Kiểm soát chính quyền địa phương trên thế giới và giá trị tham khảo cho Việt Nam
Khoa học Xã hội và Nhân văn
Kiểm soát chính quyền địa phương trên thế giới
và giá trị tham khảo cho Việt Nam
Vũ Đặng Phúc1*, Nguyễn Thị Thanh Nga2
1Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
2Học viện Chính trị Công an Nhân dân
Ngày nhận bài 25/2/2021; ngày chuyển phản biện 1/3/2021; ngày nhận phản biện 31/3/2021; ngày chấp nhận đăng 2/4/2021
Tóm tắt:
Kiểm soát chính quyền địa phương (CQĐP) ở các nước trên thế giới rất đa dạng, nhưng cơ bản được chia thành 2
loại: 1) kiểm soát của các cơ quan nhà nước (kiểm soát của trung ương, kiểm soát của tòa án, kiểm soát của cơ quan
dân cử); 2) kiểm soát của các thiết chế xã hội (kiểm soát của đảng phái chính trị; kiểm soát của các tổ chức, hiệp hội
quần chúng; kiểm soát của phương tiện truyền thông; kiểm soát của nhân dân). Bài viết tập trung phân tích hoạt
động kiểm soát đối với CQĐP của một số quốc gia trên thế giới và rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam.
Từ khóa: CQĐP, giám sát, kiểm soát, kiểm tra.
Chỉ số phân loại: 5.5
Mở đầu
World local government control
and reference value for Vietnam
Trong một quốc gia, quyền lực nhà nước (QLNN) được tổ
chức trên phạm vi toàn quốc, với sự thiết lập chính quyền trung
ương và CQĐP trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Tổ chức
Dang Phuc Vu1*, Thi Thanh Nga Nguyen2
CQĐP ở các nước là khác nhau và có thể phân chia thành 4 mô
hình CQĐP cơ bản, đó là: mô hình Anh (British model); mô hình
Pháp (French model); mô hình Đức (Germanic model) và mô hình
Xô viết (Soviet model). Bốn mô hình này được áp dụng ở các nước
rất khác nhau, tùy thuộc truyền thống văn hóa, điều kiện lịch sử,
chế độ chính trị... ở mỗi nước [1]. Phân quyền theo chiều dọc hay
phân cấp, phân quyền trong mối quan hệ giữa chính quyền trung
ương và CQĐP có tác động lớn tới hoạt động giám sát việc thực
hiện QLNN ở địa phương. Bài viết tìm hiểu một số phương thức
kiểm soát CQĐP trên thế giới và kinh nghiệm có thể áp dụng cho
Việt Nam.
1School of Law, Vietnam National University, Hanoi
2People’s Public Security Political Academy
Received 25 February 2021; accepted 2 April 2021
Abstract:
Control of local governments in countries around
the world is very diverse, but mainly divided into
two categories: 1) control of state agencies (central
government control, court control, control of local
power representations); 2) control of social institutions
including political party control over local government,
control of organizations and public associations, control
of the media, and control of the people. The paper focuses
on analysing the controlling local governments in some
countries, thereby giving reference values for Vietnam.
Kiểm soát việc thực hiện QLNN của CQĐP
Kiểm soát của các cơ quan nhà nước
Kiểm soát của trung ương đối với CQĐP:
Kiểm soát của chính quyền trung ương đối với việc thực hiện
QLNN của CQĐP thể hiện ngay trong các mô hình tổ chức của
CQĐP thông qua các hình thức: thanh tra, kiểm tra, giám sát.
Keywords: control, inspection, local government,
supervision.
Ở mô hình CQĐP được tổ chức kết hợp phân quyền với tản
quyền thì kiểm soát CQĐP chủ yếu được thực hiện thông qua
hoạt động kiểm tra, thanh tra. Hiện nay, phương thức giám hộ
hành chính của chính quyền trung ương đối với CQĐP gần như đã
được thay thế bởi kiểm tra hành chính. Từ việc các quyết định của
CQĐP cần thiết phải qua sự phê chuẩn của các cấp giám sát trung
ương, đến nay, hiệu lực các quyết định của CQĐP chỉ có thể bị bác
Classification number: 5.5
*Tác giả liên hệ: Email: [email protected]
29
63(4) 4.2021
Khoa học Xã hội và Nhân văn
bỏ theo trình tự thủ tục tư pháp vì lý do trái luật. Cách tiếp cận này xét xử đã dần thay thế cơ chế giám hộ hành chính, đây là biểu hiện
cũng được ghi trong khoản 2, Điều 8 của Hiến chương về tự quản
địa phương châu Âu năm 1985: “Bất kỳ sự kiểm soát hành chính
nào đối với hoạt động của cơ quan tự quản địa phương cũng phải
hướng tới mục đích bảo đảm tính pháp chế và nguyên tắc tối cao
của Hiến pháp”[2], “Đồng thời kiểm tra hành chính của cấp chính
quyền cao hơn có thể bao gồm cả kiểm tra về tính hợp lý trong
trường hợp liên quan đến các nhiệm vụ do cơ quan tự quản địa
phương thực hiện” [2].
của phát triển pháp quyền và dân chủ - một bước tiến lớn trong tự
quản địa phương trên thế giới. Tòa án ở trong mô hình nào cũng
có chức năng xét xử hành chính: tòa án thường và phân ban hành
chính trong tòa án Anh - Mỹ; tòa án hành chính độc lập theo mô
hình Đức, Pháp hoặc tòa án tối cao của Mỹ, Nhật Bản; tòa án hiến
pháp của Đức, Nga với thẩm quyền tài phán hiến pháp trong đó xét
xử cả các quyết định hành chính vi hiến.
Ở Pháp, Tòa án hành chính chuyên xét xử các vụ án thuộc lĩnh
vực hành chính và được chia thành hai nhóm là Tòa án hành chính
có thẩm quyền chung và Tòa án hành chính có thẩm quyền chuyên
biệt. Tòa án hành chính thẩm quyền chung có thẩm quyền xét xử
chung trong lĩnh vực hành chính và được chia thành ba cấp: Tòa
hành chính sơ thẩm, Tòa hành chính phúc thẩm và Tham chính
viện. Tòa hành chính sơ thẩm (Tribunal Administratif) chuyên xét
xử sơ thẩm mọi vụ việc hành chính, trừ một số trường hợp ngoại
lệ khác theo quy định của pháp luật theo nguyên tắc lãnh thổ. Tòa
hành chính phúc thẩm (Tribunal Administratif d’ Appel) được
thành lập ở một số thành phố lớn như Paris, Bordeaux, Marseil,
Lyon và một số thành phố trung tâm khác để xem xét lại các bản án
của tòa sơ thẩm theo thủ tục phúc thẩm. Tham chính viện (Conseil
d’ Elat) là tòa án hành chính tối cao của Pháp và là cơ quan tham
mưu của Chính phủ Pháp, có thẩm quyền giải quyết các tranh
chấp, khiếu kiện liên quan đến quyết định hành chính và hành vi
hành chính của cơ quan hành chính [4].
Các nước phát triển theo mô hình xã hội chủ nghĩa, cơ chế
giám sát, kiểm tra đối với CQĐP được thể hiện ở nguyên tắc tập
quyền xã hội chủ nghĩa. Ở Trung Quốc, sau khi Luật giám sát hành
chính được ban hành năm 1997, Bộ Giám sát thuộc Chính phủ
Trung Quốc (tương tự như Thanh tra Chính phủ ở Việt Nam), kết
hợp với Ủy ban Kiểm tra kỷ luật Trung ương của Đảng Cộng sản
theo mô hình “một nhà - hai cửa” và “hai ban lãnh đạo, một cơ
quan, hai chức năng” được tổ chức từ Trung ương đến địa phương.
Mô hình kết hợp này từng tồn tại ở nước Nga Xô viết (1917-1924).
Ởmôhìnhphânquyền, trongcơcấucủachínhquyềntrungương
có các bộ hay bộ trưởng phụ trách về vấn đề giám sát, kiểm tra đối
với cơ quan tự quản địa phương. Ở Đức, Bộ Nội vụ và cơ quan đại
diện ở địa phương kiểm tra pháp chế cũng như kiểm tra tính hợp
lý của các quyết định của CQĐP. ỞAnh, có Bộ trưởng phụ trách về
cộng đồng và chính quyền tự quản địa phương; vấn đề Bắc Ailen
và xứ Wales, Luật năm 1967 thiết lập cơ quan Thanh tra nghị viện
với mục đích xử lý các khiếu nại của cá nhân công dân và tổ chức,
ngoài ra, còn có hệ thống các cơ quan hành chính - tư pháp độc lập
thuộc bộ máy hành chính chuyên thực hiện chức năng giám sát/
kiểm soát đối với hoạt động hành chính công quyền [3]. Trong mô
hình phân quyền, sự ủy quyền, hỗ trợ của trung ương là một công
cụ kiểm tra, giám sát quan trọng của trung ương đối với CQĐP.
Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định về việc cơ quan
tư pháp kiểm soát hành pháp: khi xét xử, nếu thấy một văn bản nào
của Chính phủ hoặc các cơ quan khác bất hợp pháp thì tòa án sẽ
ra quyết định theo quy định của luật. Tòa án hiến pháp Liên bang
Nga và các Toà án bảo hiến của các chủ thể Liên bang được giao
nhiệm vụ kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản, quyết
định của CQĐP và đưa ra biện pháp xử lý. Không chỉ dừng lại ở
đó, cơ chế tòa án kiểm soát CQĐP còn thể hiện ở việc giải quyết
tranh chấp, xét xử các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp của các
đơn vị tự quản địa phương theo các trình tự tố tụng hành chính,
dân sự, kinh tế.
Một trong những hình thức kiểm soát phổ biến của trung ương
đối CQĐP là giải quyết khiếu nại hành chính, hình thức này tồn tại
ở hầu khắp các nước. Bên cạnh “cơ chế tự giải quyết” của cơ quan
hành chính, một số nước thành lập cơ quan tài phán hành chính
độc lập, như ở Đức, Pháp... Ở Nhật Bản, bên cạnh khiếu nại hành
chính có hoà giải hành chính - là thủ tục “tư vấn hành chính”, một
trong những đặc trưng của thủ tục tố tụng hành chính ở Nhật Bản
(ở trung ương có Tổng cục Hành chính độc lập, có một văn phòng
lãnh thổ với hơn 4.500 cố vấn trên toàn đất nước Nhật Bản).
Quyền tư pháp ở Mỹ được giao cho một pháp viện tối cao và
các tòa án cấp dưới mà theo thời gian quốc hội sẽ thành lập. Là một
liên bang nên Mỹ có hai hệ thống tòa án hoạt động song song là
Tòa án liên bang và Tòa án các bang. Tòa án liên bang (The Federal
Judiciary) gồm các Tòa án quận (United States District Courts),
các Tòa phúc thẩm liên bang (United States Courts of Appeal) và
Tòa án tối cao liên bang (United States Supreme Court). Trong đó,
các Tòa án quận và Tòa phúc thẩm liên bang có thẩm quyền “kiểm
tra và cưỡng chế thực hiện các mệnh lệnh và quyết định của các bộ
và cơ quan hành chính”.
Ở Thụy Điển, Thanh tra Quốc hội tiếp nhận và giải quyết các
đơn thư khiếu nại, phàn nàn về những vấn đề, những quyết định
không công bằng của các cơ quan công quyền từ trung ương đến
địa phương. Bất cứ cá nhân, công dân nào cảm thấy mình bị xử
lý sai hay bị đối xử bất bình đẳng đều có thể đệ trình đơn khiếu
nại tới Thanh tra Quốc hội nước này, người khiếu nại không nhất
thiết phải là công dân của Thụy Điển. Quy định này rất tiến bộ và
hiệu quả, góp phần ngăn chặn và xử lý những sai sót, vi phạm phát
sinh trên thực tế. Ngoài ra, Thanh tra Quốc hội Thụy Điển cũng
có thể chủ động khởi xướng một thủ tục điều tra khi thấy có vấn
đề phát sinh.
Kiểm soát của cơ quan dân cử địa phương đối với CQĐP:
Ở Na Uy, Thụy Điển tiểu bang chuyên môn của hội đồng địa
phương được chuyển sang nội các hành chính. Nội các hành chính
do hội đồng bầu gồm 7 thành viên, mỗi thành viên quản lý một
sở, thực hiện các nghị quyết của hội đồng. Với việc tổ chức lại
như vậy đã tăng cường tính giải trình, thúc đẩy hoạt động giám sát
của hội đồng đối với hành chính nhiều hơn [5]. Trong mô hình thị
Kiểm soát của tòa án đối với CQĐP:
Từ cải cách phân quyền năm 1982 ở Tây Âu, cơ chế tài phán -
63(4) 4.2021
30
Khoa học Xã hội và Nhân văn
trưởng mạnh, vai trò chính sách của thị trưởng được tăng cường
nhưng đồng thời vai trò giám sát của hội đồng địa phương sẽ giảm,
hội đồng hiếm khi bỏ phiếu bất tín nhiệm thị trưởng [5]. Trong mô
hình tập quyền, chức năng giám sát của hội đồng được pháp luật
quy định khá chi tiết, nhưng hiệu quả thực tế lại không cao. Mặc
dù hội đồng được coi là cơ quan quyền lực nhưng các ủy ban chấp
hành lại nắm quyền lực thực tế hơn.
trình, kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa sự lạm quyền, bảo đảm các
nguồn lực công được sử dụng đúng mục tiêu, hiệu quả, hiệu lực.
Chính vì vậy, một xu hướng và khuyến nghị lớn trong thời gian
gần đây là cần đặt CQĐP, hội đồng địa phương với các chức năng,
nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của nó trong một bối cảnh rộng lớn hơn
của quản trị địa phương với các yếu tố như tính giải trình, sự minh
bạch, sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định, ban
hành và giám sát việc thực hiện chính sách ở địa phương. Để cải
thiện hiệu quả của giám sát, tăng cường chất lượng của quản trị địa
phương, hoạt động giám sát của hội đồng cần hướng tới các yếu tố
nêu trên. Đồng thời, hội đồng địa phương cũng cần phải tìm kiếm,
đa dạng hóa việc áp dụng các công cụ giám sát của mình như xem
xét báo cáo, sử dụng các tiểu ban, điều trần, các công cụ giám sát
về tài chính - ngân sách.
Giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của trung
ương và các nghị quyết của hội đồng là một trong những chức năng
quan trọng của hội đồng chức năng giám sát việc thực hiện chính
sách, pháp luật. Ví dụ, hoạt động giám sát việc thực hiện chính sách,
pháp luật đối với CQĐP ở Đức là giám sát việc thực hiện những
nhiệm vụ được quy định bởi pháp luật bang và giám sát việc thực
hiện những việc được uỷ quyền thường có liên quan tới chức năng
cảnh sát, phục vụ giao thông đường phố, thanh tra xây dựng và các
hoạt động mang tính chất nghề nghiệp khác, giám sát đối với những
người vô gia cư, thống kê dân số [6]...
Kiểm soát của các thiết chế xã hội
Kiểm soát của đảng phái chính trị đối với CQĐP:
Không chỉ ở cấp độ quốc gia, đảng phái là một thành tố quan
trọng của quy trình chính sách ở địa phương. Các đảng có thể chỉ
đóng vai trò thứ yếu ở một thị trấn nhỏ hay xã, nơi người dân có
điều kiện trực tiếp tiếp cận với chính quyền. Nhưng các đảng có
thể đóng vai trò quan trọng ở các thành phố, huyện, tỉnh có quy mô
dân số lớn hơn, với những khác biệt giữa các nhóm dân cư [10].
Ở Anh, chính đảng quốc gia lớn có thể nắm quyền kiểm soát đối
với nhiều hội đồng địa phương, vai trò cân bằng quyền lực được
đặt lên vai các đảng nhỏ hoặc các đại biểu hội đồng độc lập [11].
Việc đại biểu giữ chức gì, vai trò nào thường sẽ được quyết định
bởi tiếng nói của tổ chức chính đảng chiếm đa số ở địa phương.
Trường hợp không có đảng nào chiếm quá bán trong hội đồng thì
các đảng sẽ thương lượng và phân chia ghế cũng như phạm vi
quyền hành chính. Trong những năm gần đây, các đại biểu đối lập
được tạo điều kiện lên tiếng nhiều hơn và có thể đề xuất chính sách
về một vài vấn đề như chính sách về thanh niên hoặc khởi xướng
tranh luận tại phiên họp hội đồng [12].
Ở Trung Quốc, tại Quảng Đông, sau 5 năm và 3 lần trình, Hội
đồng nhân dân tỉnh đã ban hành quy định, theo đó, các chính sách
lớn của các cấp chính quyền trong tỉnh trước khi thực hiện cần
phải có sự phê chuẩn của hội đồng nhân dân. Theo đó, hội đồng
nhân dân sẽ phê chuẩn các chương trình tăng cường dân chủ, xây
dựng hệ thống pháp luật, giáo dục, khoa học, văn hóa, thể thao, dân
số, môi trường, sử dụng tài nguyên, các kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội ở địa phương. Một danh mục gồm 17 hạng mục về việc
quản lý, sử dụng quỹ giáo dục, hưu trí, tài chính công dành cho xây
dựng nhà ở, giá điện, nước, gas gia dụng, dược phẩm, giao thông
được Hội đồng nhân dân tỉnh đưa ra và yêu cầu các cấp chính
quyền trong tỉnh phải báo cáo trước hội đồng nhân dân cùng cấp
trước khi chính sách mới được ban hành [7].
Giám sát việc cung cấp dịch vụ công đóng vai trò quan trọng
nhằm bảo đảm dịch vụ đến tay người sử dụng, làm cho họ hài lòng,
đồng thời không bị lãng phí, đúng mục tiêu, đúng đối tượng, hiệu
quả. CQĐP là cấp phù hợp nhất để cung cấp các dịch vụ công địa
phương. Các dịch vụ do CQĐP cung cấp vừa có tính chất hàng hóa
tư như nước sạch, thoát nước, vệ sinh, vừa là hàng hóa công như
hệ thống chiếu sáng công cộng, đường sá.. Nguyên tắc này xuất
phát từ câu nói của Adam Smith: “Nếu đường phố London được
chiếu sáng và tráng lát bởi kinh phí từ ngân khố quốc gia thì khó
có chuyện chúng sẽ được tốt như bây giờ” [8].
Trong trường hợp trách nhiệm giải trình không được bảo đảm
bởi sự trốn tránh của đảng hoặc liên minh đảng chiếm đa số thì các
đảng đối lập và đại biểu độc lập giữ vai trò phản biện [13]. Nói
chung, các đại biểu hội đồng không phải là thành viên trong các cơ
quan hành chính thì mới có những hoạt động giám sát tích cực. Hoạt
động giám sát của các phe đối lập hay đại biểu độc lập trong các
phiên họp toàn thể là để thể hiện chính kiến về những vấn đề giám
sát, tuy nhiên, chính kiến của dân biểu thường sẽ chịu ảnh hưởng
của đảng mình trong hoạt động giám sát. [14]. Hoạt động giám sát
của các dân biểu cần thiết thể hiện các nguyên tắc, mối ưu tiên của
đảng; tranh luận có lý lẽ, có bằng chứng khi lên tiếng phê phán một
chính sách hay quyết định của hành chính, khi đưa ra chính sách
mới hoặc sửa đổi một chính sách hiện hành. Mối quan hệ giữa dân
biểu với các đảng cầm quyền có thể ảnh hưởng tới sự tích cực trong
giám sát bởi việc giữ quan hệ tốt sẽ có lợi cho con đường chính trị
của họ [15].
Cùng với việc phân quyền về tài chính - ngân sách cho CQĐP,
rủi ro tham nhũng, sử dụng ngân sách công sai mục đích, thiếu
hiệu quả cũng tăng lên. Vì vậy, giám sát về tài chính - ngân sách
càng phải được coi trọng trong hoạt động của các đại biểu hội
đồng địa phương, từ Uganda, Nam Phi, sang Ân Độ, Indonesia,
đến Chile, Brasil, cho đến các nước phát triển như Anh, Pháp, Nhật
[9]… Giám sát của hội đồng về tài chính - ngân sách của CQĐP
là công cụ giám sát mạnh, bảo đảm trách nhiệm giải trình của cơ
quan hành chính địa phương trước hội đồng, hạn chế sự lạm quyền
của hành chính.
Ở Trung Quốc, chế độ kiểm tra, giám sát của Đảng rất quan
trọng, một trong những phương thức kiểm soát đối với CQĐP
đáng chú ý là chế độ tuần thị của Trung ương Đảng xuống địa
phương. Đây là chế độ kiểm tra từ trên xuống dưới, một trong
Xuất phát từ chức năng gốc của hội đồng là đại diện cho cử tri
địa phương, ra quyết sách về phát triển của cộng đồng địa phương,
chức năng giám sát của hội đồng địa phương bảo đảm tính giải
31
63(4) 4.2021
Khoa học Xã hội và Nhân văn
những phương thức hữu hiệu để kiểm soát quyền lực của Đảng. của công dân, khẳng định địa vị pháp lý của mình đối với việc lựa
Trung ương Đảng Cộng sản Trung Quốc ban hành “Điều lệ công
tác tuần thị của Đảng Cộng sản Trung quốc” gồm 7 chương, 42
điều, nội dung gồm tư tưởng chỉ đạo, nguyên tắc làm việc, cơ cấu
và nguồn lực, nội dung và phạm vi, cách thức làm việc và quyền
hạn, kỷ luật, trách nhiệm... của công tác tuần thị, thành lập Tổ Tuần
thị trung ương, Tổ lãnh đạo công tác tuần thị Trung ương. Theo đó,
cán bộ cấp bộ xuống địa phương tiến hành công tác kiểm tra. Đối
tượng thuộc diện kiểm tra rất rộng; thành viên khu vực và thành
viên tuần thị không cố định; lập danh sách tổ trưởng tổ tuần thị, tiến
hành chế độ luân phiên làm tổ trưởng; địa điểm và đơn vị tuần thị
được lựa chọn ngẫu nhiên chứ không cố định. Trong việc kiểm soát
CQĐP, chế độ tuần thị đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng
hàng rào chống tham nhũng, thoái hóa, biến chất; tăng cường vai
trò giám sát việc chấp hành kỷ luật; tăng cường tác dụng răn đe...
chọn những người đại diện cho mình thực thi quyền lực trong bộ
máy nhà nước.
Điều 93 Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định: “Người đứng
đầu cơ quan hành chính địa phương, thành viên của các hội đồng tự
quản địa phương và các công chức địa phương khác theo quy định
của pháp luật đều được bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu
trực tiếp trong cộng đồng”; Điều 35 Hiến pháp Hunggari năm 2011
quy định: “Các đại biểu của cơ quan đại diện địa phương và các thị
trưởng do cử tri bầu theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp
và bỏ phiếu kín”; ở Đức, cử tri trực tiếp bầu hội đồng huyện, hội
đồng công xã và ở nhiều bang, huyện trưởng, nhất là xã trưởng
cũng do cử tri trực tiếp bầu; ở Hàn Quốc, cụ thể hóa khoản 2 Điều
118 Hiến pháp Hàn Quốc năm 1987, Luật Tự quản địa phương
năm 1988 của Hàn Quốc quy định: hội đồng tỉnh, thành phố, quận
và các tỉnh trưởng, thị trưởng, quận trưởng do cử tri trực tiếp bầu...
Kiểm soát của các tổ chức, hiệp hội quần chúng đối với CQĐP:
Về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, Điều 16 Hiến pháp
Nhật Bản quy định, mọi công dân đều có quyền khiếu nại để đòi
bồi thường thiệt hại, cách chức các công chức, kiến nghị áp dụng,
hủy bỏ, sửa chữa đạo luật, quy tắc hành chính hay khiếu nại trong
các lĩnh vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì ủng hộ
các kiến nghị này. Mọi công dân khi bị thiệt hại vì bất kỳ hành vi
bất hợp pháp nào của công chức đều có quyền đòi chính phủ bồi
thường theo pháp luật. Cùng với nội dung trên, Hiến pháp Cộng
hòa Pháp cũng khẳng định, người nào bị thiệt hại do hành vi phạm
tội của thành viên chính phủ gây ra trong khi thi hành công vụ có
quyền gửi đơn kiện lên một ủy ban giải quyết đơn thư khiếu nại.
Ủy ban này có quyền quyết định đình chỉ vụ việc hoặc chuyển hồ
sơ sang Viện trưởng Viện Công tố bên cạnh Tòa phá án để khởi tố
trước Tòa Công lý cộng hòa. Ngoài quyền khiếu nại, Hiến pháp
Cộng hòa nhân dân Trung Hoa còn quy định về quyền phê bình,
kiến nghị, tố cáo và những biện pháp bảo vệ công dân, cũng như
nghĩa vụ của công dân khi thực hiện quyền của mình...
Các tổ chức, hiệp hội quần chúng có vai trò quan trọng trong
việc kiểm soát chính quyền ở nhiều quốc gia. Ví dụ như ở Mỹ, các
tổ chức phi chính phủ phát triển mạnh và tồn tại như một cơ quan
giám sát, ngăn ngừa và ngăn chặn sự sai trái của công quyền, có
ảnh hưởng mạnh mẽ đến các chính sách của chính phủ. Ở Malaysia,
các nhóm lợi ích có thể thực hiện các cuộc vận động hành lang để
gây áp lực lên chính phủ về một vấn đề nào đó. Ở Thụy Điển, nhà
nước luôn tạo điều kiện cho các lực lượng xã hội tham gia vào các
tổ chức xã hội dân sự như phong trào quần chúng, các tổ chức lợi
ích, hiệp hội. Các tổ chức này phát huy tốt vai trò kiểm soát QLNN
và thường xuyên có những đóng góp quan trọng, tích cực, chia sẻ
trách nhiệm với nhà nước, góp phần ổn định, phát triển đất nước.
Kiểm soát của phương tiện truyền thông đối với CQĐP:
Ở Mỹ, các cơ quan truyền thông phần lớn thuộc về sử hữu tư
nhân. Truyền thông được sử dụng với nhiều mục đích: mục đích
kinh doanh, mục đích chính trị và được coi là “quyền lực thứ tư”.
Hoạt động truyền thông luôn đóng vai trò quan trọng trong đời
sống chính trị, xã hội và có tác động, ảnh hưởng sâu sắc đến cả
chính quyền và người dân. Truyền thông là công cụ mang tính
quyền lực xã hội, với vai trò định hướng công chúng, truyền thông
trở thành yếu tố quan trọng trong đời sống chính trị, xã hội của
nước Mỹ [16].
Về quyền tham gia trưng cầu ý dân, trưng cầu ý dân được hiểu
là việc nhân dân (cả nước hay một địa phương) bỏ phiếu tán thành
hay không tán thành khi được hỏi về một vấn đề cụ thể. Đó có thể
là việc thông qua hiến pháp mới, sửa đổi, bổ sung hiến pháp, thông
qua một đạo luật, hoặc đơn giản là một chính sách cụ thể của nhà
nước [17]. Đây là một trong những quyền quan trọng của công dân
đối với vận mệnh đất nước, và thông qua đó thực hiện việc kiểm
soát quyền hành chính. Các quốc gia đều đưa nội dung này vào
hiến pháp, như Pháp quy định, chủ quyền quốc gia thuộc về nhân
dân. Nhân dân thực hiện chủ quyền của mình thông qua đại diện và
thông qua con đường trưng cầu ý kiến nhân dân. Hiến pháp Liên
bang Nga cũng khẳng định, công dân Liên bang Nga có quyền
bầu và được bầu vào các cơ quan QLNN, các cơ quan tự quản địa
phương, cũng như tham gia trưng cầu ý dân...
Nội dung các quyền tự do ngôn luận, báo chí, lập hội của công
dân được ghi nhận trong hầu hết các bản hiến pháp của các nước.
Tu chính án I, Hiến pháp Mỹ quy định, Nghị viện không được ban
hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn giáo hoặc ngăn cấm tự
do tín ngưỡng, ngôn luận, báo chí, quyền của dân chúng được hội
họp hòa bình và kiến nghị chính phủ sửa chữa những điều gây bất
bình. Ở Nga, Điều 29 Hiến pháp Liên bang Nga khẳng định, tự do
báo chí được bảo đảm, cấm kiểm duyệt. Tương tự như vậy, Hiến
pháp Nhật Bản ghi nhận quyền tự do tụ họp, ngôn luận, báo chí và
mọi hình thức biểu đạt ý kiến đều được chấp nhận. Không có sự
kiểm duyệt và sự tối mật trong các cách thức truyền đạt thông tin
được bảo đảm.
Ngoài các hình thức kiểm tra, giám sát CQĐP nêu trên, các
nước đều quy định cơ quan kiểm toán nhà nước kiểm toán việc
quản lý, sử dụng tài sản và ngân sách của CQĐP. Ví dụ, Điều 171
Hiến pháp Ba Lan quy định: các cơ quan thực hiện việc kiểm tra,
giám sát các hoạt động của CQĐP gồm: thủ tướng và các tỉnh
trưởng, các văn phòng kiểm toán khu vực đối với các vấn đề về
tài chính.
Kiểm soát của nhân dân đối với CQĐP:
Bầu cử là một trong những quyền chính trị pháp lý quan trọng
63(4) 4.2021
32
Khoa học Xã hội và Nhân văn
trách nhiệm giải trình trong nội bộ bộ máy bao gồm trách nhiệm
báo cáo, giải trình, xử lý kỷ luật công vụ, xử lý tranh chấp công vụ,
kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập và con đường cuối cùng, bền
vững nhất để kiểm soát chính là tòa án [20].
Những giá trị tham khảo cho Việt Nam
Thứ nhất, qua nghiên cứu và trình bày nêu trên cho thấy, hầu
như trong các bản hiến pháp của các quốc gia đều đề cao chủ thể
nhân dân trong kiểm soát quyền lực của CQĐP. Pháp luật khẳng
định, nhân dân là chủ thể của QLNN; trong đó có nội dung thể hiện
quyền của mình trong hoạt động kiểm soát QLNN đối với việc
thực hiện quyền lực của CQĐP thông qua các thiết chế dân chủ
trực tiếp và gián tiếp. Vì thế ở các nước dân chủ và pháp quyền đều
ra đời thiết chế bảo vệ hiến pháp chuyên trách như Hội đồng bảo
hiến hay Toà án hiến pháp, hoặc giao cho tòa án tối cao để phán
xét các văn bản hoặc hành vi của cá nhân người đứng đầu cơ quan
nhà nước vi phạm hiến pháp, luật.
Thứ sáu, về kiểm soát đối với việc thực hiện QLNN của CQĐP
bằng các thiết chế xã hội, các nước coi trọng giám sát của nhân
dân, của các cơ quan báo chí, truyền thông... Đối với công dân là
đề cao các quyền dân chủ trực tiếp, bảo đảm các quyền con người,
quyền công dân. Các cơ quan báo chí, truyền thông thường được
ví như “cành quyền lực thứ tư” giữ vai trò quan trọng trong giám
sát, phản biện xã hội đối với hoạt động của CQĐP.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
Thứ hai, Hiến chương châu Âu về quyền tự quản địa phương
cũng như dự thảo Hiến chương quốc tế về quyền tự quản đã xác
định các nguyên tắc cơ bản của việc giám sát như là những bảo
đảm pháp lý đối với tự quản địa phương. Mọi sự giám sát CQĐP
tự quản chỉ có thể được thực hiện theo một trình tự và trong trường
hợp nhất định được quy định bằng luật hay hiến pháp. Sự giám sát
CQĐP chỉ được thực hiện khi cần thiết và ở mức độ lợi ích muốn
được bảo vệ. Mọi hoạt động giám sát đối với CQĐP chỉ được
nhằm vào việc tuân thủ hiến pháp và luật. Đối với việc thực hiện
nhiệm vụ được ủy thác của CQĐP thì việc giám sát hành chính của
cấp chính quyền cao hơn có thể vượt ra khỏi phạm vi kiểm tra pháp
lý để đảm bảo sự phù hợp với chính sách quốc gia [18].
[1] Nguyễn Sĩ Dũng (2011), Các mô hình CQĐP và sự phân chia chức năng,
nhiệm vụ, trong phân cấp QLNN, Nxb Công an nhân dân, tr.187-188.
[2] Hội đồng châu Âu (1985), Hiến chương châu Âu về chính quyền tự quản địa
phương.
[3] Paul Craig and Gráinne De Búrca (2007), EU Law, Oxford, p.436.
[4] Thái Vĩnh Thắng (2010), Nhà nước và pháp luật tư sản đương đại - Lý luận và
thực tiễn, Nxb Tư pháp, tr.215.
[5] Peter John (Ed.) (2001), Local Government in Western Europe, SAGE Publications,
p.147, 148, 306.
[6] Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012), Một số vấn đề cơ bản về
hiến pháp các nước trên thế giới.
[7] Minh Minh (2011), “Vai trò của cơ quan dân cử địa phương ở Trung Quốc -
Những mốc son quan trọng”, Báo Đại biểu nhân dân, số ra ngày 14/10/2011.
Thứ ba, để đảm bảo những quyền hạn và trách nhiệm của
CQĐP, đồng thời bảo đảm quyền kiểm soát của chính quyền trung
ương, các quốc gia đều có quy định về kiểm soát của cơ quan trung
ương đối với CQĐP nhằm đảm bảo tính tuân thủ hiến pháp và luật,
bảo đảm lợi ích của quốc gia trong mối tương quan với lợi ích cộng
đồng. Cơ chế giám sát này vừa phải đảm bảo quyền kiểm soát của
chính quyền trung ương, vừa loại bỏ nguy cơ can thiệp không phù
hợp từ chính quyền trung ương với quyền tự do của chính quyền
tự quản trong khuôn khổ hiến pháp và luật.
[8] Hoài Thu (2014), Đô thị Ấn Độ: Chức danh chính quyền đô thị do dân bầu
dan-bau-truc-tiep-305916.
[9] Anwar Shah (2006), Local Governance in Developing Countries, Wahsington
D.C.
[10] Tomila V. Lankina, Anneke Hudalla, Hellmut Wollmann (2008), Local
Governance in Central and Eastern Europe Comparing Performance in the Czech
Republic, Hungary, Poland and Russia, Palgrave Macmillan, p.140.
[11] Howard Elcock (2005), Local Government - Policy and Management in Local
Authorities, London and New York.
[12] Janice Morphet (2008), Modern Local Government, p.33.
Thứ tư, kinh nghiệm nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, đối
với kiểm soát việc thực hiện quyền lực của CQĐP hữu hiệu nhất
là cơ chế giám sát tư pháp. Tòa án chính là cơ quan độc lập, khách
quan, chuyên nghiệp nhất để đánh giá tính hợp pháp trong hoạt
động của CQĐP đối với những lĩnh vực địa phương được phân
cấp, phân quyền. Ngay cả với những lĩnh vực chưa được phân
cấp, phân quyền cho địa phương thì con đường tòa án vẫn tồn tại
song song hoặc là con đường cuối cùng [19] để thực hiện sự kiểm
tra, giám sát đối với CQĐP.
[13] Tomila V. Lankina, Anneke Hudalla, Hellmut Wollmann (2008), Local
Governance in Central and Eastern Europe Comparing Performance in the Czech
Republic, Hungary, Poland and Russia, Palgrave Macmillan, pp.139-175.
[14] Harry Blair (2000), “Participation and accountablility at the periphery: democratic
local governance in six countries”, World Development, 28(1), pp.21-39.
[15] Eilen May V. Abellera (2011), “Explaining legislative oversight in Philippine
sub-national governments”, Limits of Good Governance in Developing Countries, pp.317.
[16] Trần Ngọc Đường (Chủ nhiệm) (2014), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng, hoàn
thiện cơ chế kiểm soát QLNN đối với việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp ở nước ta, Đề tài khoa học cấp bộ, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, tr.59-60.
Thứ năm, ở một số nước, ủy ban chuyên trách về giám sát,
thanh tra quốc hội - cơ quan do quốc hội thành lập, hoạt động
độc lập và chỉ chịu trách nhiệm trước quốc hội - là thiết chế quan
trọng trong hoạt động giám sát và tham gia tích cực trong phòng
chống tệ nạn tham nhũng, bảo đảm quyền con người, quyền công
dân được thực hiện trên thực tế. Mặc dù kiểm soát của trung ương
với CQĐP là cần thiết, tuy nhiên, giám sát của trung ương cũng
được giảm bớt tối đa bởi sự tôn trọng quyền tự chủ của địa phương
và được đặt trong phạm vi tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa
phương, với sự vào cuộc của tất cả các đòn bẩy của chế độ tự quản
như vai trò của hội đồng, trách nhiệm giải trình trước dân cư và
edu.vn/hcmulaw/index.php?option=com_content&view=article&id=353:Msvvtc
d&catid=103:ctc20061&Itemid=109.
[18] Lê Minh Thông (2019), “Bàn về tự quản CQĐP hiện nay”, Hội thảo khoa
học: Phân định thẩm quyền giữa các cấp CQĐP của Việt Nam hiện nay, Viện Khoa
học Tổ chức Nhà nước.
[19] Nguyễn Hoàng Anh (2019), “Kinh nghiệm một số nước trên thế giới về phân
định thẩm quyền giữa các cấp CQĐP”, Hội thảo khoa học: Phân định thẩm quyền giữa
các cấp CQĐP của Việt Nam hiện nay, Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước.
[20] Đào Bảo Ngọc (2019), Quản trị địa phương ở các nước châu Âu - Nghiên cứu
trường hợp Anh, Pháp, Đức và việc tiếp thu kinh nghiệm cho Việt Nam, Luận án tiến sỹ
Luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.159.
33
63(4) 4.2021
5 trang
15720
Free
Bạn đang xem tài liệu "Kiểm soát chính quyền địa phương trên thế giới và giá trị tham khảo cho Việt Nam", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- kiem_soat_chinh_quyen_dia_phuong_tren_the_gioi_va_gia_tri_th.pdf
