Xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG VỤ
Nguyễn Văn Quân
TS. Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Thông tin bài viết:
Tóm tắt:
Từ khóa: Xung đột lợi ích; công
vụ; tham nhũng.
Xung đột lợi ích tồn tại phổ biến trong đời sống xã hội, chịu sự điều chỉnh
của nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, cả luật công và luật tư. Trong
hoạt động công vụ, xung đột lợi ích có thể làm tổn hại đến sự vô tư, công
bằng và liêm chính của người thực thi công vụ. Điều này có thể dẫn đến
tham nhũng.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 12/10/2020
: 22/11/2020
: 29/11/2020
Article Infomation:
Abstract:
Keywords: Conflicts of interest;
public service; corruption.
The existence of conflicts of interest widely spreads in social life and
it is subject to be regulated by different legal fields, both public laws,
and private ones. In public service activities, conflicts of interest may
cause harm to the impartiality, fairness, and integrity of public service
executors, which may lead to corruption in public service delivery.
History:
Received
Edited
: 12 Oct. 2020
: 22 Nov. 2020
: 29 Nov. 2020
Approved
Trong cuộc sống, chúng ta chứng kiến
nhiều tình huống có sự đối lập hoặc bất
đồng giữa các lợi ích khác nhau. Trong
những tình huống này, chủ thể liên quan
không thể đồng thời thỏa mãn cả hai lợi
ích. Điều này làm phát sinh lo ngại rằng,
lợi ích này tổn hại lợi ích kia, dù có thể
thiệt hại không diễn ra trên thực tế. Ví dụ
như luật sư bảo vệ cho các khách hàng
có lợi ích đối lập nhau; thẩm phán có lợi
ích liên quan đến vụ việc mà người này
xét xử; một bác sĩ kê đơn thuốc không
phải vì lợi ích của người bệnh (dựa vào
hiệu quả điều trị và chi phí) mà dựa vào
lợi ích (phần trăm) do nhà sản xuất cung
cấp thuốc mang lại; một quan chức chịu
1
trách nhiệm kiểm tra, giám sát một doanh
nghiệp mà mình góp vốn; hoặc một đại
biểu dân cử có lợi ích riêng liên quan tới
quyết định mà người này đưa ra; người
quản lý một công ty có lợi ích cá nhân
trong hợp đồng do chính công ty đó ký
kết. Xung đột lợi ích phổ biến trong cuộc
sống, vì mỗi cá nhân đều có những lợi ích
hợp pháp và đan xen trong các mối quan
hệ xã hội ngày càng đa dạng.
1. Quan niệm về xung đột lợi ích
Hiểu một cách chung nhất thì xung đột
lợi ích là “tình huống mà một người thấy
lợi ích cá nhân của mình xung đột với lợi
ích khác mà mình phải chịu trách nhiệm”1.
Pierre-Françis Cuif, “Le conflit d’intéets: essai sú la detémination d’un ṕincipe júidique en d́oit ṕive”,
RTD çmmercial, n° 1, janvier-mars 2005, tr.1.
Số 07(431) - T4/2021
9
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Nói cách khác, xung đột lợi ích nảy sinh
“khi lợi ích cá nhân của một người đối lập
với một lợi ích khác mà người này có trách
nhiệm bảo vệ”2. Lợi ích có thể được hiểu
một cách khái quát nhất là những tiện ích về
mặt vật chất hoặc tinh thần, có được ở thời
điểm hiện tại hoặc tương lại mà một người
có thể có được từ một tình huống. Cũng theo
hướng này, tác giả Dominique Schmidt cho
rằng, xung đột lợi ích là “tình huống trong
đó có một lợi ích cần được bảo vệ căn cứ
vào một thẩm quyền hay quyền hạn được
giao, nhưng lợi ích này bị hy sinh vì một lợi
ích khác đối lập”3. Giáo sư người Pháp Joël
Moret-Bailly đưa ra định nghĩa tổng quát về
xung đột lợi ích như sau: “Xung đột lợi ích
là tình huống mà một người đảm trách một
lợi ích khác với lợi ích riêng của người này
nhưng không hành động hoặc bị nghi ngờ
không hành động, với sự trung thành và vô
tư để bảo vệ lợi ích mà mình được giao phó,
với mục đích ưu ái cho lợi ích cá nhân của
mình hoặc bên thứ ba”4.
đột lợi ích cũng diễn ra trong mối quan hệ
theo chiều ngang, tức trong quan hệ mang
tính chất hợp tác giữa những người có địa vị
xã hội và quyền lực mang tính tương đương,
ví dụ như chuyên gia y tế, bác sĩ với bệnh
nhân, giữa luật sư và khách hàng…
Theo học giả Mustapha Mekki, xung đột
lợi ích có thể được phân thành 3 điển hình
loại sau5:
Thứ nhất, xung đột liên quan đến người
được giao quyền lực: quyền lực được định
nghĩa là ưu quyền được trao cho một người
và người này phải thực hiện vì lợi ích của
chủ thể khác (điển hình của loại xung đột
này liên quan đến lĩnh vực công vụ).
Thứ hai, xung đột liên quan đến những
chủ thể được giao nhiệm vụ “trọng tài”:
thẩm phán, trọng tài viên, hòa giải viên.
Thứ ba, xung đột liên quan đến những
người được trao nhiệm vụ đánh giá với tư
cách là chuyên gia pháp lý, tài chính, kế
toán hay khoa học.
Một cách khái quát nhất, xung đột lợi
ích là một tình huống mà trong đó, lợi ích
cá nhân của một người đối lập với những
nghĩa vụ mà người này gánh vác và phải có
trách nhiệm bảo vệ.
Trên thực tế, bên cạnh xung đột lợi ích
trong lĩnh vực công, còn tồn tại xung đột
lợi ích trong lĩnh vực tư. Ví dụ như những
trường hợp xung đột lợi ích trong quan hệ
công ty như: giao dịch có nguy cơ tư lợi
giữa người quản lý công ty với công ty, sử
dụng tài sản, thông tin mật và cơ hội của
công ty cho mục đích cá nhân, cạnh tranh
với công ty…6.
Xung đột lợi ích tồn tại trong các mối
quan hệ theo chiều dọc (quan hệ có tính thứ
bậc). Ví dụ như xung đột lợi ích trong hoạt
động của công chức, viên chức chịu trách
nhiệm bảo vệ lợi ích công. Đồng thời, xung
2
e
Ḑminique Schmidt, Les conflits d’intéets dans la societe anonyme, 2 ed., Paris, Editi̧ns J̧ly, 2004.
3 Claire Ogier, Le Conflit d’intéets, these de ḑcţrat, Universite Jean-M̧nnet, Saint- Etienne, 2008, tr. 278.
4 Xem: J̧ël M̧ret-Bailly, Definir les çnflits d’interêts, Recueil Dalļz, 2011, chŗnique, tr.1100-1106.
5 Mustapha Mekki, La lutte contre les conflits d’intérêt: essor de la transparence ou règne de la méfiance?,
Pouvoirs, nº 47/2013, tr. 23.
6 Đỗ Minh Tuấn, Nghĩa vụ trung thành của người quản lý công ty cổ phần, Sđd, tr. 52-53.
10
Số 07(431) - T4/2021
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
2. Xung đột lợi ích trong hoạt động
công vụ
vụ như trong định nghĩa của OECD và
các thiết chế quốc tế. Bởi vì, xung đột
lợi ích trong lĩnh vực công vụ là tình
huống có sự xung đột giữa lợi ích riêng
của một cá nhân với lợi ích công của một
tổ chức, thiết chế mà cá nhân này làm
việc. Và vấn đề xung đột lợi ích chỉ đặt
ra khi lợi ích tư đe dọa lợi ích công, chứ
không phải trong trường hợp ngược lại9.
Nói cách khác, xung đột lợi ích liên quan
đến sự ảnh hưởng, tác động không thích
hợp, không thỏa đáng của lợi ích tư (cá
nhân) tới việc thực thi quyền lực công.
Hiện có nhiều quan niệm, định nghĩa
khác nhau về xung đột lợi ích trong hoạt
động công vụ7. Trong đó, định nghĩa do
Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế
(OECD) đưa ra được sử dụng phổ biến
hơn cả. Theo đó, “xung đột lợi ích là
xung đột giữa nhiệm vụ công và lợi ích
cá nhân của viên chức nhà nước mà lợi
ích cá nhân của viên chức đó có thể ảnh
hưởng không thích hợp đến cách người
này thực hiện các nghĩa vụ và trách
nhiệm của họ”8. Định nghĩa này chỉ ra
bản chất của xung đột lợi ích là lợi ích cá
nhân công chức với trách nhiệm và nghĩa
vụ công của họ. Theo chúng tôi, đây là
định nghĩa toàn diện và dễ hiểu về xung
đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Tuy
nhiên, không phải mọi tình huống căng
thẳng hoặc xung đột giữa các lợi ích đều
cấu thành “xung đột lợi ích”. Ví dụ, một
chính phủ phải lựa chọn giữa phát triển
công nghiệp và bảo vệ môi trường, giữa
khôi phục tăng trưởng kinh tế và bảo
đảm sức khỏe cộng đồng trong giai đoạn
dịch bệnh. Đây cũng là những “xung đột
lợi ích” mà quyền lực chính trị phải tìm
cách dung hòa và đưa ra lựa chọn, nhưng
không phải là xung đột lợi ích trong công
Ảnh hưởng không thích hợp, không
thỏa đáng (influence improperly) được giải
thích trong “Khuyến nghị về Hướng dẫn
để quản lý xung đột lợi ích trong lĩnh vực
công”10 của OECD. Theo đó, đây là những
ảnh hưởng tiêu cực đến tính hợp pháp
(legitimacy), vô tư (impartiality) và công
bằng (fairness) của người công chức trong
việc ra quyết định công, làm sai lệch chế
độ pháp quyền, xây dựng, áp dụng chính
sách, hoạt động của thị trường và phân bổ
nguồn lực công.
Tại Việt Nam, định nghĩa về xung đột
lợi ích được thể hiện trong khoản 8 Điều 3
Luật Phòng, chống tham nhũng năm
2018: “Xung đột lợi ích là tình huống mà
7 Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam
hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, 2020, tr.17-25.
8
OECD, Managing conflict of intéest in the Public Sévice. Oecd Guidelines and Count́y Expéiences, Paris,
OCDE publishing, 2004, tr.15; OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member
of-interest-policies-and-practices-in-nine-eu-member-states_5kml60r7g5zq-en, truy cập ngày 25/9/2020,
Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service. Xem:
9
Bernarḑ Gi̧rgi̧ Mattarella, Le ́egime júidique du conflit d’intéets. Élements compáes, RFAP, 2010, n°
135, tr. 644.
10
OECD, Recommendation of the Council on Guidelines fó Managing Conflict of Intéest in the Public Sévice,
Số 07(431) - T4/2021
11
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
trong đó lợi ích của người có chức vụ,
quyền hạn hoặc của người thân thích của
họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng
đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”.
Tuy nhiên, định nghĩa này chưa làm toát
ra được lý do (cơ sở) cần phải kiểm soát
xung đột là xung đột này sẽ “tác động tiêu
cực” đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn của người thực hiện công vụ. “Tác
động tiêu cực” tới tính vô tư, khách quan
của hoạt động công cụ cũng là điểm được
chỉ ra trong “Khuyến nghị của Hội đồng
bộ trưởng Liên minh châu Âu về quy tắc
ứng xử của nhân viên công vụ”11. Theo
đó, xung đột lợi ích là “tình huống mà
một viên chức nhà nước có lợi ích cá nhân
ảnh hưởng hoặc sẽ ảnh hưởng đến việc
thực hiện công bằng, vô tư và khách quan
các nhiệm vụ của họ”12. Xung đột lợi
ích là tình huống mà không phải là hành
vi13, cho nên không phải mọi tình huống
xung đột lợi ích đều vi phạm pháp luật và
đều có thể truy cứu trách nhiệm14. Trong
mối tương quan với hành vi tham nhũng,
không phải mọi tình huống xung đột lợi
ích đều gắn liền với tham nhũng, mà tùy
thuộc vào cách thức, thái độ hành xử của
người thực thi công vụ liên quan, đặc biệt
11
là căn cứ về tính vô tư, khách quan của
người công chức khi thực thi công vụ.
Cán bộ, công chức, viên chức khi thực
hiện công vụ luôn nhân danh Nhà nước,
bảo vệ lợi ích chung. Vì thế, bảo đảm sự
vô tư, khách quan, không thiên vị là nghĩa
vụ căn bản nhất của người thực thi công
vụ. Chỉ có sự khách quan, vô tư, không
thiên vị trong hoạt động công vụ thì mới
bảo đảm sự bình đẳng của người dân khi
tiếp cận các dịch vụ công15. Đây cũng là
căn cứ đánh giá trách nhiệm công chức
trong các vụ việc có xung đột lợi ích.
3. Bản chất của xung đột lợi ích: Xâm hại
tới tính liêm chính, vô tư của hoạt động
công vụ
Nếu như xung đột lợi ích trong lĩnh vực
luật tư làm tổn hại tới nguyên tắc trung
thành (loyalty) trong quan hệ giữa một pháp
nhân và người được giao quyền, thì trong
lĩnh vực cộng vụ, xung đột lợi ích có thể
làm tổn hại đến nguyên tắc đảm bảo tính vô
tư trong hoạt động công16.
Tại nhiều quốc gia trên thế giới, đảm
bảo sự vô tư là nguyên tắc cơ bản áp dụng
cho mọi hoạt động công vụ, cho mọi nhân
viên công quyền17. Bởi vì, hoạt động công
Çnseil ̧f Euŗpe, Recommendation No. R (2000) 10of the Committee of Ministés to Membé states on codes
of conduct fó public officials. Xem: hꢀps://rm.coe.int/16805e2e52, truy cập ngày 25/9/2020.
12
Điều 13 Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member states on codes of
conduct for public officials.
13 Bernardo Giorgio Mattarella, Le régime juridique du conflit d’intérêts. Éléments comparés, RFAP, 2010, n°
135, tr. 649.
14 Xung đột phải ở một mức độ đủ lớn, có thể ảnh hưởng đến tính đúng đắn, liêm chính, vô tư, công bằng của
hoạt động công vụ.
15
03 nguyên tắc cơ bản điều chỉnh hoạt động dịch vụ công là đảm bảo tính liên tục, bình đẳng, tính có thể
thay đổi. Xem Martine Lombard, Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Nxb. Tư pháp, 2007, tr. 454-457.
16 Xem: Joël Moret-Bailly, Définir les conflits d’intérêts, Recueil Dalloz, 2011, chronique, tr.1100-1106.
17 Xem: Eric Mitard, L’impartialité administrative, AJDA, 1999, tr. 478-495.
12
Số 07(431) - T4/2021
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
vụ là hoạt động nhân danh quyền lực nhà
nước, thực hiện chức năng quản lý nhà
nước trong các lĩnh vực của đời sống xã
hội. Hoạt động đó tác động đến mọi chủ
thể trong xã hội và hoạt động đó sử dụng
nguồn lực của toàn xã hội (thông qua
nguồn thu từ thuế) nhằm mục đích mang
lại lợi ích chung của xã hội. Do vậy, tiêu
chí đặt lên hàng đầu là sự công bằng, vô
tư trong hoạt động này để bảo vệ và tôn
trọng quyền của các chủ thể khác nhau
trong xã hội. Cho nên, để đảm bảo tính
đúng đắn, công bằng, liêm chính trong
hoạt động công vụ, mọi nguyên tắc hoạt
động, trình tự, thủ tục, thẩm quyền tiến
hành hoạt động này đều được pháp luật
định trước một cách chặt chẽ. Tình huống
xung đột lợi ích xuất hiện sẽ khiến chủ thể
thực thi công vụ có thể vì lợi ích của riêng
mình mà bỏ qua những nguyên tắc chung.
Và chính vì thế, quyền, lợi ích chính đáng
của các chủ thể khác sẽ không được bảo
vệ18. Nói cách khác, xung đột lợi ích có
thể xâm hại đến tính vì lợi ích chung của
hoạt động công vụ, vì nó phá vỡ sự liêm
chính, công bằng, vô tư của người thực
thi công vụ. Đây chính là tiền để nảy sinh
tham nhũng19.
Về cơ bản, tính vô tư, công bằng trong
công vụ đòi hỏi chủ thể thực thi công vụ
không được để yếu tố cá nhân tác động tới
công việc do mình xử lý, và hoạt động thực
thi công vụ của những người này không
được tạo ra ghi ngờ có thành kiến hoặc định
kiến khi thực hiện nhiệm vụ20.
Xuất phát từ tầm quan trọng của sự
liêm chính, công bằng, vô tư trong hoạt
động công vụ, một số quốc gia đã hiến
định nguyên tắc vô tư, công bằng của
hoạt động công vụ. Theo Điều 33 Luật
liên bang của Cộng hòa liên bang Đức về
quy chế của công chức ngày 17/6/200821,
công chức có nghĩa vụ thực thi nhiệm vụ
của mình một cách không đảng phái và vô
tư, công bằng (unparteiisch und gerecht).
Tại Hoa Kỳ, Các tiêu chuẩn đạo đức ứng
xử áp dụng cho nhân viên hành pháp22 do
Cơ quan Đạo đức Chính phủ Hoa Kỳ (US
Office Of Government Ethics, OGE23) ban
hành năm 2002 quy định: Nhân viên
phải hành động không thiên vị và không
dành sự ưu đãi cho bất kỳ tổ chức hoặc
cá nhân tư nhân nào. Khoản 3 Điều 103
Hiến pháp Tây Ban Nha năm 1978 quy
định: Luật sẽ điều chỉnh quy chế của công
chức […] và các bảo đảm liên quan đến
18
Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở
Việt Nam hiện nay, Sđd, tr. 39.
19
Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở
Việt Nam hiện nay, Sđd, tr. 39.
20 Christian Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, 2ème édition, 2012, tr.153.
22
Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch, October 2002, part 2635. Xem:
23 OGE là một cơ quan độc lập trong bộ máy Chính phủ Mỹ được thành lập năm 1989, phụ trách soạn thảo quy
phạm hành vi đạo đức của nhân viên làm trong các cơ quan hành chính, xét duyệt các quy tắc phụ về hành vi
đạo đức do các ban, ngành hành chính đặt ra, giám sát tình hình thi hành khai báo tài sản công khai và bí mật
của các quan chức chính quyền, và thẩm tra lý lịch những quan chức được Tổng thống bổ nhiệm xem họ có
xung đột lợi ích kinh tế (với chính quyền) hay không.
Số 07(431) - T4/2021
13
NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
tính vô tư, không thiên vị trong thực thi
công vụ”24. Điều 97 Hiến pháp Italia đặt
ra nguyên tắc vô tư của hệ thống cơ quan
hành chính25. Theo đó, các cơ quan công
sở được tổ chức theo quy định của pháp
luật, bảo đảm hiệu quả, công bằng, không
thiên vị trong hoạt động. Điều 8 Bộ luật
về đạo đức nghề nghiệp của công chức
ngày 28/11/2000 của nước này26 đưa ra
định nghĩa về tính vô tư trong hoạt động
công vụ.
tình huống xung đột lợi ích có thể dẫn đến
hành vi tham nhũng hay không còn tùy
thuộc vào cách hành xử của người thực
thi công vụ. Nếu cán bộ, công chức, viên
chức ở tình huống xung đột lợi ích trong
hoạt động công vụ lựa chọn hành động vì
lợi ích cá nhân của mình và làm tổn hại
tới lợi ích chung thì xung đột lợi ích sẽ
chuyển từ tình huống (nguy cơ nảy sinh
hành vi tham nhũng) sang hành vi tham
nhũng. Ngược lại, trong trường hợp cán
bộ, công chức, viên chức lựa chọn hành
động vì lợi ích chung thì xung đột lợi ích
không dẫn tới hành vi tham nhũng28. Tuy
nhiên, trong đa số các trường hợp, tham
nhũng sẽ xuất hiện khi lợi ích cá nhân của
người thực thi công vụ ảnh hưởng tiêu
cực đến tính liêm chính, hiệu quả hoạt
động công vụ. Đặc biệt, những người
này được giao quyền lực công nên dễ có
xu hướng lạm quyền, đánh mất sự liêm
chính, công tâm nếu không được kiểm tra,
giám sát chặt chẽ. Chính vì thế, OECD
cho rằng, phòng ngừa xung đột lợi ích là
một phần của chính sách phòng, chống
tham nhũng29; bởi vì, kiểm soát xung đột
lợi ích là một công cụ để tạo dựng khu
vực công liêm chính - nền tảng để phòng
Xung đột lợi ích và tham nhũng là hai
khái niệm khác nhau, nhưng có mối quan
hệ chặt chẽ với nhau. Đôi khi có xung
đột lợi ích ở nơi không có tham nhũng
và ngược lại27. Ví dụ, một viên chức nhà
nước tham gia vào việc ra quyết định
trong một vụ việc mà người này có lợi ích
cá nhân nhưng vẫn có thể hành động một
cách đúng đắn, liêm chính và tuân thủ
pháp luật thì sẽ không có tham nhũng, hay
một quan chức nhận hối lộ (tham nhũng)
để đưa ra quyết định dù không có bất kỳ
xung đột lợi ích nào liên quan đến vụ việc.
Tham nhũng là “hành vi của người có
chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ,
quyền hạn đó vì vụ lợi” (khoản 2 Điều 1
Luật Phòng, chống tham nhũng năm
2018)”; trong khi đó, xung đột lợi ích chỉ
dừng lại ở các tình huống. Nghĩa là, các
ngừa tham nhũng hiệu quả
24
Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
25 Hiến pháp Italia (bản tiếngAnh). Xem: https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_
inglese.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
26 Bộ luật về đạo đức nghề nghiệp của công chức (Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche
27 OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review, Sđd,
tr.6.
28
Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở
Việt Nam hiện nay, Sđd, tr. 41.
29 OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review, Sđd,
tr. 6.
14
Số 07(431) - T4/2021
6 trang
9740
Free
Bạn đang xem tài liệu "Xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- xung_dot_loi_ich_trong_hoat_dong_cong_vu.pdf
