Những rào cản của phân cấp quản lý làm giảm mức độ tham gia của nhân dân trong quản trị địa phương ở Việt Nam hiện nay
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
NHỮNG RÀO CẢN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ
LÀM GIẢM MỨC ĐỘ THAM GIA CỦA NHÂN DÂN
TRONG QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Nguyễn Ngọc Toán*
* ThS. GVC. Phân viện Học viện Hành chính quốc gia tại TP. Hồ Chí Minh
Tóm tắt:
Thông tin bài viết:
Phân cấp quản lý (phi tập trung hóa quản lý nhà nước) từ lâu được xem là
chiến lược cho các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Trong
quá trình đó, quốc gia nào cũng gặp phải những rào cản nhất định và mỗi
quốc gia đều nỗ lực vượt qua ở những mức độ khác nhau. Trong phạm
vi bài viết này, tác giả trình bày, phân tích những rào cản về sự lãnh đạo
chính trị, về lý luận khoa học, về pháp luật và nhân lực tham gia công
cuộc phân cấp quản lý làm chậm quá trình phân cấp quản lý ở nước ta
và gợi mở cách thức vượt qua các rào cản nhằm thúc đẩy việc phân cấp
quản lý hiệu quả hơn.
Từ khóa: Rào cản, phân cấp
quản lý/phi tập trung hóa quản
lý nhà nước.
Lịch sử bài viết:
Nhận bài
Biên tập
Duyệt bài
: 10/3/2021
: 22/4/2021
: 25/4/2021
Abstract:
Article Infomation:
Decentralization of management has long been considered a strategy for
developing countries, including Vietnam. In that process, every country
encounters certain barriers and each country tries to overcome the barriers
in diffent manners. Within the scope of this article, the author provides
discussions and analysis of the barriers to political leadership, scientific
theory, law and human resources involved in the decentralization
of management, which slows down the process of decentralization.
management in our country and suggest ways to overcome barriers in
order to promote the decentralization of management more effectively.
Keywords:
management
decentralization
Barriers;
hierarchy/
Article History:
Received
Edited
: 10 Mar. 2021
: 22 Apr. 2021
: 25 Apr. 2021
Approved
1. Đặt vấn đề
Tuy vậy, cho đến nay, mức độ tham gia của
người dân vào quản trị địa phương chưa thật
Sự tham gia của Nhân dân vào công việc
quản lý nhà nước được xem là thước đo của
xã hội dân chủ và văn minh. Việt Nam đang
tăng cường thực hiện cải cách hành chính và
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, trong đó Đảng và Nhà nước ta luôn chú
trọng hướng đến huy động sự tham gia của
Nhân dân vào công việc quản lý nhà nước,
đặc biệt là công việc quản trị ở địa phương.
sự đạt kết quả như kỳ vọng của Nhân dân.
Thực tiễn quản lý nhà nước trên thế giới chỉ
ra rằng, bằng việc đẩy mạnh phân cấp quản
lý từ trung ương xuống địa phương, từ chính
quyền cấp trên xuống cấp dưới thì sự tham
gia của người dân vào quản lý nhà nước
càng gia tăng, quản trị địa phương càng hiệu
quả và đất nước càng thịnh vượng1. Do đó,
1 J.M Cohen & S.B Peterson (2002), Phân cấp quản lý hành chính: chiến lược cho các nước đang phát triển,
Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
60
Số 16(440) - T8/2021
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
phân cấp quản lý2 (phi tập trung hóa quản
lý3) được xem là chiến lược4 cho các quốc
gia đang phát triển và Việt Nam được coi
là quốc gia nằm trong xu thế không thể đảo
ngược này. Mỗi quốc gia có các mức độ và
cách thức khác nhau để tiến hành công việc
phân cấp quản lý nhưng đều theo xu hướng
chung là ngày càng đẩy mạnh cả về lượng và
chất cho công cuộc phân cấp quản lý, chuyển
giao công việc xuống các tầng nấc chính
quyền cơ sở các cấp để quản lý nhà nước nói
chung và tại địa phương hiệu quả hơn. Trong
quá trình đó, quốc gia nào cũng gặp phải
những rào cản nhất định và mỗi quốc gia đều
nỗ lực vượt qua ở những mức độ khác nhau.
cấp quản lý ở nước ta. Qua nghiên cứu và
kế thừa những thành quả nghiên cứu đó,
tác giả nhận thấy quá trình phân cấp quản
lý giữa trung ương và địa phương, giữa
chính quyền cấp trên và chính quyền cấp
dưới ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, còn
gặp phải những rào cản nhất định, và vì
thế, những rào cản đó cũng làm suy giảm
mức độ tham gia của người dân vào công
việc quản trị địa phương.
2. Những rào cản cơ bản của phân cấp
quản lý hiện nay
2.1. “Rào cản” về mức độ quan tâm
lãnh đạo của Đảng đối với vấn đề phân
cấp quản lý
Trong những năm gần đây, Việt Nam nỗ
lực đẩy mạnh phân cấp quản lý. Tuy nhiên,
cho đến nay, quá trình này vẫn được đánh
giá là chưa đạt được kết quả như mong đợi
và tinh thần chung là vẫn tiếp tục đẩy mạnh
phân cấp quản lý. Nhiều nhà nghiên cứu5,
nhiều tài liệu6 có giá trị đã chỉ ra những
điểm hạn chế và nguyên nhân của những
hạn chế trong phân cấp quản lý ở các cấp độ
khác nhau trong nhiều lĩnh vực khác nhau
ở nước ta và cũng đã có những kiến nghị
nhằm góp phần hoàn thiện quá trình phân
Phân cấp quản lý là công việc của Nhà
nước, do Nhà nước tổ chức và chỉ huy. Tuy
nhiên, so với nhiều lĩnh vực khác trong
tổ chức và hoạt động của Nhà nước như
cải cách hành chính, phòng, chống tham
nhũng, bảo vệ môi trường, cải cách tư
pháp, cải cách pháp luật... hầu như Đảng
Cộng sản Việt Nam đều thể hiện ý chí lãnh
đạo sâu sắc thể hiện trong nội dung các
văn kiện7 Đại hội đại biểu toàn quốc, trong
các Nghị quyết Hội nghị trung ương giữa
2 Tạm gọi theo cách dùng phổ biến hiện nay ở Việt nam dù biết rằng là chưa chuẩn xác (xem bình luận của
Nguyễn Cửu Việt trong các bài: (i) “Quan điểm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở
Việt Nam” tại Hội thảo khoa học ngày 29/3/2011 tại Khoa Luật Hành chính, Trường Đại học Luật TP. HCM;
(ii) “Phân cấp quản lý giữa Trung ương và Địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” tại
Hội thảo do Văn phòng Chính phủ tổ chức tại TP. HCM ngày 17-18/5/2012... để thấy được sự thiếu chuẩn xác
của cách sử dụng thuật ngữ này).
3
Cách dùng gần nhất theo tiếng nước ngoài là “decentralization”, xem thêm: J.M Cohen & S.B Peterson
(2002), Phân cấp quản lý hành chính: chiến lược cho các nước đang phát triển, Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
4 Nguyễn Cửu Việt, bài đã dẫn (2, ii) viết: “Trong giai đoạn hiện nay có đến hơn 80% các nước đang phát triển
xác định phân cấp quản lý là nội dung cơ bản của cải cách hành chính. UNDP hiện cũng đang hỗ trợ cho 90
nước đang phát triển thực hiện chính sách này”.
5 Nguyễn Cửu Việt, Võ Kim Sơn, Bùi Đức Kháng, Đỗ Đức Minh, Vũ Thư, Nguyễn Như Phát, Bùi Xuân Đức...
6 Nhiều bài viết trên các tạp chí khoa học pháp lý và quản lý, nhiều công trình khoa học được xuất bản ở Việt
Nam của các tác giả nêu trên.
7 Xem Tư liệu văn kiện tại Trang thông tin Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam hiện hành (dangcongsan.org.vn).
Số 16(440) - T8/2021
61
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
nhiệm kỳ các khóa hoặc các Nghị quyết
chuyên đề của Bộ Chính trị, Ban chấp hành
trung ương... Nhưng về phân cấp quản lý
thì chưa được thể hiện đủ mức độ sâu sắc
trong nội dung các Văn kiện Đại hội đại
biểu toàn quốc hoặc chưa một lần có nghị
quyết chuyên đề về vấn đề này mặc dù nó
cũng được đề cập dàn trải trong các văn
bản nêu trên.
Vậy nên chăng Đảng ta đưa vấn đề phân
cấp quản lý ra để bàn một cách riêng biệt
và chính thức trong Chương trình nghị sự
của Đại hội đại biểu toàn quốc trong những
lần tới. Sự vượt qua “rào cản” về sự lãnh
đạo của Đảng ta trong phân cấp quản lý sẽ
là tiền đề tiên quyết giúp chúng ta vượt qua
mọi rào cản kế tiếp.
2.2. Rào cản về lý luận khoa học phân
cấp quản lý
Chính điều này là “rào cản” lớn nhất
làm nảy sinh các rào cản khác trong phân
cấp quản lý ở Việt Nam. Truyền thống
của nước ta hiện nay là mọi ứng xử quan
trọng của Nhà nước ta trước đó phải được
dự định bằng “những ý tứ” của Đảng ta.
Sự tập trung chưa cao độ và tính hệ thống
chưa “tương xứng” trong lãnh đạo của
Đảng ta về phân cấp quản lý đã chưa huy
động được một cách tốt nhất nỗ lực của cả
hệ thống chính trị để tìm kiếm, thống nhất
hệ thống các phương hướng và giải pháp
có tính ứng dụng mang lại hiệu quả cao
nhất có thể trong phân cấp quản lý ở nước
ta thời gian qua.
Phân cấp quản lý tại mỗi quốc gia được
xem như chiến lược, muốn thành công, tất
yếu phải có hệ thống lý luận khoa học chủ
đạo, trong đó các nội dung lý luận tổng thể9
về phân cấp quản lý và đặc thù của quốc
gia như mục tiêu, quan điểm, phương pháp,
nguyên tắc, mức độ, lộ trình thực hiện...
phân cấp quản lý cần được nghiên cứu, đúc
kết và nhất quán ứng dụng vào thực tiễn
phân cấp quản lý.
Chúng ta đã bàn rất nhiều (thậm chí
có nhiều quan điểm trái ngược nhau trong
nghiên cứu, trong hành chính, trong pháp
lý... ), nhưng dường như thành quả lý luận
khoa học về phân cấp quản lý chưa được
tập hợp, kết nối và sắp xếp, sàng lọc... để có
được những luận cứ khoa học về lý thuyết
phân cấp quản lý một cách vững chắc và
phù hợp ở Việt Nam, để có thể thuyết phục
các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống
chính trị quyết định ứng dụng các lý thuyết
trong thực tiễn phân cấp quản lý của Nhà
nước ta.
Nguyên nhân cốt lõi làm nảy sinh “rào
cản” này theo tác giả là do Đảng ta chưa
đưa nội dung phân cấp quản lý với tính
cách là một nội dung độc lập vào chương
trình nghị sự8 của mình là vấn đề riêng để
bàn luận, dù rằng rất nhiều chuyên gia của
Đảng ta biết được tầm quan trọng của vấn
đề này.
8 Trong các Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng Cộng sản Việt Nam lần IX, X, XI, XII và XIII cũng
chưa thấy đưa vào để bàn với tính cách là một nội dung độc lập hoặc có Nghị quyết chuyên đề như các nội
dung về: bảo vệ môi trường (Nghị quyết số 41-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 15 tháng 11 năm 2004 về bảo vệ
môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước), cải cách tư pháp (Nghị quyết số
49-NQ/TW ngày 02 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020), hoàn
thiện hệ thống pháp luật (Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về chiến lược
xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020)...
9 Như khái niệm, nguyên tắc, nội dung, hình thức, phương pháp, lĩnh vực ưu tiên...
62
Số 16(440) - T8/2021
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
Hoạt động quan trọng như phân cấp
quản lý cần có lý luận khoa học xác
đáng, sự chưa hoàn thiện lý luận này dẫn
đến những hoạt động phân cấp quản lý
thực tiễn trở nên có tính “ngại ngùng”,
“e dè”, “mò mẫm”, “thử nghiệm”, “chắp
vá”, “dẫm đạp” lên nhau... thậm chí “liều
lĩnh”... nên đã làm hao tốn và lãng phí quá
nhiều nguồn lực và kinh phí, thời gian và
niềm tin của nhân dân vào công việc quản
lý quốc gia.
“sự hảo tâm” của nhà làm luật, hoặc có
khi là một văn bản phân cấp cụ thể về một
vài lĩnh vực nào đó của chính quyền trung
ương11 hoặc của chính quyền địa phương
nào đó. Điểm sáng duy nhất của pháp
luật về phân cấp quản lý ở Việt Nam cho
đến nay là Điều 13 Luật Tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015, lần sửa đổi
đạo luật này cuối năm 2019 có cụ thể hơn
một số nội dung. Tuy nhiên, với một vài
điều luật như vậy rõ ràng chưa thể đủ sức
chuyển tải hiệu quả việc phân cấp quản lý
của cả nền hành chính quốc gia.
Để hoàn thiện lý luận khoa học về phân
cấp quản lý ở Việt Nam chỉ cần các nhà
khoa học của chúng ta “ngồi lại” với nhau
sẽ có thể giải quyết được cơ bản các khía
cạnh quan trọng của khoa học phân cấp
quản lý, tất nhiên sự “ngồi lại” đó trước
tiên cần điều kiện quan trọng là vượt qua
“rào cản” về sự lãnh đạo nêu trên.
Sự chưa đảm bảo tính hệ thống, thuyết
phục về lý luận khoa học và chưa đầy đủ các
quy tắc pháp lý căn bản của phân cấp quản
lý đã làm cho hoạt động phân cấp quản lý
của Trung ương đối với địa phương, giữa
các cấp chính quyền địa phương với nhau
như hiện nay… diễn ra theo kiểu “trăm hoa
đua nở” nhưng “sớm nở tối tàn”... và có
khi là cơ hội cho sự nhũng nhiễu, sự lộng
hành hoặc tham nhũng... trong quản lý càng
có cơ hội nảy sinh.
2.3. Rào cản của pháp luật về phân cấp
quản lý
Hoạt động phân cấp quản lý ở nhiều
quốc gia đã chứng minh rằng cần có cơ sở
pháp lý công khai, minh bạch và có chất
lượng cùng sự cam kết và thực thi có chất
lượng các quy định của pháp luật về phân
cấp quản lý, tức là thống nhất giữa nói hay,
nói tốt và làm thật, làm đến nơi đến chốn.
Pháp luật Việt Nam đã có những quy định
về phân cấp quản lý, nhưng nhiều trong
số đó vẫn là những lời nhắc đơn giản và
duy nhất trong Hiến pháp10, sự đa dạng
và phức tạp trong nhiều đạo luật tùy vào
2.4. Rào cản về nhân lực đảm đương
nhiệm vụ phân cấp quản lý
Như mọi hoạt động hành chính nhà
nước, đội ngũ cán bộ, công chức thực
hiện hoạt động công vụ quyết định thành
bại của chính sách, pháp luật dưới bàn
tay của hành chính nhà nước. Giả sử
rằng chúng ta có hệ thống lý luận và
pháp luật hoàn thiện về phân cấp quản lý
10 Điều 52 Hiến pháp năm 2013.
11
Chẳng hạn như Chương trình Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 có đoạn viết: Hoàn
thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về tài nguyên, khoáng sản quốc gia; quy hoạch và có định
hướng phát triển; tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách
nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành (điểm b khoản 3 Điều 3 Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày
08/11/2011 ban hành Chương trình cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020).
Số 16(440) - T8/2021
63
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
thì với đội ngũ cán bộ, công chức12 hành
chính hiện nay cũng khó thực hiện thành
công chiến lược phân cấp quản lý nếu
có. Thậm chí hiện nay, đội ngũ cán bộ,
công chức, viên chức ở vị trí nào trong
hệ thống hành chính, hệ thống nhà nước
và làm công việc gì với lượng hóa ra sao
thì còn có nhiều chỗ chưa thống kê đầy
đủ được13.
quan, nhất là những vấn đề quan trọng
về phân cấp quản lý được thể chế hóa
trong các đạo luật, văn bản pháp quy để
triển khai thực hiện hoặc trong tương tác
với Nhân dân để đảm bảo rằng những ý
tưởng tốt đẹp trong lý luận và pháp luật
về phân cấp quản lý được hiện thực hóa,
góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa Việt Nam liêm chính,
kiến tạo, hành động vì sự phát triển của
Nhân dân.
Sự hiểu biết, kiến thức và kỹ năng cho
hoạt động phân cấp quản lý đòi hỏi nhiều
tiêu chí và mức độ khác nhau trong công
chức hành chính ở mỗi chu trình công tác
khác nhau. Trọng tâm là đội ngũ chuyên
viên tham mưu các hướng dẫn cụ thể để
thực hiện phân cấp, sự phê duyệt hay
chuẩn y các đề xuất, dự án của cấp dưới,
cấp cơ sở của người có thẩm quyền sẽ
quyết định “dòng chảy” phân cấp quản lý
có liên tục, dồi dào và hữu ích hay không.
Thực tế cho thấy, muôn vàn kiểu “trên
hành dưới”, “xin mới cho”... trong quá
trình thực thi công vụ của đội ngũ công
chức hành chính của hệ thống hành chính
các cấp vẫn còn rất nhiều dù cố tình hay
vô tình.
3. Thay lời kết
Nhìn chung, sự cộng hưởng của các rào
cản trên đã tạo ra những trở lực đồ sộ cho
công cuộc phân cấp quản lý hiện nay ở
Việt Nam; do đó, cần từng bước và đồng
loạt dỡ bỏ các rào cản trên. Biết rằng việc
vượt qua những rào cản trên là không dễ
dàng nhưng không có nghĩa là không làm
được, điều quan trọng là chúng ta phải bắt
tay vào làm, nhận diện các rào cản, đánh
giá mức độ tác động, tìm ra nguyên nhân
nảy sinh các rào cản đó và cùng nỗ lực
vượt qua.
Mỗi quốc gia khi thực hiện chiến lược
phân cấp quản lý ít nhiều đều có những khó
khăn nhất định nhưng nếu quyết tâm sẽ tìm
được lối ra. Hy vọng chúng ta sẽ tìm lối ra
càng sớm càng tốt, khi đó sự tham gia của
Nhân dân sẽ ngày càng nhiều, càng thực
chất với chất lượng cao vào công việc quản
Cần chuẩn bị huấn luyện thường xuyên
về kiến thức, kỹ năng và bồi dưỡng “cái
tâm” thi hành công vụ cho đội ngũ cán
bộ, công chức khi thực hiện công vụ có
liên quan đến phân cấp quản lý, đồng thời
phải kiểm tra, giám sát chặt chẽ “24/24”
việc thi hành công việc phân cấp quản
lý của đội ngũ cán bộ, công chức có liên
12
trị địa phương
Xem Báo cáo Tổng kết thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2008 phục vụ xây dựng Luật Cán bộ,
công chức cho thấy trình độ của cán bộ, công chức của chúng ta chưa qua đào tạo còn rất lớn; hiện tình trạng
này không thay đổi bao nhiêu...
13 Biểu hiện là về việc xây dựng Đề án xác định vị trí việc làm theo các quy định và hướng dẫn của Luật Cán
bộ, công chức, Luật Viên chức hiện hành, nhiều cơ quan, đơn vị ở trung ương và các địa phương đều làm chưa
chuẩn xác hoặc làm chưa xong, ngay cả Bộ Nội vụ, là cơ quan tham mưu chính cho Chính phủ về chuyện này,
nhiều đơn vị cũng chưa làm xong dù Luật Cán bộ, công chức có hiệu lực từ 01/01/2009, Luật Viên chức có
hiệu lực từ 01/01/2012 và đến nay đã được sửa đổi, bổ sung.
64
Số 16(440) - T8/2021
5 trang
12820
Free
Bạn đang xem tài liệu "Những rào cản của phân cấp quản lý làm giảm mức độ tham gia của nhân dân trong quản trị địa phương ở Việt Nam hiện nay", để tải tài liệu gốc về máy hãy click vào nút Download ở trên
File đính kèm:
- nhung_rao_can_cua_phan_cap_quan_ly_lam_giam_muc_do_tham_gia.pdf
