính quyền địa phương. Có hai
yếu tố chính đảm bảo sự khả thi này: thứ
nhất, chính quyền địa phương ở vị trí tốt
hơn chính quyền trung ương trong việc trực
tiếp tác động đến tài sản công, do các tài
sản công luôn ở trên một địa bàn cụ thể;
thứ hai, chính quyền địa phương làm việc
trực tiếp với một bộ phận dân cư (là những
người dân địa phương) và điều này cũng
giúp cho sự tương tác giữa họ với người dân
gần gũi và thực tế hơn. Chính những yếu tố
này cho phép cụ thể hoá rõ hơn quyền và
trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản
công, thông qua việc trao cho chính quyền
địa phương những thẩm quyền cụ thể trong
quản lý, sử dụng tài sản công tại địa phương,
gắn với thẩm quyền đó là trách nhiệm sử
dụng tài sản hợp lý, hiệu quả, đảm bảo lợi
ích của người dân, phúc lợi của người dân
địa phương. Cùng với sự cụ thể hoá về thẩm
quyền và trách nhiệm của chính quyền địa
phương là khả năng cụ thể hoá vai trò của
người dân địa phương trong việc tham gia
quản lý, bảo vệ tài sản công và giám sát quá
trình sử dụng tài sản công ở địa phương một
cách có tổ chức và trách nhiệm.
1.2. Ý nghĩa của việc phát huy vai
trò của chính quyền địa phương trong
quản lý, sử dụng tài sản công
Việc phát huy vai trò của chính quyền
địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản
công thuộc sở hữu toàn dân có ý nghĩa quan
trọng trong việc làm rõ hơn tính thực chất
của chế độ sở hữu toàn dân, thể hiện ở các
khía cạnh sau:
Thứ nhất, phát huy vai trò của chính
quyền địa phương trong quản lý, sử dụng
tài sản công giúp làm rõ hơn tính pháp lý
của chế độ sở hữu toàn dân.
Cho đến nay, có thể nói rằng một số
khía cạnh pháp lý của sở hữu toàn dân,
chẳng hạn như quyền năng của chủ sở hữu
toàn dân, hay cách thức thực thi quyền của
chủ sở hữu, đặc biệt đối với các đối tượng
sở hữu như đất đai, tài nguyên thiên nhiên...
chưa được làm rõ.
Thực tế, đã có khá nhiều tranh luận về
khái niệm“sở hữu toàn dân”. Đáng chú ý là
ý kiến cho rằng sở hữu toàn dân là một khái
niệm chính trị1. Ý kiến này lập luận rằng,
với sở hữu toàn dân thì không xác định
được người chủ sở hữu cụ thể; trong khi đó,
cách tiếp cận pháp lý đòi hỏi phải xác định
rõ chủ thể sở hữu để có thể minh định các
quyền và nghĩa vụ của các chủ sở hữu cũng
như các đối tượng liên quan trong các giao
dịch liên quan đến sở hữu. Yếu tố chính gây
ra những băn khoăn cho việc thực thi quyền
Su/512441/Can-thay-doi-khai-niem-so-huu-toan-dan.html.
118
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Việc quản lý sử dụng này, khi được
thực hiện dựa trên các quy tắc pháp luật
chung của quốc gia, sẽ đảm bảo tuân thủ lợi
ích quốc gia, lợi ích của toàn dân là người
chủ sở hữu chính thức về mặt pháp lý. Chế
độ trách nhiệm của chính quyền địa phương
cũng rõ ràng hơn do họ không chỉ chịu
trách nhiệm trước chính quyền cấp trên (là
chủ thể phân cấp) mà còn chịu trách nhiệm
trước người dân địa phương, là đại diện của
chủ sở hữu toàn dân ở địa phương.
viên còn lại. Chính vì vậy, tài sản thuộc sở
hữu toàn dân phải do “Nhà nước đại diện và
thống nhất quản lý” (Điều 53 Hiến pháp năm
2013). Tuy nhiên, ngay cả khi đã chuyển từ
chủ sở hữu toàn dân mang tính trừu tượng,
chung chung sang một người đại diện ít trừu
tượng hơn là Nhà nước, tính trừu tượng này
vẫn chưa thể được khắc phục. Nhà nước là
một bộ máy và hệ thống tổ chức bao gồm
nhiều thiết chế và cơ quan khác nhau, được
phân thành nhiều cấp hành chính với số
lượng lớn đội ngũ cán bộ, công chức… Điều
này đòi hỏi người đại diện cao nhất (Nhà
nước) phải tiếp tục uỷ nhiệm qua nhiều cấp
để thực hiện quản lý, sử dụng tài sản công.
Việc làm rõ vai trò của chính quyền địa
phương trong quản lý, sử dụng tài sản công
cũng góp phần làm cho chế độ sở hữu toàn
dân trở nên thực chất hơn. Thông qua vai trò
của chính quyền địa phương, người dân địa
phương thấy được lợi ích trực tiếp của họ từ
quá trình quản lý, sử dụng tài sản công (như
quản lý hệ thống hạ tầng đô thị, cây xanh,
chiếu sáng, công viên và các tiện ích công
cộng khác, các tài nguyên tại địa phương
như đất đai, rừng, khoáng sản, di tích lịch
sử, di sản văn hoá). Lợi ích trực tiếp này
thúc đẩy sự tích cực trong việc bảo vệ tài
sản công cũng như giám sát quá trình quản
lý, sử dụng tài sản công tại địa phương.
Sự tách rời giữa chủ sở hữu với người
thực thi quyền năng của chủ sở hữu như trên
là phù hợp với nguyên lý chung của pháp
luật dân sự. Theo chế định vật quyền trong
luật dân sự, quyền đối với vật không chỉ là
những quyền dành cho chủ sở hữu mà còn
bao gồm những quyền năng pháp luật công
nhận cho chủ thể không phải là chủ sở hữu2.
Nguyên lý này được vận dụng vào việc quản
lý, sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân.
Khi chủ sở hữu toàn dân không thể tự mình
thực thi một cách hữu hiệu các quyền của
chủ sở hữu, các quyền phát sinh từ quyền sở
hữu phải được phân tách và do các chủ thể
khác nhau thực hiện. Người sở hữu không
thực thi được quyền năng và người thực thi
quyền năng không phải chủ sở hữu.
Thứ hai, việc quản lý, sử dụng tài sản
của chính quyền địa phương giúp khắc
phục sự tách rời chủ sở hữu với người thực
thi quyền năng của chủ sở hữu trong chế độ
sở hữu toàn dân.
Sự tách rời giữa chủ sở hữu với người
thực thi các quyền năng của chủ sở hữu là
tất yếu trong chế độ sở hữu toàn dân. Toàn
dân là một tập hợp nhiều người, cũng có
nghĩa là bất kỳ công dân Việt Nam nào. Tuy
nhiên, như đã phân tích, một cá nhân đơn lẻ
không thể tự mình yêu cầu thực thi quyền sở
hữu này với tư cách chủ sở hữu thành phần
của sở hữu toàn dân, bởi việc thực thi đó có
thể sẽ không đúng với ý chí của các thành
Sự tách rời chủ thể sở hữu với chủ thể
thực thi quyền năng của chủ sở hữu làm phát
sinh hai nguy cơ: thứ nhất, chủ thể thực thi
quyền năng có thể không được trao đủ quyền
để thực thi có hiệu quả quyền quản lý, sử
dụng nhằm phát huy giá trị cũng như bảo
vệ tài sản khỏi các hành vi xâm phạm; thứ
hai, người thực thi quyền năng có thể hành
động ngược với lợi ích của chủ sở hữu hoặc
2. Lê Thị Hoàng Thanh và nhóm nghiên cứu, Nhận diện lý thuyết vật quyền và vấn đề áp dụng tại Việt Nam,
Bộ Tư pháp, Đề tài khoa học cấp Bộ (2018).
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
119
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
không làm hết sức mình trong khi thực thi
việc quản lý, sử dụng tài sản. Một khi tài sản
không được xác lập quyền sở hữu rõ ràng
cùng với đó là sự tách rời giữa chủ thể sở
hữu và chủ thể quản lý, sử dụng thì những
người có quyền sử dụng một phần tài sản
đó thường không tìm cách tối ưu hóa giá
trị việc sử dụng, dẫn đến tài sản bị lãng phí,
thất thoát hoặc sử dụng tài sản kém hiệu
quả. Những nhà kinh tế gọi đây là bi kịch
của chung (tragedy of the commons)3. Trong
nhiều trường hợp, việc không đồng nhất về
lợi ích của người quản lý và chủ sở hữu đối
với cùng một đối tượng tài sản cũng tiềm ẩn
nguy cơ tham nhũng.
là khi họ nhận thức được rằng quá trình quản
lý, sử dụng tài sản đó trực tiếp tác động đến
quyền lợi của họ. Điều này cũng giúp nâng
cao trách nhiệm giám sát cũng như ý thức
bảo vệ tài sản công của họ. Phát huy vai trò
của người dân địa phương vào quá trình này
là một biện pháp quan trọng để khắc phục
sự cắt khúc giữa quyền sở hữu và quản lý sử
dụng cũng như khắc phục sự trừu tượng về
khái niệm chủ sở hữu đối với tài sản công.
Vai trò của chính quyền địa phương
trong quản lý, sử dụng tài sản công chỉ thực
sự phát huy ý nghĩa khi dựa trên một hệ
thống các quy tắc pháp lý phù hợp. Phần
dưới đây trao đổi về một số những nội dung
thiết yếu trong pháp luật về quản lý, sử dụng
tài sản công ở cấp chính quyền địa phương.
Chú trọng đến vai trò của chính quyền
địa phương trong quản lý, sử dụng tài sản
công sẽ góp phần khắc phục các nguy cơ nêu
trên. Không chỉ là người được Nhà nước giao
trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản công phục
vụ cho hoạt động của mình và những tài sản
công khác tại địa phương, chính quyền địa
phương cũng là người chịu trách nhiệm trực
tiếp trước người dân địa phương. Việc làm rõ
thẩm quyền cũng như trách nhiệm của chính
quyền địa phương trong quản lý, sử dụng tài
sản công ở địa phương không chỉ giúp phát
huy vai trò của chính quyền địa phương, mà
còn là cơ sở để khẳng định vai trò của một
bộ phận chủ thể có thể xác định được - người
dân địa phương, trong giám sát việc quản
lý, sử dụng tài sản công tại địa phương. Ở
đây, người dân địa phương đóng vai trò như
là chủ sở hữu thành phần của sở hữu chung
toàn dân. Việc khẳng định vai trò của người
dân địa phương với tư cách là một bộ phận
của chủ sở hữu toàn dân kéo người dân lại
gần hơn với tài sản thuộc sở hữu của họ, nhất
2. Các nội dung chính của pháp luật về
quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính
quyền địa phương
Các phân tích về ý nghĩa của quản lý,
sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa
phương cũng cho thấy, pháp luật về vấn đề
này bao hàm rất nhiều nội dung; trong đó,
các quy định về vai trò của chính quyền địa
phương cần có ít nhất ba nhóm nội dung
sau: quy định về thẩm quyền trong quản lý,
sử dụng tài sản công; quy định về chế độ
trách nhiệm; quy định về cơ chế giám sát.
-Về thẩm quyền quản lý, sử dụng tài
sản công ở cấp chính quyền địa phương:
thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản công
của chính quyền địa phương được xác lập
dựa trên các phương diện (i) phân cấp hành
chính, (ii) tổ chức quyền lực nhà nước và
mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân và
4
(iii) quyền năng về mặt dân sự
.
3. Đỗ Thiên Anh Tuấn (Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright), Xây dựng thể chế kinh tế: Hãy bắt đầu từ
quyền tài sản, Báo Đầu tư (điện tử), 27/10/2015, https://baodautu.vn/xay-dung-the-che-kinh-te-hay-bat-dau-
4. Phương diện kinh tế, tức là việc thiết lập thẩm quyền của chính quyền địa phương trong quản lý, sử dụng
tài sản công dựa trên các cân nhắc về chi phí và lợi ích cũng là một yếu tố quan trọng trong cơ chế pháp lý về
quản lý, sử dụng tài sản ở cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, do khuôn khổ có hạn của bài viết, phương
diện này chưa được đề cập.
120
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Khía cạnh phân cấp hành chính trong
quản lý, sử dụng tài sản công thể hiện ở việc
chính quyền địa phương được chính quyền
trung ương chuyển giao các quyền hạn và
trách nhiệm trong quản lý tài sản công. Việc
phân cấp về mặt hành chính đòi hỏi việc xác
định thẩm quyền về quản lý tài sản phải phù
hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan
được giao quản lý, sử dụng tài sản. Việc
phân cấp cũng đòi hỏi thiết lập các định
mức, quy trình quản lý, sử dụng tài sản rõ
ràng, minh bạch để các cơ quan địa phương
thực thi thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản
của mình. Việc phân cấp giúp chính quyền
trung ương tập trung vào việc hoạch định
chính sách, xây dựng chiến lược, quy hoạch
về quản lý tài sản, khi mà các hoạt động
thực thi về cơ bản đã được chuyển giao
cho chính quyền địa phương. Chính quyền
trung ương chỉ ra các quyết định cụ thể đối
với các tài sản có ý nghĩa quan trọng.
địa phương bao hàm việc mang lại cho
chính quyền địa phương quyền chủ động
tiến hành các giao dịch dân sự, ký kết hợp
đồng phục vụ cho quá trình quản lý, sử
dụng tài sản cũng như chịu trách nhiệm
dân sự (trách nhiệm tài sản) khi thực hiện
các hành vi này.
-Về chế độ trách nhiệm: Xuất phát
từ đặc thù về thẩm quyền như đã nêu ở
trên, trách nhiệm của chính quyền địa
phương trong quản lý, sử dụng tài sản
công bao gồm cả trách nhiệm hành chính,
trách nhiệm chính trị và trách nhiệm dân
sự. Trách nhiệm hành chính phát sinh từ
yêu cầu tuân thủ các quy định về nhiệm
vụ, thẩm quyền quản lý, sử dụng tài sản;
yêu cầu tuân thủ các quy trình và định mức
áp dụng đối với việc quản lý, sử dụng tài
sản công và yêu cầu tuân thủ các nguyên
tắc, mục tiêu của việc quản lý tài sản. Việc
không tuân thủ các quy tắc này sẽ dẫn đến
việc chủ thể quản lý phải chịu các hình thức
kỷ luật hoặc có thể bị truy tố về mặt hình
sự. Ngoài trách nhiệm hành chính, chính
quyền địa phương cũng phải chịu trách
nhiệm về mặt dân sự. Đây là trách nhiệm
đối với các đối tác khi ký kết, thực thi các
hợp đồng phát sinh từ quá trình quản lý,
sử dụng tài sản và trách nhiệm ngoài hợp
đồng đối với những thiệt hại gây ra trong
quá trình thực thi quyền quản lý, sử dụng
tài sản.
Đối với khía cạnh tổ chức quyền lực
nhà nước và mối quan hệ giữa Nhà nước và
công dân, việc thực hiện quản lý, sử dụng tài
sản công ở cấp chính quyền địa phương là
kênh quan trọng để tăng cường mối quan hệ
giữa chính quyền và người dân địa phương,
là cơ sở để chính quyền địa phương thực
hiện cam kết với người dân địa phương
trong đảm bảo các dịch vụ công cơ bản
(giáo dục, y tế, vệ sinh môi trường, chiếu
sáng. v.v..) bảo vệ, giữ gìn tài nguyên thiên
nhiên, di sản văn hoá tại địa phương. Điều
này cũng đòi hỏi bản thân chính quyền địa
phương phải có một không gian nhất định
để có thể chủ động ra quyết định phù hợp
với những điều kiện đặc thù địa phương và
với các quy tắc chung về quản lý, sử dụng
tài sản công.
Bên cạnh các trách nhiệm pháp lý
hành chính và dân sự, chính quyền địa
phương cũng phải chịu trách nhiệm chính
trị, được hiểu là “chế độ trách nhiệm đòi
hỏi các quan chức (chính trị) phải có
được sự tín nhiệm của nhân dân hoặc của
những người đại diện cho nhân dân”.5
Xem xét mức độ tín nhiệm của người dân
đối với hoạt động quản lý, sử dụng tài sản
Ở khía cạnh dân sự, thẩm quyền quản
lý, sử dụng tài sản công của chính quyền
5. TS. Nguyễn Sỹ Dũng, Vận hành chế độ trách nhiệm chính trị, Báo Nhân dân (26/10/2018), xem tại https://
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
121
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
của chính quyền địa phương là một trong
những yếu tố quan trọng để có thể thúc đẩy
hơn hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công
của chính quyền địa phương. Trách nhiệm
chính trị đòi hỏi chính quyền địa phương
phải giải trình trước người dân địa phương
trong việc đảm bảo quản lý, sử dụng tài
sản công tại địa phương đúng mục đích,
hiệu quả và mang lại lợi ích chung cho
người dân. Pháp luật cần có những cơ chế
cần thiết để đảm bảo thực hiện chế độ trách
nhiệm này.
quản lý tài sản công nói chung. Từ năm
1998, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý
tài sản nhà nước, sau đó là Luật Quản lý,
sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và gần
đây là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công
năm 2017. Các văn bản này cho thấy, pháp
luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở
cấp chính quyền địa phương ở Việt Nam
chủ yếu được nhìn nhận ở góc độ pháp luật
hành chính, trong đó chủ yếu là tài chính
công. Theo đó, tài sản do cấp nào quản lý
thì cấp đó quyết định việc đầu tư, mua sắm,
sử dụng: Bộ Tài chính thực hiện quản lý
nhà nước đối với tài sản công tại khu vực
hành chính sự nghiệp, tài sản của các dự
án sử dụng vốn nhà nước…; việc quản lý
nhà nước đối với tài nguyên, đất đai, tài sản
hạ tầng do các Bộ chuyên ngành thực hiện;
việc định giá đất do các cơ quan chức năng
của địa phương xác định và UBND cấp tỉnh
quyết định…
- Cơ chế giám sát: Do thẩm quyền và
trách nhiệm trong quản lý, sử dụng tài sản
công của chính quyền địa phương không chỉ
được thiết lập trên phương diện hành chính
mà cả phương diện chính trị và dân sự, việc
giám sát không chỉ được thực hiện theo cơ
chế hành chính, bởi cơ quan cấp trên với cấp
dưới (từ trên xuống) mà còn cần được thực
hiện bởi người dân đối với cơ quan quản
lý ở địa phương (từ dưới lên). Do vậy, bên
cạnh các quy định về thanh tra, kiểm tra,
pháp luật cần thiết lập cơ chế giám sát cộng
đồng đối với quá trình quản lý, sử dụng các
tài sản công tại địa phương thông qua việc
trao quyền và tạo động lực. Quá trình quản
lý, sử dụng tài sản công ở địa phương phải
được minh bạch hoá, người dân địa phương
phải được hưởng lợi từ quá trình này, được
tham gia vào quá trình ra các quyết định
quan trọng có ảnh hưởng đến lợi ích của họ.
Để giám sát có hiệu quả, người dân cũng
cần được yêu cầu cơ quan nhà nước cung
cấp thông tin về tài sản công, về quá trình
quản lý, sử dụng các tài sản này và đưa ra
những ý kiến của mình.
Cách phân định thẩm quyền như trên
cho thấy sự chi phối của phương diện phân
cấp hành chính, trong khi yếu tố chính trị
hay dân sự chưa được chú trọng một cách
thích đáng. Sự chi phối của phương diện
hành chính cũng thể hiện trong các quy
định về chế độ trách nhiệm và cơ chế giám
sát đối với quản lý, sử dụng tài sản ở cấp
chính quyền địa phương. Các quy định về
chế độ trách nhiệm chủ yếu mang tính hành
chính, trách nhiệm về dân sự và chính trị
thiếu rõ nét. Khi thực thi quyền quản lý và
sử dụng tài sản, chính quyền địa phương
chủ yếu chịu trách nhiệm trước cấp trên.
Trách nhiệm dân sự mặc dù đã được quy
định nhưng chưa rõ ràng và chưa có cơ chế
đảm bảo thực hiện. Thông thường, việc thực
hiện các trách nhiệm dân sự, nếu có phát
sinh, cũng thuộc quyền quyết định của cơ
quan cấp trên và trong trường hợp cơ quan
cấp trên chấp thuận, việc thực hiện trách
nhiệm sẽ được đảm bảo. Ngược lại, nếu cơ
3. Pháp luật về quản lý, sử dụng tài
sản công ở cấp chính quyền địa phương
Pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản
công ở cấp chính quyền địa phương ở Việt
Nam đã trải qua một quá trình hoàn thiện
cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về
122
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
quan cấp trên không chấp nhận, trách nhiệm
dân sự sẽ khó được thực hiện. Đặc biệt, việc
quản lý, sử dụng tài sản của chính quyền địa
phương cũng ít được gắn với trách nhiệm
chính trị. Điều này gia tăng sự lệ thuộc của
chính quyền địa phương vào chính quyền
trung ương ngay cả trong các quyết định cụ
thể về quản lý, sử dụng tài sản, trong khi
chính quyền trung ương không phải lúc nào
cũng nắm bắt được thực tiễn địa phương.
phản ánh khá nhiều trên các phương tiện
thông tin đại chúng, bao gồm tình trạng
tham nhũng, đặc biệt là việc tham nhũng
liên quan đến quản lý, sử dụng đất đai; tình
trạng khai thác tài nguyên tràn lan, trong đó
có nạn phá rừng; tình trạng lãng phí trong
quản lý tài sản công… Đáng chú ý, những
vụ việc được phát hiện chủ yếu thông qua
hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan
cấp trên, ít có trường hợp là kết quả của
việc người dân lên tiếng. Do vậy, thời điểm
phát hiện thường khá muộn và hậu quả khó
khắc phục6. Những vấn đề này có thể được
giảm thiểu nếu những bất cập về mặt pháp
lý như trên được khắc phục, bởi khi đó trách
nhiệm của chính quyền trước người dân địa
phương rõ ràng hơn và người dân có cơ chế
đầy đủ hơn để hưởng lợi cũng như tham gia
một cách hữu hiệu vào quá trình quản lý và
sử dụng tài sản công tại địa phương.
Việc giám sát đối với quản lý, sử
dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa
phương hiện nay chủ yếu được thực hiện
bằng cơ chế hành chính, thông qua thanh
tra và kiểm tra hành chính. Vai trò giám
sát của nhân dân chủ yếu được thực hiện
bởi cơ chế đại diện, thông qua Hội đồng
nhân dân, chưa hình thành cơ chế giám
sát cộng đồng. Hơn nữa, do thiếu cơ sở là
trách nhiệm giải trình của chính quyền địa
phương trước người dân nên việc giám sát
khó có thể đạt hiệu quả.
4. Hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử
dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa
phương ở Việt Nam
Như vậy, ở Việt Nam hiện nay, pháp
luật về quản lý và sử dụng tài sản công ở
cấp chính quyền địa phương chủ yếu dựa
vào cơ chế hành chính. Mặc dù áp dụng cơ
chế hành chính là cần thiết. Tuy nhiên, việc
chỉ chú trọng vào yêu cầu tuân thủ, chưa
chú ý đến phát huy vai trò chủ động của
chính quyền địa phương cũng như chưa
chú ý phát huy vai trò của người dân địa
phương với tư cách là thành phần của sở
hữu toàn dân và là người trực tiếp tương tác
với các tài sản công tại địa phương có thể
coi là điểm thiếu sót trong cơ chế về quản
lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền
địa phương hiện nay.
Những phân tích ở trên chỉ ra rằng, việc
hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng
tài sản công ở cấp chính quyền địa phương
ở Việt Nam cần đi từ cách tiếp cận. Theo
đó, pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản
công cần mở rộng cách tiếp cận ở cả góc độ
dân sự (chú ý đến các cơ chế đảm bảo thực
thi quyền dân sự của chủ sở hữu và các
cơ chế về trách nhiệm dân sự) và chính trị
(chú ý đến mối quan hệ giữa người dân địa
phương và chính quyền địa phương trong
quản lý, sử dụng tài sản công) bên cạnh
các quy tắc mang tính hành chính. Trên cơ
sở cách tiếp cận đa diện này, các quy định
về thẩm quyền, chế độ trách nhiệm và cơ
chế giám sát có thể được hoàn thiện theo
hướng sau:
Những bất cập nêu trên phần nào lý
giải cho những vấn đề nổi cộm phát sinh
trong thực tiễn quản lý, sử dụng tài sản
công ở cấp chính quyền địa phương, được
6. Viện Khoa học pháp lý, Báo cáo Đề tài cấp Bộ: Quản lý và sử dụng tài sản của chính quyền địa phương
hiện nay ở Việt Nam: Những vấn đề pháp lý đặt ra, Bộ Tư pháp (2020).
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
123
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
- Về mặt thẩm quyền
đa để thụ hưởng các tài sản này và gắn các
lợi ích này với việc được trao quyền trong
việc giám sát, phản biện, bày tỏ ý kiến cũng
như tham gia vào quá trình ra quyết định
đối với việc quản lý, sử dụng tài sản thuộc
địa phương quản lý.
Việc hoàn thiện pháp luật về thẩm
quyền quản lý và sử dụng tài sản công ở
cấp chính quyền địa phương phải được
thực hiện trên cơ sở phân định quyền và
trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong
quản lý, sử dụng tài sản công của chính
quyền địa phương, bao gồm chính quyền
trung ương, chính quyền địa phương các
cấp, toàn dân với tư cách chủ sở hữu và
cộng đồng dân cư địa phương với tư cách
là thành viên sở hữu. Trong đó, chính
quyền trung ương tập trung vào vai trò
hoạch định chính sách, nguyên tắc quản lý,
sử dụng tài sản và thiết lập các định mức
quản lý, sử dụng tài sản. Chính quyền địa
phương cấp trung gian đảm bảo sự thống
nhất về quản lý tài sản trong phạm vi địa
phương và đảm bảo phù hợp với chính
sách tài sản chung của quốc gia và ra quyết
định về quản lý, sử dụng đối với các tài sản
công có giá trị ở cấp mình quản lý. Chính
quyền cấp cơ sở có vai trò quản lý, bảo
vệ, theo dõi tình trạng tài sản và những
biến động của tài sản, đồng thời ra quyết
định về việc quản lý, sử dụng các tài sản
thuộc thẩm quyền ở cấp cơ sở theo hướng
phát huy giá trị, phù hợp với chính sách và
lợi ích chung của quốc gia và lợi ích của
người dân địa phương.
Để đảm bảo các quy định về thẩm
quyền được xây dựng một cách phù hợp,
cần phân định rõ các loại hình tài sản, bao
gồm tài sản được giao cho chính quyền địa
phương với tư cách là điều kiện đảm bảo
để thực thi nhiệm vụ (trụ sở, phương tiện
làm việc, ngân sách hành chính) và tài sản
với tư cách là nguồn lực để đầu tư cho các
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội
tại địa phương (xây dựng các công trình
hạ tầng đô thị, nông thôn, nguồn lực thực
hiện chính sách xã hội) và các tài sản là tài
nguyên thiên nhiên, di sản văn hoá tại địa
phương (bao gồm cả các tài sản chưa được
giao quản lý, tài sản mới được phát hiện,
tìm thấy).
- Về chế độ trách nhiệm
Các quy định về chế độ trách nhiệm
cần bao hàm cả các trách nhiệm về mặt
dân sự và chính trị bên cạnh trách nhiệm
hành chính. Do sự đa diện của vấn đề quản
lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền
địa phương, việc kết hợp các chế độ trách
nhiệm là cần thiết để đảm bảo hiệu lực và
hiệu quả đối với hoạt động này.
Nhân dân với tư cách là người chủ sở
hữu thực sự về mặt pháp lý được thụ hưởng
các lợi ích do việc quản lý, sử dụng tài sản
công mang lại trong điều kiện cho phép,
được giám sát, phản biện và nêu ý kiến về
quản lý, sử dụng các tài sản công nói chung
và được tham gia vào quá trình ra quyết
định đối với việc quản lý, sử dụng các tài
sản có ý nghĩa quốc gia.
- Về cơ chế giám sát
Đồng bộ với các quy định về thẩm
quyền và chế độ trách nhiệm, các quy định
về cơ chế giám sát trong quản lý, sử dụng
tài sản công ở cấp chính quyền địa phương
cần đảm bảo phát huy được vai trò của giám
sát của người dân thông qua cơ chế giám sát
của cộng đồng. Cần có cơ chế phù hợp để
đảm bảo người dân có thể thực thi hiệu quả
quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tài sản
Người dân địa phương với tư cách là
thành viên của chủ sở hữu và là những người
trực tiếp tương tác với các tài sản công tại
địa phương không chỉ được tạo điều kiện tối
công ở cấp chính quyền địa phương
124
Số 03 + 04 (427 + 428) - T2/2021
8 trang
20580
Free
Bạn đang xem tài liệu "Quản lý, sử dụng tài sản công ở cấp chính quyền địa phương trong chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- quan_ly_su_dung_tai_san_cong_o_cap_chinh_quyen_dia_phuong_tr.pdf
